新征程 新使命
——由設立風景園林師職業資格談風景園林的三個重要問題

陸鑾眉 鄭毅彬 康紅濤

中國的風景園林學發端于100年前[1]，成為一級學科已10年，與建筑學、城鄉規劃學共同組成了人居環境學科體系[2]。2021年，中國開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程，風景園林學也隨之進入千年難遇的最佳發展期。它不僅將在為“人與自然和諧共生”的實踐中作出貢獻的同時極大地提高其學科地位，還可以在實踐、理論和教育等方面對全球范圍內的Landscape Architecture作出重要貢獻[3]。

當然，中國風景園林既迎來了空前的發展機遇，也面臨著學科教育、風景園林師職業資格制度及風景園林法制建設三方面的巨大挑戰。相比之下，我國的風景園林師職業資格尚未確立，相應的法律法規體系也不完善。同時，國內專家、學者對三者的研究力度、關注程度還存在很大差異。截至目前，大部分研究集中于風景園林教育方面，而風景園林師職業資格、風景園林法制方面的研究則相對較少。2021年，人力資源和社會保障部發布的《國家職業資格目錄(專業技術人員職業資格)》中仍未納入風景園林師。此消息對風景園林界猶如當頭棒喝，使學界、業界更加認識到風景園林師職業資格、法制建設對風景園林發展的重要性與迫切性。

風景園林教育、風景園林師職業資格制度、風景園林法制建設三者齊頭并進、協調發展，才能更好地擔當起新時代、新征程的歷史使命。作為基層高校的全國人大代表，筆者結合人大履職、高校任教的經歷和體會探討風景園林教育、風景園林師職業資格制度、風景園林法制建設3個方面，望風景園林同仁一起齊心協力繪制新時代的美好藍圖。

1 風景園林教育的新使命

1901年，美國哈佛大學成立風景園林專業，開啟了現代風景園林教育的先河[4-5]。20世紀20年代，中國風景園林學教育開始在園藝、林學和建筑3個學科中孕育。1951年，清華大學、北京農業大學創辦“造園組”標志著中國風景園林學學科的誕生。之后近30年，風景園林學學科經歷造園、城市及居民區綠化、園林化、園林等專業名稱的多次變更、大跨度的整合甚至停招[6-7]。1979年，同濟大學招收我國首屆風景園林本科生。1996─2005年，全國風景園林專業停辦。期間，同濟大學以“旅游管理”繼續開辦風景園林專業[8]，成為工科院校中唯一沒有停招、停滯，反而發展為2009─2011年申辦風景園林一級學科的中堅基礎。2006年以后，全國不同院校中的風景園林、景觀學、園林、環境藝術等專業并存。風景園林學學科多樣的學術背景和歸屬體系，使得學科建設相對復雜，這就導致學科教育、發展方向等問題比其他學科更為突出。關于專業和學科名稱、學科定位及門類歸屬的爭論持續升溫乃至達到白熱化程度，直到風景園林學確立一級學科之后才得以平息。至此，作為一級學科的風景園林學既可以為學科建設、專業教育、項目實踐、行業管理提供一個更具高度、更為廣闊的大顯身手的平臺，又可以與國際上的Landscape Architecture接軌，同時其內涵由園林(Garden)、風景(Scenery)、景觀(Landscape)及其集合構成。風景園林的保護、營造與管理成為風景園林學學科發展坐標系的原點[9]。

相對于風景園林行業的突飛猛進，風景園林成為一級學科僅10年，以至于風景園林業內習慣于在缺乏學科規范指導下的專業、行業思維，甚至形成了以專業、行業的慣性思考來替代風景園林學學科研究的傾向。此外，相比建筑、城鄉規劃等相關學科，弱小的風景園林難以充分享受學科建設的優惠政策，比如在教育評估、國家重大科研項目的選題、申請、立項和科技獎勵評選等現行體制中，缺乏名錄、沒有地位，更不用說擁有足夠的話語權。

