國家公園體制建設背景下的自然保護地體系重構研究

字如建

（高黎貢山國家級自然保護區貢山管護分局，云南 貢山 673500）

十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》，并批準設立自然資源部。隨著自然資源統一管理機構的建立，代表著我國生態文明建設與發展迎來了歷史性的一刻。另外，在關于自然資源部的“三定規劃”當中，非常明確地指出：負責自然資源部管理的國家林業和草原管理局，將懸掛國家公園管理局招牌，同時加快建立以國家公園為主體的自然保護區體系，統一推進各類自然保護區的清理、整合，從而實現規范、高效的具有我國國家特色的國家公園體系。由此可見，隨著我國國家公園體制的建設，關于自然保護區的各類研究，其重要程度不言而喻。國際上，將自然保護區體系，根據管理目標分別進行了詳細地劃分，主要分為六個管理類別。在管理類別的劃分上都是按照管理目標進行，大大提高了自然保護區保護管理的有效性以及科學性。當前，我國主要根據保護對象的重要性和資源屬性進行自然保護區的類型劃分。盡管該方式在一定程度上也將管理目標納入了考慮的范圍，但這些目標往往是一般的、廣泛的，并不具備具體性，同時沒有基于管理目標制定出具有針對性的保護政策和措施，因此不被視為自然保護區未來管理和發展的方向。就此，以我國國家公園體制建設背景下的自然保護地體系重構研究重要程度可見一斑。

1.國家公園體制概述

據相關資料顯示，所謂國家公園指的是以保護大面積具有全國代表性的自然生態系統，實現自然資源的科學保護和合理利用為主要目的，建立和管理的具有明確邊界的特定土地或海洋區域。建立國家公園體系是黨的十八屆三中全會提出的一項重大改革任務，是中國生態文明體系建設的重要組成部分。這對于促進自然資源的科學保護和合理利用，促進人與自然的和諧共處，促進美麗中國建設具有重要意義。為加快國家公園體系建設，在總結試點經驗、借鑒國際有益做法的基礎上，結合我國國情，制定本規劃。

2.當前我國自然保護地體系存在的問題

2.1 自然保護區域分類缺乏科學性。根據有關法律法規賦予的管理職能，我國林業、環境保護、農業、土地、海洋、水利等管理部門在各自的職權范圍內建立了自然保護區。由于缺乏統一的標準和規劃，我國自然保護區種類繁多，尚未形成科學完整的分類體系，各類自然保護區在名稱、布局、保護力度、資金和人員投入、專業水平等方面存在明顯差異，自然保護區系統的整體結構不平衡。根據自然保護區按資源要素和部門職能劃分的分類體系，自然生態系統也按部門管理和行政信息劃分，這影響了我國自然保護區綜合保護和管理的有效性。

2.2 自然保護區域分類重疊，導致布局缺乏合理性。從總體上看，我國現有保護區分布不均，總體上呈現“東多西大”的特點。從地域分布看，新疆、西藏、青海以及內蒙古等西部省份保護區面積大，分布較為分散；然而，廣東、浙江以及福建等東部沿海地區保護區數量眾多，但在我國保護區面積中所占比例較小，且大多集中重疊。與一個地區有多個保護區的情況不同，許多地區仍然存在保護缺口，一些自然生態系統保存完好，個別珍稀瀕危物種的棲息地沒有得到充分保護。

2.3 管理體制機制不順。當前我國保護區的管理體制大多是按照國家、省、市（縣）三級管理體制。國家一級負責全國保護區的監督管理，省、地級有關行政主管部門主要負責轄區內保護區的具體保護管理工作。各行業主管部門主要負責本部門建立的自然保護區，其中自然保護區比較特殊。由于實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制，國務院環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理，包括林業、農業、土地、水利、海洋和其他有關行政管理部門在各自的職責范圍內負責各自的自然保護區。雖然環境保護部門實行“綜合管理”，但實際的統一管理仍局限于自然保護區管理部門。事實上，環境保護署并不是一個真正的統一管理機構，仍然無法對自然保護區實行統一管理。由于缺乏國家層面的統一管理和自然保護區地方申報制度的實施，我國自然保護區存在著重復管理和多頭管理的問題。

