行業協會與政府部門新型協作關系的優化展望

余 翔；李 娜

（1.福建江夏學院 福州 福建 350108；2.寧波大學 寧波 浙江 315211）

非營利組織是一種客觀存在的社會主體類型。從二戰結束后到上世紀七十年代，西方經濟迎來了黃金增長期的同時，也面臨經濟危機、政治合法性危機、文化信仰危機，西方學者開始認真思考政府、社會、市場之間的關系[1]。學者們相繼提出和論證了政府失靈和市場失靈的理論、契約失靈的理論及第三者政府理論等理論[2]，這些理論均指向了介于政府和企業之間的第三部門所具備的重要作用，通過對它們的宗旨與使命、認定標準、分類方法、內部治理結構、領導，戰略規劃、籌資策略、財務管理、績效評估進行了觀察[3]，學者們認為這些組織在市場管理、公共福利、公共政策的制定和執行方面發揮著政府所不能比擬的作用[4]。在實踐領域，自改革開放以來，在政府推動以及行業成員自發組織下，服務于行業的協會型社會組織蓬勃發展，隨著行政管理體制改革的深入，一批過去承擔行政職能的機關也改制過渡為行業性組織。根據民政部的統計，全國共有4萬多個行業協會。它們的組織規模、規范程度、經費籌集途徑、活動能量、影響范圍是我國各類社會組織中最杰出的。十八大以來，國務院就政府機構改革和職能轉變作出重要部署，明確對社會組織的審批、社會組織的活動給予扶持。在深化市場經濟改革、發揮民營經濟活力、積極開展放管服的背景下，行業協會的參與程度、影響深度以及與政府互動效果的好壞，對所在行業的公平競爭、可持續發展以及是否按照市場規則經營都有重要的影響和約束作用。

一、行業協會的發展源流

行業協會從何而來，為何而來？這是討論行業協會與政府關系的前提。行業協會可以追溯到前市場經濟時期，在當代社會中，它沒有像一些過時商業形式那樣走向消亡，而是得到了發展，成為市場經濟中一支重要力量[5]。在各個經濟實體中，無論是以跨國公司為核心的美國經濟模式，還是以中小企業為核心的德國經濟模式，以及具有家族構架特點的日本韓國經濟模式中，行業協會商會普遍存在，無論是“大政府”還是“小政府”，行業協會都能發揮相當的作用。

我國絕大多數的行業協會都是建國后尤其是改革開放后成立和發展起來的，和解放前的行會已經劃斷歷史，但行業協會商會真正有效運行的時間并不長。新中國成立以后的三十年時間里，主要施行計劃經濟體制，政府為了掌管國民經濟，成立了縱橫交叉的多個經濟管理部門和行業管理部門，事無巨細地進行管理，經濟生活中的企業成分也非常單一。因此，這一時期沒有也不需要組織行業性協會商會，或者說行業協會商會所做的事情是由政府部門在做[6]。

改革開放初期，一些過去沒有的新興產業迅速出現，國外的一些經濟管理實踐被介紹到國內，行業協會商會也作為一項境外經驗被介紹到國內。國務院相繼批準建立了十多家具有全國性質的行業協會（比如中國食品包裝協會），成為我國最早的一批協會。這些協會的服務情境比較多，有些是偏組織型的社團，有些是偏監督型的社團，有些則偏向咨詢型、技術服務型。這一時期我國的行業協會有些特殊性。首先，在成立之初，它們并不都是由行業自發聯合起來組成的，而是由政府要求和推動建立的，有些甚至是按照國家政權體系那種自上而下組建起來的，不是自下而上的。其次，這些協會雖然不是政府機構，但是接近于政府的附屬機構，他們更多地依賴政府權威來活動，而不是依靠廣大內部會員和會員為基礎的橫向脈絡，在獨立自主性上比較欠缺。但是協會商會成立之后要開展活動，要行使管理和服務職能，就必然和當時的計劃經濟管理體制發生一些重疊，涉及到管理格局的調整，也涉及到行業協會商會活動的合規性[7]。有些行業協會成為收費斂財的工具，有些組織管理較為混亂，社會觀感差。1988年到1992年，民政部開展了第一輪的各類社會組織清理整頓，一些行業協會商會及其活動被限制，行業協會商會發展經歷了冷靜期。