十九大對新時代的風景園林事業發展賦予了前所未有的歷史使命。未來如何建構具有中國特色的學科理論體系，推進風景園林教育教學改革與創新，培養具有文化自信、國際視野及時代擔當的風景園林人才，提升人才培養質量是每一位教育工作者的必答題。孟兆禎院士指出風景園林學學科教育改革的方向──走“中國風格、中國特色、中國氣派”的中國之路。因此，亟須建立具有中國特色的風景園林學學科理論體系，在厘清學科邊界的同時進一步挖掘學科外延，擴大風景園林學學科教育的包容性，夯實專業教育基礎、加強專業培養特色；同時，改變傳統的風景園林專業教育與實踐模式，結合大數據、人工智能和物聯網等數字方法的運用改變傳統認知、判斷模式，推動風景園林學的整體進步；完善中國風景園林教育協同發展，相互交流、共同推進的平臺，深入研究、探索中國風景園林教育的前瞻性、社會性和交叉性；盡快實現風景園林專業教育規范化和科學化，全面提升風景園林專業人才的質量，擔負起新征程賦予風景園林的新使命[10]。

2 新時代的風景園林師職業資格制度

近20年，快速城市化及新型城鎮化為風景園林提供了空前豐富的實踐機會。特別是十八大將“生態文明”提升到國家戰略的高度、十九大提出“堅持人與自然和諧共生、為全球生態安全作貢獻”。中國風景園林不僅能為新時代中國特色社會主義建立一個可持續的生態環境支撐系統[11]，而且可以在“生態文明”“美麗中國”“國家公園”等國家戰略中擔當重任并成為領導型學科之一[12]。然而，風景園林卻面臨著專業人才極其匱乏的巨大挑戰。相比而言，歐美、亞洲發達國家和地區的風景園林人才培養通常以風景園林師注冊執業資格制度為核心，配有完善的制度管理、法律法規體系[13-14]。綜合國外成熟經驗，我國建設行業在20世紀90年代始建立執業資格制度。如今，建設行業的職業資格制度涵蓋了專業教育評估、資格考試、注冊執業、繼續教育等部分[15]。其中，專業教育評估是職業資格制度的首要環節；資格考試是取得職業資格的重要方式；注冊執業則是職業資格制度的根本目的及核心內容。各環節對學科建設、行業發展方向及人才培養模式起到重要作用。

2.1 設置風景園林師職業資格的必要性

1948年，國際風景園林師聯合會(IFLA)成立。2005年，中國風景園林學會加入該組織，不僅可以更好地宣傳中國風景園林建設成就及學科發展，而且能為我國的風景園林專家及相關企業參與國際交流與合作提供更有利的條件、更豐富的機會[16]。但至今中國仍未建立風景園林師職業資格制度，這樣既無法有效落實“中國園林走出去”的中央文件精神，又難于與國際風景園林行業中的同類制度接軌，嚴重影響我國風景園林的國際交流。同時，缺少風景園林師職業資格認證不但造成了我國風景園林師無法承攬國際的設計項目，而且我國缺少相應的資格認證和管理手段來應對進入國內設計市場的外國設計師[14]。

由于風景園林師職業資格認證是發展中國風景園林事業、提高專業從業人員素質的重要途徑，所以風景園林師職業資格設置十分必要①。

1)風景園林工作者在生態文明和美麗中國建設中具有重要作用，因此，建立相應的職業資格制度既可以提升風景園林在生態文明和美麗中國建設中的地位，又可以增強風景園林師的職業道德與責任心，而且能夠使中國風景園林師承擔起保障人民身心健康、安全，保護生態環境資源的法律責任[17]，增強全體民眾對風景園林及其從業人員的重視和認可。

2)風景園林師職業制度已經在許多國家實行并形成了非常成熟的風景園林師注冊、認證和管理體系，有效地提升了風景園林在城鄉生態和景觀環境建設過程中的地位，保障了風景園林設計和建設水平。實行風景園林師職業資格制度不但可以有效推動風景園林學學科的系統化、規范化、國際化發展，而且可以加快與國際通行的同類制度接軌、促進風景園林行業的國際交流與合作。

