提升基層央行內審服務治理效能的思考

黃勝俊

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視審計工作，著眼于推進國家治理體系和治理能力現代化，強調審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。中國人民銀行總行高度重視發揮內審的監督職能，把內審作為治理結構中的內生免疫機制。2020年修訂印發的《人民銀行內審工作制度》明確了內審促進單位完善治理、實現目標的職責定位，對內審更好地服務治理、增加價值委以重托、寄予厚望。

一、內審與人民銀行組織治理

（一）公司治理概述

公司治理是基于受托責任制下，所有者對經營者的一種監督和制衡機制，以便使各利益相關方在權、責、利上相互制衡，實現公司效率和公平的合理統一。它是由股東大會、董事會、監事會、總經理等之間形成的權責分配、約束、激勵與權力制衡關系，是各利益相關方相互監督、制約的一整套制度安排。其實質是決策權、執行權與監督權的分離與制衡，根本目的在于實現公司決策的科學化，確保經營者行為符合所有者和其他利益相關方的利益。

（二）人民銀行組織治理

人民銀行作為中央銀行，是國家的銀行、發行的銀行、銀行的銀行，也承擔著對黨、國家和人民的受托責任。作為國家的銀行，受托履行金融調控和管理職責；作為發行的銀行，受托控制貨幣發行，保障幣值穩定，維持流通秩序；作為銀行的銀行，承擔對商業銀行的最后貸款人職責。類比來看，人民銀行相當于公司治理中“經營者”的“受托方”角色，而黨、國家和人民相當于“所有者”的“委托方”角色。基于受托責任制，為促使人民銀行高效履行各項職責，需要建立健全完善有效的組織治理結構。參照公司治理的內涵，人民銀行組織治理是各級行黨委(黨組)、管理層、各職能部門、內審及其他利益相關方之間的權力監督和制約機制。通過在權、責、利上的有效制衡，確保各級行決策管理的科學化，促進其高效履行央行職責，實現加強管理、防控風險、強化履職、優化服務的目標。

（三）人民銀行組織治理下的內審

人民銀行內審工作實行統一領導、分級管理，內審部門在各級行黨組織及主要負責人領導下開展工作，同時接受上級行內審部門和審計機關的指導和監督。主要履行以下職責：一是對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計；二是對本單位及所屬單位財務收支、資產管理情況進行審計；三是對本單位及所屬單位重要業務活動進行審計；四是對本單位及所屬單位的境外機構、境外資產和境外經濟活動進行審計；五是對本單位及附屬單位信息技術管理和重要信息系統的運行、管理和維護情況進行審計；六是對本單位及所屬單位領導人員開展經濟責任審計；七是對本單位及所屬單位內部控制、風險管理、績效管理情況進行監督評價；八是協助本單位主要負責人督促落實審計發現問題的整改；九是對本單位所屬單位的內審工作進行指導、監督和管理；十是本單位黨組織要求辦理的其他事項。

總體來看，這些職責圍繞人民銀行治理體系和治理能力現代化的總體要求，屬于加強和改善在權、責、利方面監督和制衡機制的范疇，也是對內審服務央行組織治理的要求。近年來，人民銀行系統內審部門按照總行黨委關于深化內審工作的指導意見要求，持續深化和加強內審工作，較好地發揮了對組織治理的監督、評價和咨詢職能，取得了積極成效。但還要清醒地認識到，相比推進治理體系和治理能力現代化的要求，基層央行內審在服務組織治理上還存在一些瓶頸。

二、影響基層央行內審服務組織治理效果的瓶頸分析

（一）職能定位不夠清晰

一些內審部門仍然存在對職能認識不夠、定位不清的問題，僅將自身當成簡單的“業務監督者”，沒有認清自身作為“治理完善者”的角色。問題表現在三個方面：一是重監督、輕評價建議。經過二十多年的發展，基層央行內審部門揭示問題、揭示風險的能力得到持續提升，但是評價和建議的作用發揮還相對較弱，甚至存在評價走形式、建議正確而無用的情況。二是偏微觀、輕宏觀。審計工作大部分仍是查錯糾弊、堵塞漏洞，未充分開展對內部控制、風險管理等組織治理層面的審計評價。實質上，那些微觀問題大多是表象，而這些宏觀環境可能是形成表象問題的本源，重微觀、輕宏觀的問題，造成本末倒置，導致審計效率偏低。三是重監督、輕再監督。內審部門對自身作為監督最后一道防線的認識不夠，忽視了監督第一道防線、第二道防線履行監督管理職責的再監督，影響了審計效果。在組織治理過程中扮演角色認識的不足，使得內審在組織治理中的參與度不夠，增值作用沒有得到很好發揮。

（二）監督針對性和深度不夠

當前，人民銀行地市級分支機構內審人員一般在4-7人左右，審計資源不能完全滿足對轄區開展全面監督的需要，必須有所取舍、有所側重。然而，一些基層央行的內審部門在選擇審計項目時存在計劃性不強、重點不突出或把握不準確等問題，趨向于選擇那些較輕松、易完成的審計項目，甚至是重復、低效監督，沒有從服務黨委、服務治理、服務中心工作的高度，選擇那些黨委特別關切、風險隱患十分突出、管理控制相對薄弱的領域開展審計，監督針對性不強。此外，審計開展的深入性方面也存在不足，突出表現為多就事論事，沒有對表象問題深入進行探究，審計意見建議的建設性不夠。監督針對性和深入不夠，導致內審服務治理、增加價值的效率低下，效果不佳，未能在治理體系中發揮應有的作用。

