歷史制度主義視域下晚清民國時期校董會制度的立法進程

任小燕

（南京師范大學 教育科學學院，江蘇 南京 210097）

自十九世紀下半葉始，校董會制度在新式學堂、傳統書院以及教會書院中零星出現：官辦新式學堂如上海廣方言館于1863年設董事，[1]中西合辦新式學堂如上海格致書院于1874年設校董會，[2]官督商辦新式學堂如北京通藝學堂于1897年設校董會；[3]傳統書院如陜西味經書院于1895年設董事；[4]教會書院如嶺南學校，在1886年建校后便在紐約組建校董會。[5]晚清時期校董會制度因制度來源、權力架構、功能定位等方面的不同而初現多元化制度樣態。作為一種新生制度形態，校董會制度產生于民間，源于教育實踐發展的客觀需求，具有自發性、試驗性、多樣性的制度特征，由于早期數量較少，影響范圍較小，并未受到國家教育立法的關注。

國家教育立法滯后于校董會制度實踐。民初以降，在國家戰爭、民族主義、教育經費、文化觀念、教育權力等諸多因素的共同作用下，校董會制度逐步從民間試驗走進國家立法，并在軍政勢力、宗教集團、經濟團體、知識分子等多重群體之間的利益沖突與權力博弈中產生制度變遷，逐步完成了制度轉型。學界關于民國學校董事會制度的研究，大體分為制度結構研究和制度實踐研究，且以大學個案研究為主，主要聚焦于大學董事會的權力構成及其治理沖突，①而在國家教育立法及其歷史變遷層面則罕有涉及。本文試圖運用歷史制度主義的理論框架解釋晚清民國校董會制度立法變遷的歷史進程，分析推動校董會制度立法進程從理念到實踐的多重因素，闡釋其變遷過程中路徑依賴、斷裂平衡現象，探尋其立法進程背后的權力博弈。晚清民國校董會制度的教育立法涵蓋了大學、專科學校、職業學校、中小學等各級各類學校，其中大學校董會制度的立法進程尤為復雜，權力博弈尤為顯著，也是本文案例選擇與討論的重點。

一、法外之地與制度失序：清末“無庸立案”與民初“教育自治”

（一）清末“無庸立案”政策下校董會的法外生存

隨著清季尤其是甲午戰后對書院改革之呼聲日隆，清政府先后頒布《欽定學堂章程》（1902）、《奏定學堂章程》（1903），要求全國將書院改制為學堂。作為民間自發形成的制度形態，校董會制度僅在改制后的傳統書院、少數新式學堂中出現，并呈現出不同的制度特征。上海廣方言館、陜西味經書院、上海經正女學、紹興中西學堂等校的校董會負有校內日常管理功能；中西合辦的上海格致書院等新式學堂的校董會，出現溝通社會的治理功能；國人辦理的北京通藝學堂、上海育材書塾等少數新式學堂的校董會，開始具有較強的近代學校治理與民主管理的制度特征。[6]然此時的校董會制度并未被清廷的兩部《章程》及其他教育法規提及，依然獨立于國家教育立法之外。

游離于國家立法之外的情形，同樣也存在于外國人在華辦理的教會學校。直至1906年，清廷學部對教會學校依然持有“暫聽設立，無庸立案”的態度。據《1906年學部咨各省督撫為外人設學無庸立案文》規定，“外國人在內地設立學堂，奏定章程并無允許之文；除已設各學堂暫聽設立，無庸立案外，嗣后如有外國人呈請在內地開設學堂者，亦均無庸立案，所有學生，概不給予獎勵。”[7]教會學校依然被排除在中國政府教育立法之外，故而教會學校校董會及其制度體系，亦不受中國教育立法的約束。

教會學校及其校董會的所有權與治校權未能獲得清政府的立法認可，無法得到相應的政策支持。為改善教會學校在華權益，以及畢業生遭受歧視的情形，教會學校曾先后主動向清政府申請立案，但均遭拒絕。在清政府“無庸立案”的政策下，教會學校的所有權與治校權皆由代表教會的“西方托事部”所有。中國教育調查團在一份教育調查報告中表示，教會大學“從性質上說是西方傳教士所創立，由西方捐款所維持，由西方列強的條約所保護，并以同樣的理由容許那些負責者索取任何權力和保持任何標準，而且往往是按照西方的法律在國外注冊的”。[8]金陵大學校長包文也認為，“中國教育行政機關尚未有大學授予學位的規定，而私立大學之立案尤無明文可遵。故當時本校校董會議決暫在美國紐約省立案，并由該政府授予學位”。[9]在20世紀20年代民族主義運動高潮到來之前，北洋政府依然沒有出臺相關教育立法，教會學校“仍自成一體，與中國的體制不完全相符。它們形成了一個特殊的群體”。[10]

