以國家公園為主體的日本自然公園建設均衡性研究

金 榮 蘇 巖

中國共產黨第十九次全國代表大會以來，自然保護地體系建設作為生態文明體制改革的重要內容，受到黨和國家的高度重視。2019年1月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議，審議通過《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確要把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系[1]；加強頂層設計，理順管理體制，創新運行機制，強化監督管理，完善政策支撐，建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園為主體的自然保護地體系。在這一背景下，發揮后發優勢，學習借鑒國外國家公園體系中公園分級、分類、分布等成熟經驗，對中國國家公園及自然保護地的建設與發展具有積極的現實意義。

日本是亞洲地區最早建立國家公園的國家，其于1931年頒布了《國家公園法》，1934年建立了第一批國家公園。1957年，日本頒布的《自然公園法》確立了由國立公園(以下譯成“國家公園”)、國定公園和都道府縣立自然公園3個級別組成的自然公園體系，經過逾60年的發展，形成了較為成熟的公園設立、規劃和管理經驗，保證了自然公園體系的持續良性發展。近年來，我國學者對日本國家公園的研究包括了國家公園管理運營體制建設[2]、入選標準[3]和法律法規發展歷程[4]等各個方面，但從現實出發論證自然公園體系布局建設特征的研究著述較少。故本文梳理了日本自然公園體系發展歷程、建設標準、國土利用規劃和國際自然保護地之間的空間關系，分析日本自然公園體系中各級別自然公園的數量、面積和功能區劃等在都道府縣行政尺度的空間布局特征，以啟發我國以國家公園為主體的自然保護地體系建設思路。

1 日本自然公園體系發展歷程

1.1 國定公園指定史

日本國家公園設立的一般程序為：環境省首先編制候選國家公園調查計劃書及方式說明草案，之后組織進行候選地國家公園資源實地調查、研討國家公園計劃草案，與有關單位和部門協商達成一致意見后，送交國家公園審議會審議，審議通過后，呈送環境省大臣核定設立。早在1921年，日本政府即選擬16個候選國家公園，并對其進行了資源調查。《國家公園法》頒布后，日本于1934─1936年在16個候選國家公園中陸續建立了12個國家公園，登別溫泉、大沼公園和磐梯山等4個候選國家公園落選。1941年，日本政府提出再新增設立10個國家公園和4個區域擴展計劃，并于1942年選定秩父、大島天城、志摩、琵琶湖、金剛高野和耶馬溪6個自然保護地為候選國家公園。“二戰”后期，日本國家公園建設一度停滯，國家公園被改為“體育健身地”，美其名曰作為國民鍛煉身心的場所。

“二戰”結束后，日本政府重新啟動國家公園建設，于1946年建立伊勢志摩國家公園，1949年設立支笏洞爺國家公園和上信越高原國家公園；琵琶湖、耶馬溪等已指定的候選國家公園由于自然資源破壞嚴重等原因，未能入選[5]。1949年5月，日本修正《國家公園法》建立了國定公園分級制度，原來落選國家公園的一批自然保護地，包括琵琶湖、耶馬日田英彥山(包含耶馬溪風景地)及佐渡彌彥米等在1950年被設立為第一批國定公園，得到了有效保護。日本《國家公園法》的修訂頒布豐富了公園的類型，使不同層次和代表性的自然保護地得到了完整有效的保護，也使環境資源的保護范圍更加全面準確。迄今為止，日本已建立56個國定公園，占國土面積的3.73%。

1.2 自然公園體系建設標準

日本在1957年制定的《自然公園法》中明確了自然公園體系由國家公園、國定公園、都道府縣立自然公園3個級別的自然公園構成，并分別規定了入選標準(表1)。從自然公園體系中3個級別自然公園的設立標準中可以看出，國家公園在景觀資源的典型性、代表性、珍稀性及面積上級別最高，入選標準最為嚴格；其次為國定公園，等級高于都道府縣立自然公園；景觀資源標準最低的是都道府縣立自然公園，只要求代表地方，對面積和自然性等沒有具體要求，設立機構和管理機構均為都道府縣地方政府。