（三）內審環境還需進一步優化

近年來，隨著基層央行內審的保障作用持續加強，對各級行的管理決策提供了重要支撐。因此，各級行領導對內審的重視度也在不斷提升，內審履職環境得到改善。但是，也要認識到，被審計對象對內審的認同度還有待提升，這其中既有被審計對象對監督工作認識不到位的原因，也有內審部門履職不科學、不藝術、不恰當的問題。對內審工作宣傳不到位、與被審計對象溝通不順暢、審計意見建設性不夠等問題，導致被審計對象對內審工作不了解、不認同，影響了審計工作的正常開展。更為嚴重的是，可能導致被審計對象全盤否定審計意見和建議，會嚴重削弱審計效果。因此，內審部門亟須通過改進工作，進一步優化履職環境。

（四）隊伍建設不能完全滿足服務治理需要

從現實來看，央行內審隊伍在某些方面還不能完全滿足服務治理的需要。一是認識有待增強。囿于傳統審計觀念及思維慣性，一些內審人員的理念仍停留在傳統合規性審計上，對服務治理理念的接受比較慢。二是素質有待提升。一些內審人員還沒有很好地掌握風險評估、績效審計、評價組織治理所需的專業素養，要想提升這些素質需要較長時間不懈努力。三是手段有待完善。雖說計算機輔助審計等審計手段在系統內逐漸推廣，但地市中、支一級內審人員在審計中還主要依靠手工操作，對包括計算機輔助審計技術、統計抽樣在內的先進技術運用程度比較低，而恰恰地市中、支一級內審在整個系統中至關重要。因此，提升基層行內審隊伍整體素質十分迫切。

三、提升基層央行內審服務治理效能的幾點建議

（一）強化評價和建議職能，著力提升內審增值效果

為強化內審增值作用，必須加強對單位治理層面的監督評價和建議。一要以改進和完善組織治理作為第一目標，并圍繞這一目標強化對包括管理理念、組織文化、人力資源管理政策等內部環境事項的審計監督。二要轉變理念，不僅要注重揭示問題，也要注重解決問題。要站在被審計對象和行領導的角度去“想辦法”，提出切實可行的建議，促進完善治理。三要立足業務、著眼全局開展內審工作，根據對具體業務審計情況，開展深入研究分析，從全局層面開展風險提示并提出相關建議。四要充分發揮再監督職責。內審部門需要進一步明確自身作為內控體系最后一道防線的職責定位，通過強化對內控體系第一道防線、第二道防線的有效監督，促進其更好地履行監督職責，完善監督體系，切實提升內審增值效果。

（二）踐行風險導向審計理念，找準內審實現增值重點

由于審計資源有限，基層央行內審部門不可能對本單位開展全天候、全方位、全覆蓋的審計監督。在此情況下，找準審計重點，將有限的審計資源配置在最需要的地方，成為強化內審增值作用的關鍵，這也是內審部門需要解決的首要任務，踐行風險導向審計理念，就是解決這一難題的“金鑰匙”。開展風險引導審計，需要內審部門構建常態化和長效化風險評估機制，按照科學合理的風險評估辦法開展風險評估工作，根據風險評估結果開展風險排序，運用風險排序確定審計重點，并以此制定針對性強、重點突出的年度審計工作計劃和項目審計工作計劃，切實提升內審服務治理效果。

（三）密切與被審計對象交流，積極促進審計成果全面轉化

在央行組織治理中，內審的主要工作之一就是加強與黨委、管理層、被審計對象和外部審計的協調配合，尤其需要強化與被審計對象的溝通交流，這樣才能讓審計工作得到廣泛認同、審計活動得以有效實施，審計成果得到全面轉化、增值作用得以充分發揮。密切與被審計對象的交流，可以從兩方面入手：一要強化“走出去”。內審應就審計計劃、審計活動、成果轉化等內容加強與被審計對象的溝通，在審前征求對審計工作的需求和意見，溝通審計計劃；在審中有效溝通審計發現；在審后強化對問題整改的跟蹤指導。二要強化“引進來”。積極爭取黨委支持，定期安排各職能部門業務骨干到內審部門開展輪崗交流，既強化他們的內部控制意識，還可以通過參與審計活動，加深他們對內審工作的認知度，實現優化內審履職環境的目標，使內審達到事半功倍的效果。

（四）加強內審隊伍建設，強化增值作用發揮智力保障

內審增值作用的充分發揮，關鍵在于內審人員的勝任能力。在深化服務治理的大背景下，加強隊伍建設既是現實選擇，也是形勢所需。一要提高認識。強化增值意識、績效意識和風險意識，推進內審人員理念由監督型向服務增值型轉變。二要提升專業素質。通過系統培訓，促使內審人員熟悉內審理論，精通內審實務，掌握風險評估和計算機輔助審計技術等方法。三要提升溝通能力。通過有效溝通，更好地履行監督保障職責。四要加強職業道德教育。提升內審人員的職業道德素養，促使他們敢于堅持原則，勇于開展監督，自覺做到愛崗敬業、忠于職守。只有建設一支信念堅定、業務精通、作風務實、清正廉潔的內審隊伍，才能真正提高內審工作質量，進一步強化內審的增值作用。