（二）民初“教育自治”政策下校董會的制度失序

北洋政府提倡“教育自治”，鼓勵民間資本辦學，并出臺《大學令》（1912）、《大學規程》（1913）、《私立大學規程》（1913）、《私立大學立案辦法布告》（1913）、《整頓私立大學辦法布告》（1913），以及《公立私立專門學校規程》（1912）、《私立專門學校等報部辦法布告》（1913）、《私立專門以上學校認可條例》（1915）等教育法令，將私立學校納入國家教育立法。《教育部整理教育方案草案》（1914）、《頒定教育要旨》（1915），再次強調利用民間資本實施“教育自治”。

《私立大學規程》（1913）規定，私立院校必須經過教育部批準，由“設立者”為私立大學法定“代表人”，對學校負責，向教育部出具代表人履歷，以及學校目的、名稱、位置、學則、學生定額、基地房舍、經費及維持方法等，呈請教育部核定后立案。[11]然此時與私立學校相關的教育立法中仍未出現關于校董會的表述和規定。《修正大學令》（1917）僅規定公、私立大學設評議會，亦未設校董會及其他機關。此時的國家教育立法雖然給予了私立大學設立者以“法人”身份，而私立大學校董會依然游離于國家教育立法體系之外，還未獲得教育立法認可的私立學校所有權。

在北洋政府倡導“教育自治”的背景下，民間興起了投資辦學的熱潮，教會、私立學校校董會作為一種學校治理制度逐漸發展并日益重要。教會學校校董會制度復制了其辦學主體——西方教會的管理架構，逐步形成了教會權力和西方教會人士控制下的“西方托事部——在華校董會”的雙層董事會模式，由西方教會主導下的“西方托事部”掌握治校權，主要負責制定發展規劃、任命校長、籌集資金、決策校政、掌控資產等，是教會學校的最高權力機關、立法中心和決策中心；[12]“在華校董會”在“西方托事部”指導下管理校務，執行“西方托事部”的決策。[13]國人辦理的各類學校亦開始嘗試校董會制度的文本構建與制度實踐，校董會結構、規模、權力均存在較大差異，但基本以官僚政客、社會賢達、商界大亨乃至軍閥為主體，籌措資金、疏通關系、尋求庇護成為私立學校校董會的主要職權。作為一種新生制度，各校校董會制度因處于國家教育立法之外的“邊緣生存”而形成各不相同的制度形態。

二、進入立法與權力規范：20世紀20年代北洋政府的教育立法

經過清末民初制度初創期的初步發展，校董會制度逐漸成為私立、教會學校的重要制度形態，并初現于公立學校。不論私立、教會抑或公立學校，其校董會制度均首先出現于民間，并呈現出制度多樣性以及鮮明的本土特色。20世紀20年代，隨著《交通部直轄大學通則》（1922）、《國立大學校條例》（1924）、《外人捐資設立學校請求認可辦法》（1925）、《私立專門以上學校認可條例》（1925）等教育法規出臺，開始對校董會制度作出立法規范，其中對國立大學校董會制度的立法嘗試成為這一時期獨特的立法特征。

（一）公立、私立學校董事會制度的教育立法

在《交通部直轄大學通則》（1922）出臺之前，交通大學校董會職權包括“規定教育方針；核定學科與規劃；籌畫經費；監督財政；推舉校長”，交通大學評議會負責“審議董事會咨詢事項”。[14]1922年5月，交通大學校董會被交通部取締，原校董會職權基本由評議會、行政會議分擔。“交通大學為本部直轄學校，與公私立者不同，當然以本部為最高監督機關，所有教育之方針，學科之規劃，與夫籌畫經費，任用職員，自屬本部職權，并無另設董事會之必要”。[15]交通總長高凌霨直言，交通大學經費概由交通部“特定之育才費充之。現雖改為大學，自當仍以本部為最高監督機關……所有原屬董事會一切事宜，由校長隨時秉承本部辦理，以免隔閡”。[16]1922年7月，交通部頒布《交通部直轄大學通則》，恢復交通大學校董會，將校董會職權限定在“計畫并扶助學校之進行，稽查財政及校產”[17]范疇之內。由此，交通大學校董會職權嚴重縮水，不再擁有制定教育方針、核定學科與規劃、推舉校長等權力，直至取締。作為交通大學“最高監督機關”的交通部，始終強調其對交通大學的所有權與治校權，校董幾乎由交通部各級要員充任。在交通部新舊派系權力斗爭中，校董會被認為是影響交通部對交通大學權力掌控的制度障礙，終成權力角逐的犧牲品。