表1 自然公園體系基本概要

2 國土利用規劃、國際自然保護地與自然公園

2.1 國土利用規劃與自然公園

日本位于亞歐板塊和太平洋板塊的消亡邊界，面積為38萬km2，其中火山地和丘陵占國土面積的71%，森林占66%，農業用地約占13%，森林與農業用地合計約占國土面積的80%[6]。1974年日本依據《國土利用規劃法》編制的《國土利用規劃》將國土劃分為城市規劃用地、農業用地、森林用地、自然公園用地和自然環境保護用地5種用地類型。依據《國土利用規劃法》及有關規定，自然公園用地除原生自然環境保護用地不可交叉重疊外，其余城市規劃用地、農業及林業用地均可交叉重疊。《國土利用規劃法實施條例》規定了日本國土空間利用分為國家、都道府縣、市町村3個層級，并明確了3個層級土地利用基本規劃的相應權限和內容。總的原則是：3個層級的國土利用規劃均側重方向性的引導，強調5類用地區域之間的協調，促進5類用地均衡發展。

2.2 國際自然保護地與自然公園

由聯合國教科文組織發起的“人與生物圈計劃”“世界地質公園計劃”“世界遺產公約”和“拉姆薩爾濕地公約”是日本參與國際自然保護地體系建設的重要組成(表2)。縱觀國際上保護體系較為成熟的國家，其國際自然保護地與本國國家公園均有一定重合關系[7]，日本也不例外。從表2可以看出，日本4處世界自然保護地均與自然公園體系中的國家公園及國定公園在空間上存在交叉重疊。其中，世界自然遺產地與國家公園的重疊率為75%，與國定公園的重疊率為25%，合計重疊率為100%；國際生物圈保護區與國家公園的重疊率為71.4%，與國定公園的重疊率為28.6%，合計重疊率為100%；國際地質公園與國家公園的重疊率為87.5%；拉姆薩爾濕地與國家公園的重疊率為22%，與國定公園的重疊率為26%，合計重疊率為48%。總體看來，日本國家公園與國際自然保護地的重疊率高達76.5%，國定公園與國際自然保護地的重疊率為28.6%，都道府縣立自然公園與國際自然保護地無交叉重疊關系。造成這種情況的原因主要有：1)日本大多數國家公園、國定公園的設立早于國際自然保護地，加入國際自然保護地體系后，國際自然保護地只能在原有的國家公園和國定公園的區域上疊加區劃；2)日本國家公園的設立標準規定國家公園需要能夠代表日本且具有世界意義的典型自然風景地，而國定公園是在原本落選的國家公園中設立的，代表性(世界意義)較國家公園弱，因此與國際自然保護地的重疊率較國家公園低；3)都道府縣立自然公園的設立只要求代表地方，不包含國際級別的自然資源，因此與國際自然保護地無重疊。

表2 自然公園體系中公園與國際自然保護地的重疊情況

3 自然公園體系建設的基本特征

3.1 自然公園體系中公園的數量與面積特征

日本自然公園體系中3個級別的自然公園中，數量最多的是都道府縣立自然公園，共311個，其次是國定公園，共56個，最少的是國家公園，共34個(表3)，其數量比為8.9:1.6:1。統計都道府縣尺度的自然公園數量可知：國家公園共82個，占自然公園總數的16.8%；國定公園共96個，占比19.3%；都道府縣立自然公園共311個，占比63.9%。

從建設總面積上看，國家公園合計總面積最大，其次為都道府縣立自然公園，最小的是國定公園，三者總面積之比為1.6:1.4:1(表3)。從平均面積上看，國家公園、國定公園、都道府縣立自然公園三者之比為1:4:10.2。國家公園無論是總面積還是平均面積在自然公園體系中都是最大的。從數量上看，國家公園數量最少，都道府縣立自然公園數量最多，其原因是，國家公園設立標準較國定公園、都道府縣立自然公園更為嚴格，審批程序更加復雜，同時又因其設立條件中有最低面積要求，其最低面積為國定公園建設標準最低面積的3倍，因此數量相對較少。