3)作為人居環境的3個一級學科之一，風景園林應當與建筑學、城鄉規劃學同等重要。曾被譽為“世界園林之母”的中國風景園林設立風景園林師職業資格將更有利于“走出國門”，彰顯中國文化自信。

因此，風景園林師職業資格認證對中國風景園林發展、專業教育和實踐等方面的意義不言而喻[18]。

2.2 風景園林師職業資格的政策和法律依據

2011年，中國風景園林學會召開“風景園林職業制度高層研討會”，主辦方認為缺乏相關法規支撐建立“注冊風景園林師”制度[19]。那么，風景園林師職業資格是否有法規支持呢？盡管缺少風景園林基本法的支撐，林廣思教授通過研究認為注冊風景園林師“有法可依”[20]：1)風景園林既屬于“責任較大、社會通用性強、關系公共利益的專業”②，也符合《職業資格證書規定》(勞部發[1994]98號)所定義的“執業資格”的特性，以及《職業資格制度暫行辦法》實行專業技術人員職業資格制度的要求；2)依據《中華人民共和國建筑法》第十四條規定、《建設工程勘察設計管理條例》第九條規定，“建筑活動”“建設工程”領域均可實施專業技術人員執業資格制度，此外，建設工程勘察設計的領域非常廣闊，包含“風景園林工程設計專項”的8個“工程設計專項”；3)在2021年發布的《國家職業資格目錄(專業技術人員職業資格)》中，勘察設計注冊工程師中的十余種職業資格均依托《建筑法》《國務院關于修改<建設工程勘察設計管理條例>的決定》。因此，注冊風景園林師在職業資格上有相關法律、法規的支持。

2.3 風景園林師職業資格制度進展

1995年，建設部開始籌備注冊風景園林師的執業資格制度的相關工作。1998年，開始風景園林師執業考試的提議和籌備。2001年，人事部和建設部把勘察設計行業執業注冊資格分為注冊建筑師、注冊工程師、注冊景觀設計師三大類。但該規劃認為注冊景觀設計師執業制度尚處于論證階段，待條件成熟再參照注冊建筑師的模式、管理辦法成立全國注冊景觀設計師管理委員會，指導、開展相關工作。2011年，中國風景園林學會召開了“風景園林職業制度高層研討會”重啟相關論證工作。2021年1月，人力資源和社會保障部發布《國家職業資格目錄(專業技術人員職業資格)》，公示的58項職業資格中依舊沒有“注冊風景園林師”，業內人士無不震驚！隨后，楊銳教授發出《關于將風景園林師納入國家水平評價類職業資格的建議書》。當時，筆者認為將《建議書》轉化成全國人民代表大會的建議，借助兩會平臺傳遞風景園林界的呼聲更有利于學科和行業的發展。因此，楊銳教授聯合風景園林學會賈建中秘書長重新梳理建議書，并由筆者提交兩會。

2019年12月30日，國務院決定在2020年分步取消水平評價類技能人員職業資格并退出國家職業資格目錄。在此背景下，推動設立的風景園林師職業資格雖然為“技術”標準中的職業類型，但是更需要明確自身的職責定位，找準行業體系的法律地位、超前籌備符合時代與社會發展的行業評價標準與法規體系。

3 構建、完善風景園林法規體系

風景園林一級學科確立后，其法規制度還極不完善[22]，尤其是風景園林領域至今缺少“基本法”。風景園林法律制度無論是在宏觀上引導行業發展，還是在微觀上對規制規劃、設計、建設行為等方面均具有基礎性地位。我國風景園林建設與管理若要與經濟發展相協調，必須通過建立、完善法規來規范各方面的責、權、利[23]，走法制化的道路。