《國立大學校條例》（1924）對全國的國立大學校董會做出立法規范。首先，確立了校董會的職權范圍。校董會主要職權為“審議學校進行計劃及預算、決算暨其他重要事項”[18]174。其次，明確了董事的構成與聘任規則。校董會成員由例任董事、部派董事、聘任董事三者組成，例任董事由校長擔任，部派董事“由教育總長就部員中指派者”擔任，聘任董事“由校董會推選呈請教育總長聘任者”擔任，第一屆校董會成員則由教育總長直接聘任。[18]174再次，初步確立了校董會向教育部的議事報批制度，“國立大學校校董會議決事項，應由校長呈請教育總長核準施行。”[18]174第四，條例附則規定“私立大學應參照本條例辦理”[18]175，對全國的私立大學校董會作出與國立大學校董會相同的制度規范。

《國立大學校條例》在立法身份和所有權歸屬上，明確了國立大學的所有權和監督權歸屬國家教育部等相關部門，而在國立大學辦學實踐中發揮關鍵作用的學者、商人、軍閥等社會力量卻并未由此獲得立法認可的相關權力。與此同時，私立大學校董會仍未能獲得“設立者代表”的法律身份，民初以來的法律身份尷尬的狀況依然存在。

在教育法理上，《國立大學校條例》將私立大學與國立大學的校董會等同看待，卻并未在立法上將私立大學所有者的法律地位、所有權、治校權作出不同于國立大學的界定，造成了私立大學所有權、治校權歸屬的法理沖突。在權力劃分上，《國立大學校條例》規定國立大學除校董會外，還設有評議會，其職權為“評議學校內部組織及各項章程暨其他重要事項”[18]174-175，職權界定不明造成了實踐中的權力交叉。

由于立法身份、學校歸屬、治校理念、權力沖突等因素，《國立大學校條例》并未得到有效落實。國立大學校董會因政、商、軍等校外力量介入過多，與以教授治校、學術民主為特征的評議會發生沖突，遭遇了包括北京大學在內的多數國立大學聯合反對而未能普及，由校內教授學者主導的評議會依然是包括北京大學在內的多數國立大學的最高決策機構。1925年，東南大學校董會因校內決策矛盾和派系斗爭而被教育部叫停，隨著《教育部關于東大校董會停止行使職權的訓令》（1925）的頒布，東南大學校董會被廢止。

隸屬外交部的清華學校早在1917年便設立由美國公使、外交部官員主導的校董會，控制治校權，其“轉轄廢董”運動加速了國立校董會制度的消亡。隨著1929年《大學組織法》的出臺，國立大學校董會制度最終退出歷史舞臺。同樣，《國立大學校條例》關于私立大學校董會的相關規定也未能有效落實。在1921-1933年間，廈門大學校董會一直維持著由華僑商業精英擔綱的三人校董會結構，[19]并未受該條例之影響。其他私立大學校董會的實際情形也未發生實質性改變。

（二）教會學校董事會制度的教育立法

《外人捐資設立學校請求認可辦法》（1925）（以下簡稱《認可辦法》）規定了學校注冊條件，要求教會學校向中國政府注冊立案，并對校長、董事名額做了限定，要求中國人擔任校長或副校長，且中國董事須占校董會半數以上，學校必須承認辦學目的是基于教育而不是宗教。[20]

《認可辦法》是清末以來中國政府第一次以國家教育立法的形式宣示國家教育主權，標志著中國政府開始將教會學校納入國家教育體系之中。《認可辦法》遭遇了來自教會大學管理方的質疑。他們從華人校長人選及其管理能力，以及治校權歸屬、教會辦學宗旨等方面辯駁，表示難以接受中國政府的立案條件。