3.2 自然公園體系中公園的功能區劃特征

日本的自然公園按其景觀資源的生態價值、原始性和珍稀性等特征，在功能區劃上分為特別地域和普通地域2類。其中，特別地域再細劃為特別保護地區(核心保護區)、第一類特別地域、第二類特別地域和第三類特別地域4類，區域管理嚴格程度依次遞減，開發利用強度依次遞增：特別保護地區是自然公園的核心保護區，嚴格保護自然生態資源的原始性；第一類特別地域的景觀資源僅次于特別保護地區，需要保護現有景觀資源；第二類特別地域的景觀資源次于第一類，能夠適當進行農林漁業活動；第三類特別地域的景觀資源次于第二類，允許開展一般農林漁業活動。

從圖1可以看出，在日本自然公園體系的5個功能區域中，國家公園的面積分布按照特別保護地區、第一類、第二類、第三類特別地域和普通地域的順序依次減少，其中在特別保護地區、第一類、第二類特別地域中的面積分布較高，分別占這三類地域總面積的81.8%、54.0%、48.0%。都道府縣立自然公園依上述順序在5個功能區域中的面積分布依次遞增，其中在普通地域中分布比例最大，占該類區域總面積的65%。反向來看，自然公園體系中的普通地域占都道府縣自然公園總面積的63.9%(表3)。這種分布規律是由日本自然公園體系中3個級別自然公園的功能需求決定的。其中，國家公園保護級別最高、總面積最大，主要功能是生態保護，落實在功能區劃上占特別保護地區、第一類、第二類特別地域的比例相對較大；都道府縣立自然公園的主要功能是土地和景觀資源利用，這種功能的發揮與普通地域中已經開發的商業和居民聚居區等正常生產經營活動并不沖突，因此相互占比均較高。

圖1 自然公園體系中公園功能區劃概況

表3 自然公園體系中公園建設的基本概況

“二戰”之后，日本拉動市民戶外休閑觀光旅游消費以促進經濟發展，在許多大城市周邊設立了國定公園。隨著日本戰后經濟的復蘇，旅游業迅速發展壯大，各地陸續出現因旅游開發而導致的環境問題。20世紀60年代末，日本政府重新開始重視環境保護，國定公園的定位逐漸變為資源保護。如1967年設立的明治森高尾國定公園就是為了保護東京郊外的溫帶和暖溫帶天然林，這些天然林總面積700hm2，在公園功能區劃上全部劃為特別地域。依據日本《自然公園法》國定公園設立的面積標準，明治森高尾國定公園面積只達到了最低標準面積的7%，可見其保護的緊迫性。

4 自然公園建設的數量與面積均衡性特點

4.1 自然公園數量分布特征

在都道府縣尺度上，將自然公園體系中不同級別的公園數量分布狀況進行均衡性計算，用曲線擬合法求出基尼系數(圖2-1)。結果顯示：國家公園的基尼系數為0.36，國定公園為0.29，都道府縣立自然公園為0.23。基尼系數小于0.2表示分配絕對平均，0.2～0.3表示相對平均，0.3～0.4表示較為合理，0.4～0.5表示差距偏大[8]，基尼系數越大，分配越不均衡。由上述計算結果可知，在都道府縣尺度上，自然公園數量的分布差異從大到小依次為：國家公園＞國定公園＞都道府縣立自然公園。均衡性方面，國家公園數量分布較為合理，國定公園、都道府縣立自然公園及自然公園體系中總公園數量分布相對平均(圖2-1)。按照日本自然公園體系建設標準，部分都道府縣不符合建立國家公園的條件，例如千葉縣，地理位置接近東京都，經濟發達、人口密集、開發強度大，原生自然資源存量稀少，區域內無國家公園分布。但千葉縣根據自身資源特點，建立了2個國定公園和10個都道府縣立自然公園，實現了自然公園的分布，滿足了區域生態環境保護和居民游憩的需要。日本境內像這樣沒有國家公園分布，但設立國定公園和都道府縣立自然公園的行政區域有6個(圖3)。國定公園和都道府縣立自然公園從數量上彌補了國家公園分布的不平衡，使各類自然公園在總量上達到了相對均衡，基尼系數為0.23。