3.1 現行的風景園林法規體系

目前從學理角度看，無論在法學還是法律、法制的體系當中都還沒有“風景園林法制”的概念[24]。我國雖然有一些法律涉及風景園林，但是真正密切相關的主要還是國家主管行政部門制定的法規、部門規章和其他行政規范性文件(表1)。它們涉及行政管理體、法律法規及標準規范3個領域，存在于國家和地方2個層面，由城鄉園林綠化(綜合管理)、古樹名木、綠線、公園綠地廣場(綜合管理)、特定公園綠地廣場和園林綠化專項管理6個類型組成。林廣思、楊銳教授對園林綠化法規已經有了透徹的分析和研究[25]。

表1 現行的風景園林法規體系

1)國家立法。

國家部委所制定的部門規章在風景園林法規中比重較大，國家建設部門在城鎮園林綠化、古樹名木、公園及綠線4個園林綠化的重要領域中，除了國務院頒布的《城市綠化條例》，還頒布了關于綠線的部門規章及涉及古樹名木的行政規范性文件。而在公園管理領域只有城市動物園和游樂園管理的部門規章，其他方面則是側重于國家濕地公園、國家重點公園等專項管理的行政規范性文件。整體來講，公園管理還缺少綜合管理性的部門規章。2021年5月，國務院辦公廳發布《關于科學綠化的指導意見》，這是改善生態環境、應對氣候變化、維護生態安全的重要舉措，對建設生態文明和美麗中國具有重大意義。

2)地方立法。

從全國來看，省(自治區)關于風景園林的法規、規章都比較少，而直轄市普遍重視制定風景園林的法規。除重慶外，其他直轄市普遍制定了城鎮園林(城鄉綠化)、古樹名木、公園條例。另外，省會、經濟特區等城市積極制定園林法規和規章。總的來說，城市(包括直轄市)不僅是制定我國風景園林法規、規章的主體，而且其立法充分反映了各地對于城市園林綠化法規體系的積極探索，極具創造性。

3.2 風景園林法規、規章存在的問題

我國風景園林法規目前還比較片面且各地區之間法規條文、立法均存在較大差異，亟待完善。同時，風景園林主管行政部門發布的部門規章，法律效力極為有限，常常難以解決涉及不同部門、不同單位的具體問題。另外，風景園林法律、法規還存在定位失準，體系不健全，位階較低，環境法制滯后、不均衡等問題。

1992年，國務院發布《城市綠化條例》，而《城市園林條例》卻至今未出臺。隨著我國城鄉風景園林事業的快速發展，作為一部行政法規《城市綠化條例》既難以統領園林綠化行業的法律關系，又不能涵蓋城鄉園林綠化的主要領域。比如，《城市綠化條例》第二章“規劃與建設”中規定了主要綠化工作的責任，明確了規劃和建設的核心要求，但沒有對從業資格做出相關規定，以至于該條例對設立風景園林師資格制度目前是沒有法律保障的。第十八條的管理機構不提園林綠化主管部門，只提城市綠化主管部門。甚至，有些地方主管園林綠化的機構要么把園林局改名為綠化局，要么與林業、市政、文物和旅游等部門合并，削弱了風景園林管理部門的管理職能。2017年，國務院發布第676號中華人民共和國國務院令對39部行政法規予以廢止。其中，《城市綠化條例》刪去原第十六條“城市綠化工程的施工，應當委托持有相應資格證書的單位承擔。綠化工程竣工后，應當經城市人民政府城市綠化行政主管部門或者該工程的主管部門驗收合格后，方可交付使用”。同年，《住房城鄉建設部辦公廳關于做好取消城市園林綠化企業資質核準行政許可事項相關工作的通知》取消“城市園林綠化企業資質”，使得原本“唯一有生命的城市基礎設施建設”失去了合法的“執照”。這一系列的事件使我們清醒認識到風景園林法律體系建設與完善的緊迫性和必要性。所以，新時代風景園林的行業立法勢在必行、刻不容緩。

3.3 風景園林法制建設的迫切性

從全球看，各國風景園林立法的時間與經濟發展程度、速度密切相關，很多發達國家或地區的風景園林立法和制度已相對完善。風景園林法制從法學劃分上屬于環境法部門。20世紀70年代，美國制定了領先世界的環境法體系，頒布了數十部與風景園林相關的法律，涵蓋環境、自然資源保護、國土空間規劃、綠地系統等幾乎所有重要領域[26]。