首先，很難聘請到不受政治掣肘的華人校長。其次，華人校長在募捐經費、聯絡“西方托事部”方面存在困難。第三，校董會由西方教會管理，無權決定治校權轉移。第四，西方教會作為教會大學的主辦方和經費贊助方，難以放棄宗教教育的辦學宗旨。然而此時，中華基督教教育協會開始意識到，教會大學按照中國政府的立法規定進行立案已是必然。隨后，燕京、金陵、東吳等教會大學，就學校及其校董會立案事宜開始與中國政府協商，燕京等少數教會學校順應中國教育立法的規定，其雙層董事會在制度設計上開始發生治校權由“西方托事部”向“在華校董會”的制度轉向。[13]這意味著教會學校所有權與治校權相分離的情形開始出現。

三、立法強化與權力轉向：廣州、南京國民政府的教育立法

1926年10月，廣州國民政府大學院頒布《私立學校規程》和《私立學校校董會設立規程》，對私立學校②的制度形態作出明確規范。首先，在私立（教會）學校與中國政府的關系方面，規定“私立學校須受教育行政機關之監督及指導”[21]785，明確了私立（教會）學校必須接受政府教育部門的直接監管。在與教育歸屬權密切相關的校長任命方面，規定“私立學校不得以外國人為校長；如有特別情形者，得另聘外國人為顧問”[21]785。在董事長、校董的國籍方面，規定“外國人不得為校董；但有特別情形者，得酌量充任，惟本國人董事名額占多數；外國人不得為董事長，或校董會主席”。[22]較之北洋政府，廣州國民政府對校長、董事長、校董的國籍規定更為嚴格，然廣州政府忙于北伐和遷漢，未及實施這些政策。

（一）私立、教會學校董事會制度的立法強化

1927-1929年間，南京國民政府頒布了《私立大學及專門學校立案條例》（1927）、《私立學校校董會設立規程》（1927）、《修正外人捐資設立學校請求認可辦法》（1927）、《私立學校條例》(1928)、《私立學校校董會條例》(1928)、《私立學校規程》(1929)、《大學組織法》（1929）、《取締宗教團體私立各學校辦法》（1929）等系列教育法規。尤其是《私立學校校董會條例》(1928) 、《私立學校規程》（1929），對私立（教會）學校校董會做出系統而詳細的立法規范。其一，首次明確校董會的法律身份，規定校董會為“設立者之代表”，設立者則由此前的學校“代表者”改為“當然校董”。其二，首次限定校董的資質。校董會“至少有四分之一之校董，以曾經研究教育或辦理教育者充任”[23]141-143，這一規定強調了校董的學術專業性與教育實踐性，同時也意味著對以商人為主體的“贊助校董”的比例作出限制。其三，首次將中國校董的比例由北洋、廣州政府時期規定的“半數以上”提升至“不得少于三分之二”，[23]141-143“有特別情形者得以外國人充任校董，但名額最多不得達半數”。[24]1-4其四，首次明確校董會的職權，厘清校董會與校長的權力界限。校董會職權被限定在選聘校長，以及經費籌劃、預決算、財產保管與財務監察等財務職權范疇內。學校行政則由校長完全負責，校董會不得直接參與，“如校長失職，校董會得隨時改選之”[24]1-4。其五，首次明確校董會的立案程序。校董會必須按照國家教育立法的規定，提交校董會章程、校董資料等，呈請主管教育行政機關，由其核準后予以立案。學校在校董會立案之后才能申請立案。其六，首次明確中央教育行政機關對學校及其校董會的監管權及實施規則。校董會須在每學年終結后一個月內，向主管教育行政機關報備學校財務狀況、重要事項、師生一覽表等。必要時，主管教育行政機關“得隨時查核之”[23]141-143。

隨后，南京國民政府還頒布相關訓令文件以推進校董會立案與規范的進程。1930年3月，教育部頒布《改進高等教育計劃》，敦促并警告未立案的私立（教會）大學克期立案，否則將予以停辦或封閉，而對于辦學優良者，將予以經費補助。1930年8月，《教育部訂定私立大學、專科學校獎勵與取締辦法》，再次明確對辦學成績優秀的立案學校予以資助，“由中央或省市政府酌量撥款補助，或由教育部轉商各庚款教育基金委員會撥款補助”；對于未立案之私立學校，將責令“限期立案”，否則“勒令停辦”，對于申請立案者，“經視察后分別準予立案或準予試辦，或勒令停辦或限期結束，或立予封閉”。[25]

1931年8月，教育部再次頒布訓令，對于仍不立案之私立學校，將“飭令停止招生或勒令停閉”。[26]對逾期不遵照規定進行立案的教會大學，教育部明確表示要“嚴以取締”，并曾擬有三種處理方案：一、勒令解散；二、勒令停辦；三、限期結束。③[27]