2.4 管理水平較差。相較于其他西方發達國家來說，目前我國在各類自然保護地的投入與關注上仍然存在嚴重不足的現象，再加上我國絕大多數自然保護地的管理體制機制不順，從而影響我國自然保護的整體效果，出現管理粗放的現象。近年來，越來越多被損壞的生態環境問題暴露出來。比如：自然保護區面積出現縮水、地方行政法規不嚴格按照規定執行以及違法違規開發自然保護地等，都從側面反映出了我國目前關于自然保護地管理的問題與困難。

3.以國家公園體制為背景，自然保護地體系重構

3.1 重構目標。建立以國家公園為主體的自然保護區制度的最終目標是構筑維護中國國家生態安全、實現經濟社會可持續發展的基石，為建設富強、民主、文明的生態奠定基礎，為構建和諧美好的現代社會主義貢獻力量。為了實現這一根本目標，我國將自然保護區體系按照時間節點，分為“三步走”，并在不同的發展階段實現具體目標：① 2020年前，重點確定各類自然保護區的范圍布局和發展規劃，制定建設項目負面清單；② 到2025年，完成自然保護區的整合和優化，完善自然保護區體系的法律、法規、管理和監督體系；③ 到2035年，我國自然保護區管理效率和生態產品供給能力將顯著提高，中國特色自然保護區體系將全面建立（詳見表1）。

表1 我國自然保護地體系發展階段及目標

2026- 2035 年顯著提高自然保護地管理效能和生態產品供給能力自然保護地規模和管理達到世界先進水平全面建成中國特色自然保護地體系自然保護地占陸域國土面積18%以上2033年之后建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系推動各類自然保護地的科學設置建立自然生態系統保護的新體制、新機制、新模式建設健康、穩定、高效的自然生態系統

3.2 重構原則

3.2.1 彰顯中國理念。我國國家公園建設之初，就確定了人與自然和諧共處的愿景和目標，確立了建設有中國特色國家公園的理念，將生態保護放在第一位，實行最嚴格的保護，但不是更大面積的保護區。國家公園需要保持重要自然生態系統的完整性和真實性，具有科學研究、教育和娛樂等綜合功能。國家公園首先應具有國家代表性，這是一個突出的特點；第二，我國應該突出全民的公共福利，這是一種屬性。國家公園為國家所有，全民共享，它是當代人和子孫后代共有的自然資源遺產。

3.2.2 打造中國模式。在我國這樣一個人口眾多的國家，探索大規模生態系統完整性保護之路可以為世界提供一個新的模式。國家公園不僅僅是一種自然保護區，只能在美國、加拿大和澳大利亞等人口較少的地區建立和實施。中國還可以建立一個國家公園模式，讓人們與自然和諧相處。

3.2.3 體現中國效率。我國國家公園建設是在總結國外100多年建設實踐、我國60多年自然保護管理經驗和國家公園體系試點的基礎上，深化改革、創新、高效推進的結果。2015年起，用6年時間完成國家公園體系試點工作，整合建設一批國家公園，基本建立分級統一管理體系，初步形成國家公園空間布局；到2030年，中國自然保護區的規模和管理將達到世界先進水平，中國特色國家公園體系將全面建立。

3.3 主要內容

3.3.1 分類系統的重構。結合我國國情和現階段發展要求，借鑒國際自然保護區分類體系，重構我國自然保護區分類體系和功能定位，調整以自然保護區為主體的國家公園自然保護區體系，根據自然保護區、自然公園的生態價值和保護強度劃分為國家公園的不同管理區域。