2021年是我國兩個一百年的交匯之年，中國至此開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。目前，中國風景園林法制建設及相關研究都嚴重滯后。以城鄉綠地規劃、園林綠化及風景名勝區管理等傳統領域為主體的法制體系已經無法適應新時代生態文明制度建設。

3.4 風景園林立法

完整、系統的法律、行政法規及部門規章對指導我國的風景園林規劃設計、建設與管理極其重要。風景園林法制建設應立足于新時代，面向國家發展戰略構建新內涵、新特征、新體系。風景園林法制建設實為提升人居環境質量的“促進型”立法，對風景園林理論與實踐具有十分重要的意義[24]。

1)出臺風景園林基本法及其配套法規、規章。風景園林基本法可以有效防止各部門和各省市之間的政策沖突。建筑學、城鄉規劃學的法規體系建設過程值得借鑒。風景園林可以由國家建設行政主管部門起草、全國人大通過《風景園林法》，并陸續制訂配套的法規形成完整的法規體系。

2)修訂、完善現有行政法規。《城市綠化條例》已經難以主導風景園林綠化行業的法律關系。充實、完善《城市園林綠化條例》，把“園林綠化”作為一個名詞、一個整體，在理論和實施上都比較合理；另外，把《城市綠化條例》修訂為《城鄉綠化條例》以適應城鄉一體化發展；同時，結合風景園林綠化的政策更新、地方政府法制建設的完善及相關法律、法規的修訂，全面提升我國城鄉風景園林行業的行政管理水平和制度建設[27]。

3)十八大提出的生態文明制度建設體系大幅革新了風景園林及人居環境的傳統制度，其以制度建設為先導及其系統性的頂層設計為風景園林法制體系建設帶來的諸多契機。風景園林法制建設應立足于生態文明制度建設的基礎之上，明確建設方向、突出重點。

4 結語

風景園林在為我國社會主義現代化建設作出巨大貢獻的同時，我們也呼吁國家能夠在法律、制度層面上給予有力的保障和支持，盡快實現風景園林法律法規體系與職業資格制度的完善，以便于用法制思維和法治方式開展工作。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，風景園林需要在與國際全面接軌的基礎上才能真正擔當起生態文明建設的偉大歷史使命。

1)國家盡快出臺一部對風景園林工作起統領性和基礎性作用的法律，作為風景園林建設的基本框架和規則，構建起新時代風景園林法制體系的四梁八柱；修訂不適應時代發展的法律、法規，為風景園林健康發展保駕護航。

2)規范風景園林學學科、專業、行業，盡快推進風景園林師職業資格制度、教育評估和專業認證；加大風景園林宣傳力度，使全社會對風景園林的職業使命和社會責任有充分的認識和了解；促進風景園林學成為一個現代意義上的成熟學科、生態文明領導性學科之一。

3)成立中國風景園林學會風景園林法規分會，組織和開展風景園林相關法律、法規的研究，積極推動風景園林法制建設和法治教育。

注：本文由2021年中國風景園林教育大會主旨報告《新時代、新使命──由設立風景園林師職業資格談風景園林法制建設的必要性》修改完成。

注釋：

①楊銳、賈建中等專家在致人力資源和社會保障部《關于將風景園林師納入國家水平評價類職業資格的建議書》中，對風景園林師納入國家水平評價類職業資格目錄列舉4條理由，對本文有重要參考價值。

②美國風景園林師聯合協會(ASLA)于2003年聘請法學博士撰寫了研究報告《風景園林法規與公眾健康、安全和財產保護》，從法學專業視角解析了風景園林師執業注冊立法對公眾健康、安全和財產的必要性和重要性，報告中歸結了數十起因無準入標準而造成的不合格風景園林設計成果對使用者造成的間接侵害判例(大部分發生在20世紀90年代)[21]。