南京國民政府還通過對宗教團體辦學、授予學位等方面做出進一步法規限定。1934年9月3日，《限制宗教團體設立學校令》要求“凡宗教團體設立學校應遵照修正私立學校規程辦理”。[28]1935年4月22日，《學位授予法》規定“凡曾在公立或立案私立之大學或獨立學院修業期滿，考試合格，并經教育部復核無異者，由大學或獨立學院授予學士學位”。[29]《學位授予法》的頒布意味著，教育部不予認可未向中國政府立案的大學，亦不頒發中國政府認可的學士學位。與此同時，《國民政府頒布專科學校組織法》《教育部關于專科學生或畢業生升學辦法的訓令》《教育部公布國外留學規程》等系列教育法令，規定學生入學資格、留學、獎學金、就業等政策僅面向已立案的學校。為獲得立法支持，維持學校生源和發展，私立、教會校董會開始作出符合教育立法的制度調整。

（二）私立、教會學校董事會權力的“中國化”轉向

廣州、南京國民政府關于校董會制度的教育立法呈現出突出的民族主義、強烈的政府權力、日趨成熟的教育立法體系等特征。

首先，突出的民族主義色彩。集中表現為校董會的“中國化”，即通過國家教育立法將教會學校納入中國教育體系，以期實現教會學校由中國政府而不是西方教會、由中國人而不是外國人控制和管理。其次，強烈的政治權力介入。中國政府對公立學校校董會的立法規范、調整到取締，都體現出其試圖加強對公立學校的教育掌控。同時，規范私立、教會校董會的權力邊界，削弱乃至取消西方教會的治校權，展現出中國政府對私立、教會學校全面控制的姿態。

再次，日趨成熟的教育立法體系。從北洋政府的《國立大學校條例》到南京國民政府的《私立學校規程》等系列教育立法，體現了國家教育立法的演進過程。北洋政府要求私立、教會學校校董會參照國立大學辦理，未能區分公立、私立校董會之不同，以及校董會作為學校“設立者代表”的法律地位、職權范疇。南京國民政府明確了私立（教會）學校校董會的法律地位、職權范疇，構建了日趨成熟的教育立法體系，從理念到制度上確保了教育立法的法理性、有效性。

四、從實踐到理念：晚清民國時期校董會制度立法進程的影響因素

歷史制度主義認為，一種制度的歷史變遷受到制度實踐、社會經濟、政治環境、理念認知等多重因素的共同作用。晚清民國時期校董會制度的立法進程也不例外，其制度來源及其教育實踐的多元化、政府教育經費的嚴重短缺、國家政治環境的激烈動蕩，使得原本處于“邊緣生存”的校董會制度日益凸顯其教育實踐的重要性，以及權力博弈的沖突性。同時，理念認知影響著制度選擇的方向、模式和結果，[30]169而新的理念的輸入則促使制度被重新審視[31]，并成為教育立法變革的重要推動力，校董會制度因此被政府和學界重新解讀，并借國家政治權力進入教育立法。

（一）影響校董會制度立法進程的實踐因素

晚清民初的校董會制度在教育實踐中普及程度、作用影響，是限制其進入國家教育立法的實踐因素。清末民初，隨著民間書院的發展，一些私立學校、教會學校開始自發構建校董會制度，發揮著籌集資本、管理學校的重要功能，初步形成了校董會制度的早期形態。早期的私立學校校董會制度深受清末傳統書院董事制度的影響，重校務管理、輕社會溝通，重政治權力、輕學校權力。教會學校校董會形成了隔空管理的“西方托事部-在華校董會”的雙層董事會，具有獨特的宗教屬性。1920年代，國立東南大學效法美國世俗校董會制度，創建了東南大學校董會，以東南社會力量為主導，并擁有治校權。整體而言，校董會制度具有多重制度之源，有對于歷史傳統要素的繼承，也有基于不同于傳統制度的變異，還有來自于異質文化的制度吸收和變革性試驗。此時的校董會制度依然處于民間自發性試驗階段，亦不占中國本土教育的主導，故而未能在全國范圍內發生普遍影響。20世紀20年代，隨著更多社會力量通過校董會參與學校的發展與建設，校董會日益顯示出舉足輕重的作用，其治校功能、權力歸屬也因與民國政府監管發生沖突而日益受到國家教育立法的關注。

