黃河流域寧夏段農業面源污染防治地方立法研究*

施彥君

（北方民族大學法學院，寧夏 銀川 750000）

農業面源污染治理是水污染治理的重要環節。農業面源污染不同于傳統的工業點源污染，具有面積大、易分散的特點，比較難治理，工業污染治理在我國已經形成了比較完善的制度體系，農業面源污染近年來才逐漸被重視，農業面源污染防治的制度和實踐在我國也才開展不久。我國目前缺少農業面源污染國家層級的法律，各省市農業面源污染狀況又因地而異。因此，寧夏根據本地實際進行農業面源污染的地方性立法是非常有必要的。寧夏因黃河而興，因黃河而美，從地理位置看，寧夏地處干旱半干旱區，降雨量少，黃河水成為寧夏人民工業、農業、生活一切用水的來源，黃河就是寧夏的“母親河”。加之黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設的要求，治理好農業面源污染是目前寧夏乃至全國范圍打好“水污染防治攻堅戰”的重要一環。

1 寧夏農業面源污染防治現狀

自2015年國務院發布《水污染防治行動計劃》以來，全國各地開始致力于水污染防治的探索與實踐，隨著鄉村振興戰略的提出，農業面源污染防治的制度構建越來越受到重視。寧夏2017年發布了《關于全區農業面源污染防治實施意見》，這是寧夏出臺的專門治理農業面源污染的政策文件，取得了良好的效果。截至2020年11月，根據“一污普”和“二污普”公報結果，10年間，全區農業污染排放總氮從1.47萬噸下降到0.54萬噸，化肥使用量持續零增長。在全區農業生產總值增加85%、農民收入和奶產量實現“雙翻番”的情況下，化學需氧量僅增加4.54萬噸。2019年，在沿黃九省農業面源污染治理中，寧夏化肥利用率39.4%，農藥利用率40.2%，畜禽糞污綜合利用率90%，寧夏農業面源污染治理成效處于中上水平[1]。

2 寧夏農業面源污染防治存在的問題

農業面源污染包括化肥污染、農藥污染、農用塑料薄膜污染、農田退水污染、禽畜養殖污染等農業生產過程中產生的污染。農業面源污染不同于工業點源污染，導致其具有治理難度大、治理周期長的特點，農業面源污染的防治是一項長期的任務，雖然寧夏對農業面源污染治理取得了良好的成效，但是仍然存在諸多問題。農業面源污染已經是關乎整個中國生態環境改善的重要因素之一，但是目前我國還沒有一部有關農業污染治理的法律，各地區只能根據本地情況自行制定農業污染防治的相關規范性文件。并且農業面源污染治理內容多，是關乎山水林田湖草的系統性工程，寧夏這方面的規范性文件比較少，理論還不夠完善，農田灌溉、化肥施用、農田退水、殘膜回收、禽畜養殖是一個生態循環的過程，寧夏目前還沒有形成成熟的法律制度。雖然農業面源污染治理相比以前有了進步，但是還需向擴大化、精細化、系統化、成熟化方向繼續努力和發展，農業面源污染治理好了，不僅環境得到改善，而且有利于農業農村的持續健康發展。

2.1 文件效力低并缺少專門配套實施細則

寧夏《關于全區農業面源污染防治實施意見》雖然是農業面源污染治理的專門規范性文件，但是其法律效力低，約束力不強。廣義上的法律一詞含義并不包括地方政府出臺的規范性文件，所以該意見在約束力方面不足，實際上是發揮著倡導性規定的指引性作用。再者，該意見規定比較籠統而寬泛，其中涉及的內容包括農藥、化肥、禽畜養殖、農田殘膜等污染源的防治方法和對策，覆蓋面廣、污染源種類齊全，但是缺少具體專門的配套實施細則，規定不具備可操作性，沒有實踐指導性。比如其中提到實現農藥零增長的措施，具體概括了大致的技術性做法，化肥和農用殘膜等污染源治理方法都是如此，但可操作性不強，導致條文運用到實踐之中難以取得成效。此外，由于缺少國家層級的農業面源污染專門性法律，所以該意見多數是對國家相關規定的照搬照抄，沒有充分結合寧夏實際和本地農業特點進行有針對性的地方立法，規定有余，特性不足。

2.2 政府機關的監管力度不夠

政策制定出臺后，形成政府有效監管的機制對于政策的落地實施非常必要。農業面源污染防治的監管不足甚至缺位是導致農業面源污染難防難治的關鍵因素。農業面源污染目前還是以事后監管為主，行政機關發現違法排污現象運用公權力進行處罰。但是事后監管存在很多弊端，比如等發現污染現象時已經對環境造成了損害，再進行處罰也是一種懲罰性的行政手段，對于環境這一公共產品的恢復不能起到很好的作用，對于環境侵害者行為的懲戒威懾力也不足，對于很多農業污染現象也不能做到及時發現、及時處理，難以形成政策執行的威懾力，由此反映出政策的執行力和強制力不足的問題。此外，實施意見中的規定落實不到位，比如其中規定要定期發布《寧夏農業面源污染檢測報告》，雖然如此規定，但是實際上有關部門并沒有做到，在寧夏回族自治區相關政府網站上均查詢不到有關信息。

