對山東省合村并居政策問題研究

■馬迎弟

山東省是全國人口第二大省，其中農村常住人口約5000萬，行政村近7萬個，平均每個村在700人左右。山東農村具有村莊數量多，但面積小、人口少以及管理水平不高等特點。推行合村并居，有利于激發鄉村活力、增強內生動力，更好地推動鄉村振興。本文選取了山東省德州市、青島市作為案例參考，進行分析比較。

一、案例分析

（一）德州市合村并居主要做法

德州市城鎮化水平較低，農業人口占比高，村莊數量多、規模小，并且布局分散，這些都成為制約德州發展的重要因素。

1.合并村莊，選舉新領導班子。2008年德州市開始試行合村并點，希望突破村莊數量多、規模小所帶來的“三高兩難”發展瓶頸，“三高”指村級組織運轉成本高，空心村比例高，基礎設施建設成本高。“兩難”指民主管理難以及帶領群眾增收致富難。2014年，規劃拆掉8000個村落，建設約1000個比較大的居住點，這樣有利于政府管理，還會節約大量土地。同時，為保障新村莊工作盡快落地，根據國家法律法規由村民投票選舉出優秀黨員干部與原村莊推薦的至少1名干部共同組成新的領導班子。

2.統籌規劃新型社區建設。德州市拒絕“一刀切”，嚴格遵循本市鄉村發展的實際情況，在不違背發展規律的同時，充分考慮原村莊的風俗習慣、村莊規模、發展水平，由專門的工作人員與村干部進行研討，走訪調查村民意見，分類推動村莊建設改造，如小城鎮吸納型、企業帶動型、強村引導型等類型，最終形成了布局合理、設施完善、生態宜居的1300多個新型社區。

（二）青島市合村并居主要做法

2020年前，青島市村莊數量超過6000個，但村莊人口平均規模不足900人，其中不足200人的村莊占5%。這些村莊人口數量少，經濟相對落后，基礎設施和公共服務有待完善。

1.合理規劃，優化村莊布局。青島市借鑒西歐國家鄉村建設以及杭州“千村示范、萬村整治”行動等成功經驗，制定發布《青島市美麗村居建設行動實施方案》，采用“綜合營建”模式開展優化村莊建制工作。首先是將合并前村莊的黨組織融合，通過培訓教育形成村莊合并發展共識；再由黨組織引領帶頭實現農村社會組織的融合。其次是利用產業鏈招商實現產業經濟融合，增強產業競爭力。最后是保留歷史文化豐富的特色村，根據風土人情實現居住融合。

2.因地制宜，分類推行政策。青島市結合村莊規模不大、分布不夠集中以及農村空心化等實際情況，設置房屋安置、貨幣、搬遷、臨時過渡等多項補償標準，將補償措施放在明處。同時，針對不同類型的村莊推行不同的政策，如，對經濟發展水平較高的地區進行城中村改造；對已經開始實施村改居的地區，按照城市管理條例進行管理；對鎮下轄村莊、與強村或者中心村合并的村莊以及集中居住的村莊，優先考慮實施合村并居。

二、基于案例發現的問題及原因分析

（一）存在問題

山東合村并居作為城鎮化發展的大勢所趨，取得了一定成效，但政策推進中也反映出一些問題。

1.未充分考慮民意。調查發現，在合村并居過程中或多或少存在忽視民意的問題。一些地區在投票中弄虛作假，代填意見或是一人多票，甚至不顧及農民意見，強行拆除房屋。還有一些地區，不考慮社區建設是否符合農民要求，單純追求整齊劃一的外觀效果。

2.缺乏長遠規劃。拆村過程中，不注重保留自然生態環境和人文因素。新社區規劃缺乏依附感，不利于村民較快融入新的生產生活環境。一些地方政府先拆房、后安置，根據固定模板建設千篇一律的社區，對社區規模、區位環境等缺乏長遠規劃，對建設工程缺乏有效監管。

3.資金籌集壓力大。政府投入巨大成本獲得建設用地配額后，通常通過土地直接開發或建設用地指標異地交易的方式來獲取資金，但存在周期時間長、負面效應多等問題，政府資金壓力大。德州市由最初通過增減掛鉤獲得的城市建設用地指標銷售到其他地區，轉變為靠貸款來建設社區，導致政府投入過大卻未達到預期效果，阻礙下一步工作的開展。

（二）原因分析

1.前期調查不夠深入。一些農民表示自己是被動接受的，前期并沒有相關部門去征詢意見。有些地區的安頓策略是先補償一筆資金給農民，讓農民再到新社區購買住房，但通常是補償資金低于購房費用，需補交費用才能獲得房產。另外，政府安置房屋距離原居住點較遠，居住空間變小，基礎設施建設和公共服務不達標，這些都是導致農民不愿搬遷的原因。

2.工作推進上急于求成。一些地方急功近利、急于求成，希望通過快速啟動工程項目和運用資本力量在短時間內干出政績。甚至一些地方政府為了提高合村效率，會將拆房和建設相關工作“服務外包”給“拆遷公司”或開發商。同時，文化遺產保護意識薄弱，未對文化遺產登記做統一安排，沒有將非物質文化遺產保護納入到新村建設規劃中。

3.資金來源渠道單一。新社區建設是一項復雜的系統工程。現階段，國家財政尚未設立新農村建設專項資金，省級財政投入資金不足以支撐工作開展，有些地方利用“先驗收、后補助”的方式進行建設，但成效并不顯著。同時，社會各方力量未被充分激發，企業缺乏參與的積極性，很少會主動投入到政策實施過程中。

三、對策建議

1.尊重農民意愿，保護農民利益。大部分農民希望合村“上樓”后，居住環境能夠得到改進，補償也能夠及時到位。同時，農民生產生活的便利性不能被忽視，需要提供空間安置耕地工具和糧食產物。因此，一方面要把農民的利益放在首位，提供更好的公共服務，增強農民對于新社區的歸屬感和認同感。政府在進行中心村選址、房屋配置等工作之前多與村民進行溝通，維護其合法權益。另一方面，在政策實施之前要積極宣傳，做好農民的思想工作，可以采用說服性治理、公平合理補償獎勵等方式來降低農民的抵觸心理。

2.提前規劃，穩步推進。政策要具備可行性，就必須提前做好長遠規劃，充分考慮到各種可能出現的問題，穩定推進政策實施。在合村并居的過程中，要注意節奏，先建后拆。新村社的選址要優先考慮緊鄰城市或發達鄉鎮，確保周圍交通暢通；對于養殖戶、種植戶、個體經營等，可以通過設施用地等政策協調解決其合理訴求。規劃中，要注重把文化遺產保護納入到總體工作中，確定好工作目標和實現思路，制定出有針對性、可操作性的方案。

3.明確資金使用指標，拓寬資金來源渠道。首先，需要明確規定前期拆遷費用、補償費用，后期社區建設費用等各項資金使用標準，避免基層大量浪費資金以及滋生貪污腐敗現象。其次，確保村莊發展能夠得到足夠的資金支持。一般而言村莊整合會產生建設用地增減掛鉤指標，可以通過交易該指標用于返還集體經濟組織和補償農民，降低村莊合并產生的成本。最后，向社會籌措資金，加強資金保障。通過政府購買公共服務的方式，引導企業、民間組織等社會資本多方參與，激發社會活力，滿足資金需求。□