國家軍閥戰爭導致了財政經費匱乏，教育經費難以維持，成為校董會制度進入國家教育立法的經濟契機。在教育資金出現嚴重缺口的情況下，北洋政府倡導民間實施“教育自治”，在一定程度上為私立校董會制度的發展創造了政策條件。同時，國立東南大學致力于聯絡東南社會，效仿美國私立校董會制度的“外行治理”模式成立校董會，短期內籌資和辦學效果顯著。沿著“教育自治”的思維路徑，北洋政府于1924年頒布《國立大學校條例》，試圖在全國的國立大學以及私立大學普及校董會制度。

國家政治環境的劇烈動蕩，是加速校董會制度進入教育立法的政治因素。教會學校校董會制度的立法調整，起因于20世紀20年代北洋政府外交失利引發的民族主義浪潮。1922年，“非基督教運動”呼吁教育獨立于宗教，引發了社會關于教會學校治校權歸屬的激烈論爭。1924年，“收回教育權運動”指責教會學校治校權歸屬“西方托事部”而非中國政府、任命外國校長而非中國校長，呼吁中國政府收回教育主權。1924年10月，全國教育聯合會通過決議，中國教育不應受制于外國、從屬于宗教，要求國內所有學校立即注冊，并對未及時向政府注冊的學校的學生實行不同待遇等等。中華教育改進社于1925年2月出版《中華教育界》“收回教育權運動”專號為之鼓呼。同年的“五卅運動”更是點燃了中國社會積蓄已久的民族主義情緒，反對教會學校運動頻發，甚至出現教會學校師生出走自立新校的現象。《認可辦法》正是在激烈的民族主義運動和收回教育權運動的催生下出臺，在國家教育立法層面回應了政治環境劇烈變動下的制度吁求。

（二）影響校董會制度立法進程的理念因素

民國社會對校董會制度理念認知的不斷變化，成為影響該制度是否進入立法以及以何種樣態進入立法的理念因素。任何理念的社會力量只有被有力的政治組織采用并擴散到社會機體時才能得到產生和增強，[30]170而權力主體的理念在相當程度上影響著制度選擇的方向、模式和結果。[30]169民初提倡“教育自治”僅將民間辦學重點放在籌資二字，遠未涉及管理制度構建和立法生成。20世紀20年代，北洋政府首次將校董會制度納入國家教育立法，但未能明確校董會性質、法律地位、董事資質。隨著近代學習美國思潮的興起，以學術自治、外行治理為特征的美國世俗校董會制度通過郭秉文、陶行知等留美學者的引介和實踐逐漸為民國學界和社會所熟知，并迅速成為影響中國近代校董會制度的重要理念因素。南京國民政府借鑒美國世俗校董會制度，通過教育立法明確了校董會制度在公立學校與私立學校之間的區分、中國立法與西方立法之間的差異、教會管理與世俗管理之間的不同、學者治校與商人參與之間的限度，重新界定了校董會的法律地位、職權范疇、校董資質、立案規則等。

五、路徑依賴與斷裂平衡：晚清民國時期校董會制度立法進程的變遷特征

歷史制度主義認為，制度變遷大體可分為制度生成和制度轉變，具有“路徑依賴”（path dependency）和“斷裂平衡”（punctuated equilibrium）的特征。路徑依賴，是指制度的生成并非突然出現，而是基于歷史傳統的延續或繼承。作為歷史制度主義最為重要的理論范式，路徑依賴強調歷史進程中的某種制度、結構、社會力量等因素對制度型構的影響，尤其強調歷史要素對制度變遷的重大依賴作用。[30]126-127斷裂平衡，指制度變遷的過程呈現出短暫而失序的制度危機，形成多種不同于舊制度的變異性制度試驗，并在制度進化與調整中漸趨穩定與平衡。[30]130-131同時，權力的變化導致制度變遷。不同制度精英所代表的權力主體，由于對正義和適當性的追求而在制度變遷的權力博弈中發揮著關鍵作用，并促使了制度的合法性建構。[30]128-129晚清民國時期校董會制度在立法的生成與變遷中遵循著歷史制度主義的路徑依賴、斷裂平衡原則，逐漸完成了制度轉型，并在政治權力主體的不斷推進中漸趨穩定與同構。