隨后，在上世紀九十年代，政府機構改革減少了過去設置的一些部委，一些權力更重要的協會誕生，包括中國紡織業協會、鋼鐵協會、輕工業協會。這一時期的行業協會的重要特點是：首先，其重要使命是代表著“行業”去和政府爭取各種必要的社會資源，因為部分行業原先是處于較高程度的政府壟斷形態，比如鋼鐵產能，紡織品出口，行業協會希望爭取到一些資質、指標，然后在內部會員中舉辦競爭，將這些公共物品分配下去。其次，其非常擅長的是在制定行業產業政策時發表各種意見，畢竟，多年的行業管理經驗使他們的意見具有針對性，而且他們也熟悉行政機關的決策習慣。在這些大型行業協會的帶動下，行業協會商會的知名度和能量大為提升。但是這類行業協會商會也有其內部問題，就是他們往往關注行業內的某些重點成員，而不是所有成員，其次是這些行業協會商會的活動方式更為官氣，在運營種類、組織活動及行業特質上和企業有較大的差距。

隨著社會主義市場經濟體制的逐漸確立，越來越多的行業協會商會建立起來，協會商會的市場中介職能、合作、交流、監督管理能力也逐漸加強，它們所發揮的服務、協調、監督、公證等作用也潛移默化地促成了市場競爭機制成為主導規則[8]。在2007年國家經貿委《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》中提出實現“小政府、大社會”的構想，加快政府行政職能向行業協會轉移，建設體系完備、構造合理、行為完善的行業協會商會體系。原國家經貿委下發的《關于加快培育和發展工商領域協會的若干意見》就提到了支持行業協會對本行業新辦工業企業申報進行前期咨詢調研，并由行業協會簽置論證意見，作為工商管理部門審批的重要依據。支持行業協會參與制定、修訂本行業各類標準的工作，承擔本行業生產許可證發放的有關工作，對不符合質量標準和其他標準的產品和企業進行督促整頓，建議政府有關部門采取有關措施。

而今，隨著市場經濟的逐步深化，客觀要求國家、市場和社會之間形成更好的治理模式，需要有一些主體來和既有的政府主體進行頻密、制度化的協作，行業協會作為整個行業的代表需要與政府和立法機關協調各種對整體行業有益的事宜，與政府和其他的公共主體創造多種溝通渠道并建立快速反應機制，利用合乎法律的途徑向政府部門反映意見；同時還要將政府部門的意志轉達給會員，供行業作出應對，為廣大會員創造出對本行業有利的競爭環境，爭取更大的經濟回報。對市場范圍內的公共事務帶來影響、凝聚共識，建構共同遵守的行為規范和制度，從而達成良好治理。也就是說，行業協會商會是一條紐帶，將市場、政府和企業合理地結合起來，也是市場、政府和企業之間的潤滑劑[9]。

