淺談我國土壤污染防治的法制建設

陳 偉

（遼寧大學法學院，沈陽 110000）

一、引言

土壤是生態系統中不可或缺的組成部分，為自然界的物質循環和能量轉化提供了場所。土壤是老百姓的“菜籃子”、“米袋子”，不論是原始社會的刀耕火種還是現代的機械作業都離不開清潔的土壤。隨著城鎮的擴張和科技的發展，出現了生活垃圾的隨意堆放、重金屬污染物質的非法排放、農化產品的不合理使用等一系列危害土壤生態安全的行為。因此，為了解決人民對美好生活的需要和土壤環境保護的矛盾，我國從2019年起開始實施《中華人民共和國土壤污染防治法》。雖然是姍姍來遲，但也開了我國土壤污染防治立法成文化的先河，為日后我國土壤污染防治工作的開展提供了法律武器。

二、我國的土壤污染防治的立法演進

以我國土壤防治立法的完善程度為標準，我國的土壤防治立法大致可以分為三個階段。起步階段：從1972年至1994年；發展階段：從1995年至2014年；完善階段：從2015年至今。

（一）起步階段

20世紀70年代，我國的環境問題逐漸顯現，1972年我國政府派員參加了在瑞典舉辦的聯合國人類環境會議。通過此次會議認識到，我國的環境污染問題的嚴重程度在某一些方面遠超發達國家，我國保護環境的立法工作刻不容緩。1979年我國制定了第一部《環境保護法（試行）》其中明確將土地納入環境的范圍，要因地制宜的合理使用土地，這也成為了我國第一部保護土地的法律文件。1989年通過了《環境保護法》首次提出了土壤污染防治的理念。但是上述規定都只是原則性地規定了要合理使用土地、合理利用自然資源、合理使用化肥和農藥，但何為合理、何為不合理，法律并沒有作出明確的解釋，并且大多數條文都沒有規定法律后果，這進一步降低了上述文件的實際作用。在這一階段我國并沒有形成有關土壤污染防治的法律體系，有關土壤保護的法律法規散見于國土、礦產、草原、水污染、農產品等相關的條文中，只是籠統有了保護土地的初見，但還沒有達到“土壤保護”的深 度〔1〕。

（二）發展階段

1995年我國制定了《土壤環境質量標準》，規定了土壤中污染物的最高容許量和監測方法。但是該質量標準中制定的標準過于單一，無法解決我國土壤污染來源復雜性、種類多樣性的問題。1998年《土地管理法》經過修訂，明確了按土地的用途進行分類，重點保護耕地，同時也強調了政府保護土地的責任。

2005-2014期間內沒有有關土壤保護的立法，但國務院發布了大量的規范性文件。在這一階段，我國市場經濟蓬勃發展、工業水平不斷進步，但相關的污染事件也不斷增多，這無疑敲響了環境保護的警鐘〔2〕。在此背景下我國土壤保護的立法工作逐漸展開，增加了大量的行政法規、規章，彌補了我國土壤污染防治立法的缺陷。但主要還是以技術性規范、規劃性措施和行政命令的形式呈現，欠缺相應的土壤污染防治法。同時土壤污染防治的相關法律規范效力較低，責任劃分不明晰等因素也導致了相關的環境保護部門難以發揮其作用，執法效率較低。

（三）完善階段

2015年我國修訂了《環境保護法》，其中提出了加強對土壤的保護，在農業、工業、水、生活廢棄物等多方面涉及到了土壤的保護，這在一定程度上彌補了我國在土壤污染防治方面的立法空白。

2016年我國政府發布《土壤污染防治計劃》，該計劃提出要推進土壤污染防治立法，建立土壤污染防治體系。該防治計劃為制定土壤污染防治法提供了藍本，預示著土壤污染防治法的出臺。同時也明確了我國污染土壤修復的任務。我國的污染土壤修復工作開始起步，這比大氣污染修復和水污染修復整整晚了40年，從側面印證了污染土壤修復的復雜性和艱巨性。

2018年8月31日《土壤污染防治法》通過，自2019年1月1日起施行，這為我國的“凈土保衛戰”提供了法律上的指導和保障。中國土壤污染防治的相關法律規范從分散走向統一，這對于我國土壤污染防治法制體系的建立具有里程碑式的意義，預示著我國在可持續發展的道路上又邁出了堅實的一步。