（一）校董會制度立法進程的路徑依賴特征

晚清民國時期校董會制度在生成過程中表現出對已有制度實踐的“路徑依賴”，并在很大程度上顯現出對國家教育立法的排異性。校董會制度早期實踐存在不同的制度生成路徑：

路徑之一，沿襲清代傳統書院董事制度。這種校董會模式由官府控制，士紳管理，董事被定位為校務管理者，缺乏治理理念，排斥商人校董。這一制度基因在近代校董會制度中得以沿襲。[32]

路徑之二，復制西方教會管理模式。西方教會在華辦理的教會大學多遵循著西方教會管理模式，[12]由此形成了雙層董事會治理模式，并長期形成了西方教會主導下的權力格局。[13]

路徑之三，移植美國世俗校董會尤其是私立校董會模式。主要體現在國人自辦的國立、私立大學中，形成了由校內學者和校外力量共同參與的外行治理模式。

路徑之四，翻版近代家族公司管理模式。主要表現在以廈門大學、集美學校為代表的由商人投資并具體管理的私立學校。作為學校所有者和治校者的華僑商業精英往往深受中國儒家精英主義、傳統家族主義的影響，形成了由僑商精英群體主導的“外行決策型”校董會治校模式。[19]

“路徑依賴”現象在歷時長久的傳統理念、權力強勢的學校所有者面前表現更為突出，在不同辦學主體及其所代表的利益集團和辦學理念的主導下，造成了不同來源、不同模式的校董會制度在實踐中難以完全遵循國家教育立法整齊劃一的制度規范，而是在相當程度上沿襲著原有的多元制度形態。

（二）校董會制度立法進程的斷裂平衡特征

晚清民國時期校董會制度的立法進程呈現出“斷裂平衡”的特征。青木昌彥在進化博弈分析中將制度轉型分為制度危機、進化穩定兩個階段。制度危機階段，制度的發展相對短暫而失序，在現有制度之外出現形態不一的試驗性制度；進化穩定階段，各種試驗性制度形態在外部力量沖擊與關鍵節點選擇中走向漸趨穩定的制度形態。[33]在20世紀20年代進入國家教育立法之前，校董會制度已經在私立、教會學校普遍出現，個別國立學校也開始出現校董會制度的民間試驗。由于辦學主體、辦學經費、辦學理念的差異，校董會制度形成了“外行治理型”“校政決策型”“投資保護型”等不同的制度形態，很大程度上造成了學校所有權、治校權等權力失序的局面，由此出現了校董會的制度危機。在國家戰爭、財政匱乏、民族主義的強烈沖擊之下，北洋政府開始將校董會制度納入國家教育立法，以期通過規范校董會制度達到收回教育主權、促進“教育自治”的目的，這也標志著校董會制度開始從民間試驗的制度危機走向制度立法與穩定。然而，大學的迅速發展所導致的組織問題卻加深了校董會制度的生存危機，北洋政府不僅未能通過教育立法有效解決教育主權、學校治理、政黨干預等制度危機，反而使其進一步激化，教育立法幾乎淪為形式。

在1927-1935年間，南京國民政府借助日趨穩定的政治權力，持續不斷地對校董會制度進行立法強化，尤其是對學校主辦方的治校權與所有權的離合關系作出明確規范，并將其與學校發展和資源獲取進行了更為系統的制度規范，引導校董會制度的實踐轉向，從而逐步完成了從實踐與立法的制度危機到制度相對穩定的轉向。從北洋政府到南京國民政府，因教育財政匱乏而提倡“教育自治”、因民族主義而導致“收回教育權運動”、因校董會制度權力沖突而引發學術論爭，以及南京國民政府的政權統一，成為影響和推進校董會制度趨向平衡與穩定的“關鍵節點”，它們作為制度變遷的重要時間因素，推動了該制度的教育立法進程。

六、所有權與治校權之離合：晚清民國時期校董會制度立法進程背后的權力博弈

晚清民國時期校董會制度經歷了從清末民初的法外生存與制度失序，到北洋政府時期的進入立法與權力規范，再到南京國民政府時期的立法強化與權力轉向三個階段。校董會制度在獲得民國政府承認的合法性地位的同時，也受到立法的制度規約，民國學校與政府由此開始致力于對長期處于法外之地的校董會的權力博弈。