二、我國行業協會與政府之間的協作關系的審視

在行業協會成立成長的30多年時間里，行業協會與政府之間的關系總體上是扶持與被扶持，管理與被管理關系。在扶持方面，行業協會得到了政府的一些經費支持。在行業協會成立之初，政府部門一般都會撥給經費，并提供一些辦公場所，以幫助其開展業務活動。更大的支持是人員和信息的支持。政府部門一些退休干部，或者一些專職人員被調派到行業協會，擔任名譽會長、副會長、秘書長等職務，成為行業協會工作的主力。行業協會能夠從政府渠道獲得各類經濟管理政策、各項政府工作的思路、方向，了解產業規劃和宏觀調控信息，這使得行業協會能夠先于企業，多于企業獲得一些很重要的信息，從而鞏固了其在企業當中的影響力和導向力。獲得政府轉移和下放的權力是行業協會所獲得的最重要的支持，有些場合政府將資格資質證明、培訓考試等權力交給行業協會。另一方面，政府在不少方面減少了對行業協會事務的直接指揮，促成了雙方之間關系的順暢。在政府的許可下，一些行業協會的人事選舉由會員大會自行完成，會長、副會長、秘書長等主要負責人公開進行選舉，政府不推派專門候選人，也不強行要求原來的負責人留任，保障了行業協會人事上的獨立性。對于行業協會的會費收入和一些營業性收入，比如培訓費、咨詢費、成員捐贈等，政府不加以干預，使得行業協會逐步地實現財務自立，不依賴政府撥款。第三、政府握有對行業協會的監督和指導權力，并時而使用，在這些方面有不少處罰的例子。對于行業協會行使的帶有公權力性質的行業管理權，如何進行監督和管控，防止其濫用，是個困難的問題。行業協會有權利對行業成員的行為進行認定或裁定，可能采取價格、配額等干預市場的措施，如果這些措施是錯誤的，就需要有權機關來糾正。盡管權利機關可以通過制定行業協會章程、規范等機會來指導行業協會，避免未來的濫權，但日常性的監管也是不可缺乏的，需要保留對行業協會在對社會公共性質的利益產生威脅損害時直接進行審核與裁決的監督管理方式。

反過來，行業協會也為政府發揮了一定的作用或者說提供了一些便利。首先是提供信息服務。行業協會作為一定區域和行業的代表，在資源搜集和整理各類行業信息方面有一定優勢。不少行業協會有渠道收集到全體會員單位的產品目錄、價格、工程總量或銷售額及利潤等信息，行業協會也與行業內的專家、經營人才保持了信息溝通，借此了解國內外行業的動向，積累成一個龐大的信息資料庫。利用這種信息庫，可以為會員單位提供服務，比如投資前期咨詢，舉辦各類研討會，推廣科技創新成果。行業協會可以較為客觀地提供成員單位的資質情況、經營正規化程度、人員設備水平、技術成熟度、市場占有度、品牌價值、服務質量、信用度等關鍵信息，供政府決策時參考。行業協會還可以接受政府或者其他社會組織委托，對行業的經營狀況進行統計、抽檢、回訪，獲得即時信息。再次，行業協會可以充當政府的助手，實施有效聯動。例如在產品質量抽查、安全生產宣傳、行業整治、質量體系認證、信用體系建設等活動中，行業協會可以事先組織成員單位開展自檢自查，實現行業外部整治和內部自律的結合。第四、行業協會可以培養和發掘行業人才。通過舉辦多種培訓課程，可以為會員單位培養眾多技術、管理英才；通過梳理行業龍頭企業，幫助會員單位提升管理水平和科技水平；可以發揮行業獵頭作用，促進人才有序流動，遏制不正當的挖人、挖技術競爭。

三、我國行業協會與政府間協作失調現象分析

在肯定行業協會強大作用的同時，對照前述行業協會應該扮演的角色期望，應當承擔的政策使命，在一些地方的行業協會中，我們也發現行業協會作用發揮不到位、不主動、不樂觀的信息，這些既有一些歷史積累原因，也有一些面對快速發展的市場經濟實踐所表現出的不適應性。

首先，行業協會法律不完善。關于行業協會的立法，我國目前還沒有基本法律，即社會團體法，在其他法律中也沒有專門規定這一事物，只是部分涉及，比如《反不正當競爭法》；在2017年《民法總則》中提到了社會團體法人的一些權利義務原則性規定，但還沒有轉化為具體的法律規則。目前還是以1998年頒布，2016年修訂的《社會團體登記管理條例》以及國家十部委在2016年發布的《行業協會商會綜合監管辦法（試行）》作為原則性法規，權威性和指導意義稍顯薄弱。更多的關于行業協會的規定是以各部委、地方下發的政策文件形式呈現。行業協會是自治組織，其內部組織結構與財產關系最為重要，一般的政策文件雖然能對行業協會內部組織結構進行具體的規定，但是無法解決一些根本性問題，無法提升行業協會的法律地位和法律權能，無法保障每一類行業協會在總的法律框架下架構符合自身發展需求的組織體系，無法替行業協會劃定風險，避免各種不必要的糾紛，延遲了我國行業協會早日建成為社會合法性、對企業有公信力、對政府有影響力的非營利組織的進程。