圖2 不同級別自然公園的數量、面積洛倫茲曲線

從圖3可以看出，日本有37個行政區域的(占行政區總數的78.7%)自然公園體系由國家公園、國定公園和都道府縣立自然公園3個級別組成。其余10個行政區域(占比21.3%)的自然公園體系由2個級別的自然公園組成，其中6個為國定公園與都道府縣立自然公園的組合；3個為國家公園與都道府縣立自然公園的組合；1個為國家公園與國定公園的組合。在都道府縣尺度上，自然公園體系中3個級別自然公園分布的平均數量為：1.7個國家公園＋2個國定公園＋6.6個都道府縣立自然公園。

圖3 都道府縣尺度自然公園體系建設情況

4.2 自然公園面積分布特征

運用相同的方法，計算自然公園體系中3個級別自然公園的面積在都道府縣尺度上的洛倫茲曲線(圖2-2)和基尼系數。結果顯示：國家公園的基尼系數為0.43，國定公園為0.41，都道府縣立自然公園為0.43，說明在都道府縣尺度上，國家公園、國定公園和都道府縣立自然公園的面積分布差距較大，空間分布不均衡(圖4-1～4-3)。具有表現在：東京都、沖繩及山梨3個行政區域總面積僅占國土面積的2.4%，但其分布的國家公園面積占到了國家公園總面積的10.6%；滋賀縣、京都、大分3個行政區域的總面積占國土面積的5.0%，其分布的國定公園面積占國定公園總面積的21.0%；埼玉、三重、宮城和兵庫4個行政區域的總面積占國土面積的6.7%，其分布的都道府縣立自然公園面積占都道府縣立自然公園總面積的21.6%。而從日本全國范圍來看，自然公園體系中公園總面積均衡性基尼系數為0.27，說明在都道府縣行政區域面積上，自然公園體系總面積分布相對均衡(圖4-4)，這從另一方面說明日本自然公園體系中3個級別的自然公園在各行政區域具有良好的互補性，國家公園、國定公園、都道府縣立自然公園無論從數量還是面積上都保證了各行政區域的均衡分布，使全民

圖4 都道府縣尺度自然公園面積分布情況

都能夠公平享受自然公園的服務功能。

4.3 “國家公園+國定公園”的數量、面積分布特征

在日本自然公園體系中，國家公園和國定公園都被視為廣義上的“國家公園”，建設目的均為保護自然資源。為進一步揭示都道府縣尺度上國家公園和國定公園之間的關聯性，在該尺度上計算“國家公園+國定公園”的數量及面積分布均衡性，得出“國家公園+國定公園”的數量均衡性基尼系數為0.34、面積均衡性基尼系數為0.33。這一結果表明，“國家公園+國定公園”的數量和面積在都道府縣行政區域內分布較為合理。采用SPSS軟件，將都道府縣國土面積作為控制因子，對都道府縣尺度上的國家公園和國定公園數量進行偏相關性分析，得到國家公園和國定公園數量的偏相關P值大于0.05，表示相關性不顯著。運用相同方法計算都道府縣尺度上國家公園和國定公園的面積相關性，得到國家公園和國定公園面積的偏相關P值為0.022，相關系數為-0.33。這一結果表明，國家公園和國定公園面積在都道府縣尺度上相互補缺、相互協調，呈顯著負相關，即國家公園面積分布較大的都道府縣，其國定公園面積相對較小，反之亦然。如東京都國家公園面積占東京都區域面積的31.6%，而國定公園面積僅占0.35%；滋賀縣縣內國定公園面積占其縣域面積的28.1%，但無國家公園分布。