不同的制度生成路徑形成不同的校董會制度模式，其差異的實質便是學校治校權之歸屬，以及由此決定的校董會權力定位。由于國立、私立校董會的權力歸屬與功能定位存在較大差異，學校所有權、治校權往往很難一致。在教育立法層面，國立學校所有權與治校權歸屬民國政府，而在制度實踐層面，所有權歸于民國政府，治校權卻往往歸于多元力量主導或博弈的校董會。民國初年，私立學校校董會未能獲得教育立法認可的學校所有權，直到南京國民政府時期，校董會才取代學校“設立者”而成為私立學校的“法定代表者”，在立法層面擁有學校所有權和治校權。以后的辦學實踐中，私立學校往往因經費、資源問題而依賴民國政府，使得政府在學校治理上擁有更多的話語權。

校董會制度的立法進程還體現出中西教育立法在教會學校雙層董事會治校權歸屬上的差異，進而展現出西方教會與民國政府對于教育權力的博弈。在西方教育立法中，“西方托事部”作為教會學校“設立者代表”，擁有學校所有權，并長期控制治校權，“在華校董會”一度只是“西方托事部”的決策執行者。此時的教會大學雙層董事會制度在教育主權、教育宗旨、教育理念等方面與中國政府相沖突。中國政府通過多次教育立法強化教育主權，逐步明確了“設立者代表”為“在華校董會”，將教會學校治校權由西方教會控制的“西方托事部”轉移到中國人控制的“在華校董會”，在立法層面逐步實現了教會學校所有權與治校權相分離。在中國教育立法的規約之下，教會大學雙層董事會制度結構在少數教會大學中開始出現權力轉向，到南京政府時期則發生了普遍性轉向。伴隨著教會大學雙層董事會制度的結構調整，其校內的權力結構也開始發生變化，最為典型者如燕京大學、金陵大學，中國政府認可的中國校長權力遭遇架空，而外國教會指派的外籍校務長權力則得以加強和擴張，并成為治校權的實際掌控者。這表明實際治校權游離于“在華校董會”之外，而外籍校務長則成為雙層董事會之外的一種特殊權力主體。

不論國立、私立抑或教會學校的校董會制度，在教育立法與教育實踐過程中均不同程度地呈現出所有權與治校權相分離的特征。其中，國立學校的所有權與治校權從分離趨向統一，而私立、教會學校的所有權與治校權則是從統一趨向分離。看似走向完全相悖的兩種權力變遷路向，實則體現出內在共同的變遷理路，即教育權力從民間轉向政府、從域外轉向本土。晚清民國時期校董會制度立法進程的背后，實質是政府與學校、社會、教會等多元辦學群體展開的一場教育權力博弈，并在學校所有權與治校權的離合之中，最終完成了校董會權力的合法性轉向。

注釋：

①關于大學董事會制度的結構與實踐研究，主要散見于大學史與管理史研究，如杰西·格·盧茨的《中國教會大學史（1850-1950）》（浙江教育出版社，1987），程斯輝的《中國近代教育管理史》（武漢工業大學出版社，1989）等，以及個案研究如熊月之等的《圣約翰大學史》（上海人民出版社, 2007）、羅義賢的《司徒雷登與燕京大學》（貴州人民出版社，2005）、王立誠的《美國文化滲透與近代中國教育——滬江大學的歷史》（復旦大學出版社，2001）、蘇云峰的《從清華學堂到清華大學：1911-1929》（生活 讀書 新知三聯書店, 2001）、張憲文的《金陵大學史》（南京大學出版社, 2002）、熊賢君的《1949年前中國私立學校的董事會組織管理體制》（《教育研究與實驗》, 1998年3期 ）、張雪蓉的《1920年代東南大學的董事會制度研究》（《東南大學學報(哲社版)》, 2005年6期）、牛力的《分裂的校園:1920—1927 年東南大學治理結構的演變》（《中山大學學報（社會科學版）》，2017年1期）、何鑫的《國立東南大學的董事會治理實踐研究》（《教育學報》，2019年4期）、李海萍等的《教授治校制與董事會制：民國初期大學內部職權體系之比較》（《自然辯證法研究》, 2011年1期）、張正峰的《中國近代公立大學董事會制度：一次失敗的美國大學制度借鑒》（《清華大學教育研究》, 2009年6期）等。

② 兩部規程所指的私立學校，含外國人辦的教會學校，以及國人自辦的私立學校。

③ 《私立學校規程》（1929）規定教會學校的最后立案期限為1931年8月31日，過期未立案的教會學校將被取締。但在后來的執行過程中，將最后期限延期至1932年6月30日。資料來源：《教育部嚴限私校立案》，《申報》1930年7月12日，第10版；《私校立案期展至明年六月底》，《申報》1931年8月18日，第11版。