其次，行業協會對政府部門的依賴性仍然比較大，尤其是對對口的職能主管部門來說，行業協會客觀上不是完全獨立的，他們的工作思路和活動重點很多都是職能部門所設定的，尤其是那種掛靠在政府部門之下的行業協會，自主發展、自我治理水平培育不充分。為了完成政府期望或者交辦的任務以及自身的業績，行業協會需要比較充裕的經費，有些行業協會不能實現會費自給自足，主要是向政府伸手申請，即使現在一些地方政府將直接撥款改為定向購買社會組織服務，但本質還是政府公務經費在支持，行業協會獨立性不強就會產生附庸感。加上我國的行業協會成立得較晚，缺乏理論指導和專業人才的幫扶，對行業影響力不足，一些行業協會也很難得到企業的贊助，僅僅依靠會費收入很難維持正常運作，長期運作經費不足的話，行業協會就只能采取縮減辦公場所、人員工資福利待遇等不得已的辦法，變相降低了工作積極性，影響行業協會的效能。成員單位從行業協會工作中沒有得到實際的好處，很可能進一步降低繳納會費的積極性，造成惡性循環。

第三，行業協會的工作氛圍不純粹。在一些行業協會中，有一種類似事業單位的氛圍，即原先是從行政部門序列中退出，但自身的職權性、指揮性角色感還沒有卸去，在內部組織、工作方式上還比較依賴于準行政化，也在一定程度上妨礙了其獨立性的養成。有些時候行業協會有一種凌駕于上的感覺，認為雖然行業協會對企業不是控股關系，但是有政府授予的“尚方寶劍”，成員企業應當聽行業協會號令，應當服從行業協會的決定，對于有不同意見的成員單位會采取區別對待。

第四，政府對行業協會商會職能轉移不徹底。在政府這一側，有些工作人員也習慣于將這些行業協會當做下屬事業單位看待，對行業協會的一些內部事務管理得比較多、比較細，喜歡聽匯報、批請示、下通知，而不是將行業協會作為一個獨立社會組織來看待。有些時候，行業協會站在行業立場或者成員單位立場上提出一些與政府意見相左的觀點，一些政府部門聽不進去，或者進行批評、訓斥，將宏觀管理改成了直接干預，產生了一些負面影響。有些行業協會為了避免這種沖突，改變行事方式，變得只說好話、只會聽話，更加屈理逢迎，不對政府的越界行為進行阻攔，而是求自保，不能維護成員單位的利益。

四、促進行業協會與政府新型互動關系的思考和建議

首先，政府要堅持過去有效的做法。政府作為社會公共利益的代表、經濟社會體系的壓艙石，要在觀念上正確認識和行業協會的關系，不把它們當成政府的工具或附屬機構。要重視行業協會的健康發展，提高對行業協會的政策法規的支持力度與深度，提供必要的社會公共資源；維護和保障行業協會的權益，扶植行業協會自治發展。注重行業協會的內部民主發展建設，増強對行業協會相關的主要管理人員和工作人員的培訓，提升行業協會整體的管理水平和管理人才素質，完善行業協會的內部規章制度建設，規范科學的管理水平來促進行業協會快速健康發展。