3.3.2 管理體制和機制的重構。我國特色國家公園體系是生態文明建設中的重大制度創新。國家公園由中央政府直接管理，自然保護區和自然公園分別由中央政府和地方政府在國家和地方兩級直接管理。根據我國經濟社會發展的當前和長遠目標，合理設定不同階段自然保護區的分級管理目標，保障保護和管理條件，確保我國自然保護區體系由數量向質量的轉變。改革舊的部門設置、資源分類和行政區劃體制，解決自然保護區管理中的交叉重疊問題，最終實現一個自然保護區的一個品牌、一個管理。結合我國自然資源資產產權制度改革的目標和任務，建立自然保護區統一設置、分級管理、分區管理的新體制，落實國家公園管理機構的級別、人員配備和管理水平。明確國家公園管理部門與地方政府的職責界限，明確管理局、管理分支機構、基層管理站等單位的性質和職責。

3.3.3 資本機制重構。按照中央財政保障中央的原則，協調分散在各部門的各類自然保護區資金，真正建立以中央投資為主的資金保障機制。努力增加中央對國家公園的投資，協調整合現有投資渠道，規范財政支持方向，為國家公園建設和管理提供持續穩定的財政保障。

3.3.4 重建空間布局。通過優化整合，徹底解決自然保護區空間重疊問題，將未納入自然保護區范圍的重要生態區納入保護范圍，填補保護空白，確保保護和劃定。牢固樹立山、河、林、田、湖、草是生命共同體的理念，科學編制國家公園空間布局規劃和總體發展規劃，合理確定國家公園建設數量和規模。中國幅員遼闊，人口眾多，自然條件和經濟社會發展水平差異很大，要綜合考慮經濟、社會、區域、歷史文化、自然資源、所有制和社區發展等方面的需要，把名山、河流整合起來，具有較強生態服務功能和突出生態安全屏障地位的重要湖泊和海域自然和文化遺產地，是國家公園建設的重點區域。

3.3.5 控制措施的重建。在園區內必須堅持保護第一的原則。各類自然保護區均納入生態紅線管控范圍。其中，國家公園和自然保護區按照核心保護區和一般控制區進行控制，實行最嚴格的保護制度；創新資源環境綜合執法機制，探索執法機構改革、賦予執法職能、執法項目清單、執法與司法銜接；嚴厲打擊各種違法犯罪行為，杜絕非法開發行為與活動動；提高科技支撐水平，應用高新技術建立起國家監測平臺，從而實現監測的全覆蓋。

4.自然保護地系統重構保障

實現上述中國國家公園自然保護區體系的重構，必須有強有力的制度保障。在“建設國家公園體系”改革的背景下，強調我國自然保護區體系的關鍵，首次合理化的意義在于為每個國家公園的建設乃至各類自然保護區的未來發展方向提供優越的規劃，為此，提出以下建議：

一是科學保障。對國家級自然保護區和國家公園進行統一的系統規劃，由于它們共同代表了中國的生態系統類型，因此確定中國的生態系統分區并在此基礎上選擇需要保護的典型代表，是中國能否維持生態安全和實現可持續發展的關鍵。在這方面，加拿大國家公園體系的建設有很好的借鑒意義。

二是立法保障。確立我國自然保護區制度的法律地位，改變我國自然保護區立法水平低、法律效力低、法律法規重復和沖突頻繁的現狀。同時，應在法律上明確各類自然保護區的保護對象、資源質量和利用強度。美國、新西蘭、加拿大等在自然保護區體系建設方面取得巨大成就的國家，都有完善的自然保護區體系法律法規。

三是不斷提高管理能力。分類只是選擇的問題，根據長期管理目標，同一地區可能有許多不同的選擇。換言之，在理論上明確劃分各自然保護區的功能和利用強度后，只能確保保護對象不存在漏洞和邏輯完整性。在現實世界中，分類系統能否完美地保護我們期望的對象取決于長期的管理效果。此外，在實際保護管理中，現行各項法律法規在執行中還存在問題，這不僅是由于現行的分類制度和關系不好造成的，還受到管理能力的制約。因此，無論何種類型的自然保護區，在明確管理目標的前提下，不斷提高管理能力是我國自然保護區提高保護能力、有效保護我國寶貴遺產的關鍵。

5.結語

綜上所述，隨著我國生態環境保護的不斷發展與進步，以國家公園體制建設為背景的自然保護地體系重構，能夠為我國的生態環境保護發展提供強有力的保護。