5 結論與討論

5.1 結論

1)在日本自然公園體系建設中，國家公園主體地位主要體現在以下幾點。(1)自然資源的國際級代表性與典型性。在日本目前34個國家公園中，約80%與日本國際自然保護地在空間上存在交叉重疊。(2)面積大。1個國家公園面積＝4個國定公園面積＝10.2個都道府縣立自然公園面積。(3)管理級別高、保護區面積大。國家公園特別保護地區、第一類、第二類特別地域面積在自然公園相應功能區域總面積的占比分別為81.8%、54.0%、48.0%。

2)自然公園體系中公園數量和面積的基尼系數計算結果表明，日本自然公園體系中公園總數量和總面積在都道府縣尺度上分布較為均衡合理，體現在如下方面。(1)國定公園及都道府縣立自然公園數量占自然公園總數量的83.2%，從數量上補充了國家公園的不均衡分布。日本近80%的都道府縣尺度自然公園體系由3個不同級別的自然公園組成，20%由2個不同級別的自然公園組成。(2)都道府縣行政區域尺度上，國家公園與國定公園的面積相互補充、相互協調，使“國家公園+國定公園”的面積分布達到較為合理的狀態。國家公園和國定公園的面積在都道府縣行政區域尺度上的基尼系數均為0.4～0.5，表明其分布不均、差異較大。但國家公園與國定公園面積的顯著負相關性互補關系優化了資源配置，使“國家公園+國定公園”的面積均衡性基尼系數為0.33，說明分布較為合理。(3)都道府縣行政區域尺度上，自然公園體系中3個級別的自然公園總面積在國土空間層面分布相對均衡，基尼系數為0.27。這是因為，在日本國土空間規劃中對自然公園用地進行了單獨劃分，與其他類型用地重疊，但自身互不重疊，保證了自然公園用地的獨立性，這種劃分方式既有利于定期對土地利用狀況進行統計，也為自然公園的均衡發展創造了條件。

5.2 討論

2019年，我國已建立各級各類自然保護地(含試點和建成)1.18萬處，占國土陸地面積的18%，領海面積的4.6%。其中，國家公園體制試點10處、國家級自然保護區474處、國家級風景名勝區244處[9]。但各地區的自然保護地面積和數量存在較大差異，屬于地區間不均衡集中分布[8]。我國的國家公園建設是在既有的自然保護地的基礎上整合進行，因此繼承了這種不均衡性。《意見》指出了國家公園為主體的自然保護地體系的建設方向，但還未明確既有自然保護地體系改造的路線圖[10]，自然保護地體系建設出現法規滯后狀態。目前，我國已啟動自然保護地整合工作，但既有的各種復雜、數量龐大的自然保護地很難在短時間內被整合到同一個系統中，因此應循序漸進逐步推進，自然保護地體系建設的整合過程還需要若干年的時間。

在已有研究成果的基礎上，本文提出如下建議。首先，優先對可能入選國家公園的潛在國家公園，即“人與生物圈計劃”“世界地質公園計劃”“世界遺產公約”和“拉姆薩爾濕地公約”等國際自然保護地進行系統調查，結合我國國家公園建設的目標定位，將符合條件的保護地進行整合，優先建立一批國家公園。其次，在國家公園建設的基礎上，結合我國國情，在東部、中部、西部、東北部各選一個省區[11]，重點開展省域自然保護地的整合工作。日本的3個都市圈經濟發達，人口集中度和開發程度與我國東南部發達地區類似，同時《意見》對我國自然保護地劃分為國家公園、自然保護區和自然公園的分類方式與日本自然公園體系的三級劃分制度相似，因此可以借鑒日本自然公園的分布思路，在我國西部、東北部自然環境原真性好的地區適當設立大尺度的國家公園；在人口稠密、經濟發達、開發程度高的東部、中部地區，重點設立以物種保護、區域保護為主的自然保護區和自然公園，從而實現國土空間內保護區域數量、面積的相對均衡分布，推動形成以國家公園為主體的自然保護地體系，為全民提供平等享受自然遺產的機會。

注：文中數據均引自日本環境省官網(http://www.env.go.jp)，數據讀取時間為2020年2─8月；文中圖片均由作者繪制。