其次，要加強行業協會核心治理能力的討論和研究。雖然各方面都認為行業協會有存在必要，需要加強發展。但是行業協會主要應該做什么，是向上做還是向下做，是讓政府滿意還是讓成員滿意，還是長期存在爭議。過去我們強調得比較多的是行業協會的職能，現在我們需要提高站位，用治理體系和治理能力建設的眼光來看待行業協會的發展以及它們與政府之間的互動。行業協會的治理能力不應當也不可能是由政府一次性設計，而應當是由市場來逐步決定。在此僅舉兩個例子。其一，近年來，在公共管理和服務領域興起規模不小的改革沖擊，尤其是近期提出的“放管服”改革，對政府與行業協會的關系涉足頗深。目前，大量的行業協會都擁有檢測資質、工程資質、人員資質這一類的決定權，這些權力源于政府的下放。現在一些政府部門的概念又出現了顛覆，認為這種權力政府本身就不需要擁有，也沒有必要行使，而是由市場來進行檢測和競爭。而把這些權力下放到行業協會的觀念也是有問題的，行業協會容易成為“二政府”。科學的做法是行業協會去召集成員單位自主商討需要設置哪些資質，如何認定這些資質，行業協會和成員單位推薦哪些專家來評定資質，而不是由行業協會一家說了算。政府所需要做的是監督這類行為的公開、公正，糾正公共利益與行業利益之間的偏差。與之相類似和還有標準的制定問題。涉及到技術產業、服務產業的標準越來越多，以往行業標準、地方性標準往往是委托行業協會牽頭來制定，并要求企業通過貫標認證，政府標準化管理部門給予支持、監督。后來發現，標準給企業帶來了不必要的經濟負擔。于是，國家修改了標準化法，除了固定少數強制性標準外，要尊重企業的自主性，多推行企業自我聲明接受標準，多制定團體標準，和國際標準接軌，政府部門和行業協會不能再強制要求企業去貫標。

在這些政策和觀念的沖擊下，行業協會究竟需要做哪些工作成為謎題。如果找不準自身的治理重點，行業協會商會就會空心化、隱形化。因此，行業協會不能把主要精力放在更多地向政府部門討要管理職能，爭取更大權利上，而是應當考慮如何去協調行業發展中的大事、要事，該為政府做好幫手等方面。以此次抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情為例，行業協會應該做有意義的事情。其一，行業協會可以充分利用網站、報刊和“兩微一端”等宣傳媒介，在行業內深入宣傳黨中央、國務院重大決策部署，督促成員企業貫徹落實。其二、行業協會可根據衛生健康部門的指導來制定一些本行業企業疫情防控手冊、防疫預案范本和應急流程指南等，可以積極向企業推廣居家辦公、遠程會議、靈活用工、彈性工作、錯峰輪崗等方式，阻止疫情傳播。其三、行業協會可以做好防疫物資的生產、采購、申領、調配統籌，挖掘行業的潛力，爭取能夠和抗擊疫情產業鏈對接。其四、行業協會可以盡可能幫助成員企業減緩疫情沖擊。比如通過電話調查、在線訪談等多種方式加強對行業企業的調研，及時跟蹤了解疫情對本行業、本領域所帶來的沖擊和影響。行業協會可編制民營中小企業自救指南，搭建線上政策咨詢平臺，組織專家團隊為困難企業量身定制脫困方案，幫助指導企業了解并用好用足稅費減免延繳、援企穩崗、勞動用工、金融支持、房租補貼等各項優惠政策。行業協會可以面向行業企業開展線上職業培訓，幫助企業提高勞動力質量。可以搭建勞動力、原材料、能源、運輸服務供需對接平臺，做好供需對接，幫助企業穩定就業、暢通供應鏈。其五、行業協會可以發揮中介作用，為有需求的企業提供出具不可抗力事實性證明、法律咨詢、糾紛調解、供需對接等服務，將企業的生存情況、受援情況、政策落實情況及時反饋相關部門，供決策參考。