2.3 農民的環保意識淡薄

農業面源污染防治過程中涉及多方主體，包括政府及其管理部門、農業生產企業、農民，其中農民是農業生產活動的主體，是農業面源污染的主要侵害者[2]。寧夏由于地處干旱半干旱區，受到氣候條件的限制適宜發展種植業、養殖業，實踐中存在農民為了追求短期經濟利益增長而忽略農業面源污染的短視行為[3]，比如農民為了實現產業增收，提高產量、減少病蟲害，獲得更多經濟利益從而大量使用農藥，土壤中殘留的農藥不易分解會隨著灌溉水流進入水體，從而對水質產生污染；傳統的農業生產大量施用化肥，化肥中含有磷等化學元素，長期過多施用不僅會影響農作物的產量，而且土壤肥力也會下降，不利于農業生產的可持續發展；農戶在禽畜養殖過程中對于禽畜排泄物的處理不規范、無法有效利用禽畜糞便，將禽畜糞便隨意堆放，造成農業面源污染。2016年監測數據表明，寧夏全區310萬畝耕地地膜殘留率平均為24%；畜禽養殖糞便污水80%以上是未充分腐熟施用；全區糧食作物化肥施用量為29.32千克/畝（折純），是全國平均水平（21.9千克/畝）的1.33倍，氮肥利用效率為35%，2015年監測引揚黃灌區玉米、枸杞、露地蔬菜、設施蔬菜四類作物農田折算化肥流失量達4.5萬噸[4]。可見，在農業生產活動中農民環保意識還很薄弱，對農業投入品的消耗仍比較大。

3 寧夏農業面源污染防治的對策建議

3.1 制定地方性法規和配套實施細則

治理農業面源污染要做好打“持久戰”的準備，農業面源污染的治理是一項長期性工程，在重政策的同時要抓好落實，而抓好落實的前提和基礎是存在一部完善和具有指導意義的法律制度規范。要防止數字形式主義，最重要的是要形成制度約束，實施意見規定的農業面源污染中的污染來源包括農藥、化肥、農用薄膜、禽畜養殖污染等，要對此制定相關的配套實施細則，將禽畜養殖污染、農藥和化肥造成的農田退水污染等污染源的處理用制度進行詳細規定[5]。對于實現農藥和化肥零增長的目標，可以加大農業科技投入，引入先進的農業生產設備，降低農產品對農藥和化肥等化學品的依賴；對農戶使用農藥和化肥進行排查登記，記載農戶使用農藥和化肥的用量，推廣使用有機肥；對于禽畜養殖產生的污染，建立收集、利用、轉化制度，規定農戶既可以將禽畜糞便進行轉化和利用，探索發展“以水定養”的生態循環綜合利用模式，條件不足的也可以將禽畜糞便交由集中污染物回收點，進行集中轉化利用；對于農用塑料薄膜污染，根據寧夏農業生產實際制定分區分類的塑料薄膜使用規范，對其用量、尺寸、規模等細節進行規定，對農用薄膜建立集中回收處理機制，建立激勵機制，對減少塑料薄膜使用或積極上交塑料薄膜進行集中回收的農戶進行物質獎勵；對于農田退水，也要因地制宜制定農業水污染物排放標準，建立污水集中處理制度，定期排查農業污水的排放方式和排放量。

3.2 加強政府部門監管力度

監管是政策落實的重要保障，要建立農業面源污染監測體系，包括總量控制和排放監測，對農業生產過程中化肥和農藥的施用進行全過程監測，進一步完善監測網絡，進行事前—事中—事后監管并形成監管鏈條，尤其是要注重事前和事中監管，精確掌握化肥、農藥的使用量。對農業面源污染實行長期監測，建設農業面源污染監管平臺，強化農業污染源治理重點環節監管等方面，建立相關污染信息公示制度，對于農業面源污染行為要及時發現、及時處理，將造成的環境損害降到最低。此外，可以成立農業面源污染專項領導小組，確立責任機制，將農業面源污染的治理成效納入領導干部的績效考核指標，強化政府主體責任，建立相關負責人問責機制，以此加強農業面源污染治理監督管理，建立完善的監管制度。

3.3 強化綠色農業綠色生產理念

中國農業目前處于重要的轉型期，要由傳統的農業生產方式轉型為綠色農業、可持續發展的生產模式。鄉村振興戰略的實行增加了農業面源污染治理的難度，既要大力發展農業，同時也要保護好生態環境。經濟發展和環境保護歷來是難以調和的矛盾，習總書記強調“既要金山銀山，也要綠水青山”，不能以犧牲生態環境為代價換取經濟增長。因此，為秉持這一綠色發展理念，最重要的是要強化綠色生產理念。理念指導行動，要用綠色生產理念指導農戶的生產活動，可以在地方立法中首先規定綠色理念和可持續發展理念是農業發展的宗旨和目標，防治農業面源污染、保護農業農村生態環境是地方立法的主要立法目的，并且可以設立倡導性條款[3]，倡導農民自覺減少化肥和農藥的使用，利用、轉化禽畜糞便為有機肥；鼓勵鄉鎮企業在鄉村開展規模化的生態循環種養系統，實現廢物的轉化利用，適當給予優秀企業獎勵，將適合本區生態發展的既節水又減少農業面源污染的模式進行推廣。這樣既能增加農民收入，還能實現綠色農業、生態農業的發展[6]。

解決好農業面源污染問題既是農業轉型時期發展綠色農業、生態農業的必然要求，也是深化農業供給側結構性改革的應有之義。治理農業面源污染既要制定合適的地方性法規，加強地方立法工作，同時也要抓落實、抓實行，顯現出一系列制度效果。農業面源污染是制約寧夏經濟社會發展的重要阻滯，解決這一問題需要地方立法形成制度化約束，將農藥、化肥、禽畜養殖等農業面源污染源進行分類詳細規定，將強化政府機關監管力度和加強農戶環保意識納入地方立法，以制度的強制力規范相關主體的行為，全社會一起防治農業面源污染，實現綠色農業的轉型發展[6]，推動寧夏先行區建設。