第三，行業協會在與政府的協作以及代表成員單位與政府交往過程中要善于運用公共關系和社會工作技巧。行業協會與政府關系出現不融洽的現象是難以避免的，一些行業協會反映被政府管得過死，政府動輒就指令協會做這樣那樣的事情，行業協會工作基本喪失了主動性。也有行業協會反映政府對他們的訴求不聞不問，各種申請解決的問題遲遲沒有結果，行業協會的積極性受到影響。從中可以看出，行業協會和政府保持密切關系應當有一些技巧，如果行業協會與政府關系過于緊密，對政府過于服從，行業協會就難以獨立發展。當然，這并不是鼓吹行業協會為了顯示自己的獨立性而可以與政府保持距離，甚至像少數協會那樣我行我素，行業協會要充分地發揮職能，提供更多更優質的服務，還是需要和主管部門保持良好的溝通和協調，準確領會政府的政策方向和意圖，對于政府的中心任務當協助的應協助，也要疏導成員單位對政府的不同看法和意見，發揮好意見收集和轉遞平臺的作用。近年來，在價格管制、納稅標準、產品資質方面都曾出現過政府政策和行業目標之間的爭議，比如2018年國家質監部門、公安部門提出修改電動助力車行業標準，對整車重量、電池容量、最高車速等核心參數進行了較大幅度的調整，引起了行業的震動。在行業協會充分收集意見，堅持不懈向上反映以及國家有關部門綜合考慮后，授權各省根據自身情況設置緩沖期，即在2-3年時間內允許不能達標的舊制式電動車可以繼續上路行駛，廠家可以銷售庫存產品，不搞一刀切，平衡保護了廠家、消費者利益和國家的交通整治、環境保護任務。應當看到，即便政策作了微調，兼顧了部分行業成員單位的利益，但行業協會所做的工作實在也難得到所有成員單位的贊許和支持，有些成員單位會認為行業協會沒有及時向政府報告真實情況，沒有盡力為行業爭取利益，也有一部分成員單位面臨著淘汰轉型。因此，行業協會在溝通功能發揮的同時，也要發揮服務功能和救助功能。盡管行業協會不可能解決所有成員單位經營中遇到的問題，但要保持行業協會和成員單位之間的粘性，保持意見管道的暢通，通過長期的互動來實現彼此之間的期望達到平衡，這樣即便是遇到一些行業協會無法幫助成員單位解決的問題，成員單位也不會因此降低對行業協會商會的信任，也會比較支持行業協會的工作。

第四，行業協會在日常運營中還需要處理與登記管理機關——社會組織管理部門的關系。根據現行的社會團體登記管理辦法，行業協會的登記、年度檢驗是重要的日常管理手段，每個行業協會都必須接受。對于社會組織的日常管理，社會組織管理部門不可能采用逐家巡視、跟蹤監督的方法，而只能是強調自律為主、主管部門盡職監督、信息公開、第三方評估等方式。近期以來，社會組織管理部門加強對各類社會組織的年度檢驗報告審核、變更審核以及日常活動監管，對一批未正常年檢，或者超出章程規定的活動范圍，擅自設立分支機構、亂收費、濫評比的行業協會進行了處罰，甚至限制行業協會的某些行為能力，這種管理當然是必要的。但是這種嚴管背后存在的問題是，行業協會的主管部門有沒有主動作為，站位靠前，先行把關非常重要。如果將管理壓力全部卸給社會組織管理部門，行業協會的管理任務將更加繁重，信息也會更加不對稱，否則雙重管理體制要么會變成相互踢皮球管理，要么變成瘸腿式管理。現實中就有這種傾向，比如行業協會舉辦一些培訓、考核類活動，需要收取一定的經費時，如果上報到行業主管部門，但是行業主管部門又拿不準時，就會讓行業協會去咨詢社會組織管理局，而社會組織管理局本著各行業協會公益性和避免亂收費的考慮，一般也不會明確許可行業協會可以收費，多次行政往來也未必能形成統一的意見，最終是給行業協會的活動產生了一些束縛效應。也會導致有些行業協會在遇到類似情況時自行決定，而不上報。可見，行業主管部門和社會組織登記管理部門都需要和行業協會建立好縱向溝通渠道，處理好業務主管和登記管理之間的協作和分工，形成既有緊密性，又有彈性的管理格局，以真正落實雙重管理的目標。需要指出的是，有些研究對我國現行的社會組織雙重管理體制提出了不同看法，認為這種方式在效率上、定位上不一定是最佳的，現在對部分社會組織不再需要行業主管部門的規定就反映了這種傾向。但是在當前狀態下，雙重管理大幅度變化甚至退出的可能性非常小，因此，我們還是要多著眼于如何完善這種制度，如何理順一線和二線、直接和間接的關系，在不同的管理環境中和行業實踐中發揮好行業協會和主管部門的作用。