三、發達國家土壤污染防治法制考察

土壤問題早在多年前就已引起世界各國的重視，縱觀世界各國其中有專門立法也有分散立法；有慘痛的教訓也有成功的經驗；有創新也有保留。法律之間相互配合，相互呼應，形成了較為完備的土壤污染防治法律體系。我國土壤污染防治立法起步較晚，因此，應借鑒其中的成功經驗，完善我國現有的立法。

（一）日本

經“骨痛病事件”后日本認識到土壤污染防治的重要性，在1970年修改《公害對策基本法》時，將“土壤污染”列為公害的種類之一。日本的土壤污染防治大致可以分為四個階段：第一階段是農用地的土壤污染防治這也是公害事件直接促成的，這一階段典型的法律法規有1970年的《農用地土壤污染防治法》。該法也是日本土壤污染防治立法的開端，該法首次提出土地的污染修復工作，為《土壤污染對策法》的制定提供了藍本。第二階段是相關土壤環境質量標準的大規模制定，一系列土壤環境質量標準的制定，使日本的土壤保護工作有序開展，為環保部門的執法工作提供了依據。第三階段是城市土壤污染防治法律規范的制定。隨著農村土壤保護立法的健全，城市土壤問題也逐漸顯現出來。2002年《土壤污染對策法》便是以日本的城市土壤為主要對象，該法明確了都、道、府、縣各級行政單位的土壤保護責任，構建了土壤污染調查、污染土地清潔、修復工作公示相結合的城市土壤污染防治體系，使土壤污染防治工作更加系統化。第四階段是放射性物質土壤污染防治的立法，2011年太平洋地震引發海嘯，造成了日本福島核電站核物質泄漏，核電站周圍的土壤環境遭受了巨大的破壞，對此，日本制定了《放射性物質污染環境的特別措施法》，成為了日本預防放射性物質引發土壤污染的首部法律〔3〕。

（二）美國

美國是較早提出土壤污染防治概念的國家，具有相對系統的土壤污染防治的法律體系，其土壤污染防治工作一直走在世界的前沿。1930-1936年的美國的“黑色風暴”事件引起了美國對土壤保護的重視。為此,美國政府在原農業部中增設土壤保護局專門負責土壤的保護工作。美國在1935年通過了《土壤保護法》，但這并不是美國土壤污染防治的主要法律依據。隨著“棕色地塊”問題的出現，美國于1976年制定了《固體廢物處置法》，意圖從源頭上來控制土壤污染，這部法律對固體廢棄物污染土壤的問題作出了全面的規定。1978年發生的拉夫運河事件，加速了《環境反應、補償和責任法》的出臺，該項法案首次提出了“超級基金”的制度，明晰了責任的承擔方式。即首先由污染者承擔土壤污染的責任，如果尚不能確定責任主體先由超級基金墊付，然后采取“先治理，后追責”的原則追究相關主體的法律責任。這部法律在一定程度上對《固體廢物處置法》做了補充，是美國治理土壤污染問題的主要法律依據。此后，美國又出臺了《超級基金增補和再授權法案》，該修正案創造性地提出了“執法和解”〔4〕。這大大增強了超級基金制度的實用性，提高了法院審理土壤污染案件的效率。美國的超級基金制度以保護國民利益為其出發點，對全球范圍內的土壤的保護具有重要意義。

（三）德國

德國作為世界上發達的工業國家，在工業化早期就遇到了土壤污染的問題。在工業化發展過程中陸續頒布了《循環經濟與廢物管理法》、《建設條例》《聯邦森林法》等法律法規。1998年制定了《聯邦土壤保護法》，該法主要是從農業方面來防治土壤污染，具體表現在：第一，科學管理土壤、合理利用土地、防止水土流失。第二，合理利用化肥、農藥，針對不同的土壤，因地制宜。第三，制定了相應肥料的重金屬標準，規制生產企業，要求生產符合標準的化肥農藥。《聯邦土壤保護法》也是對以前法律法規中有關土壤保護條款的重要補充。值得一提的是，德國于1999年提出將土壤污染標準分別為預防值、觸發值、行動值3類，達到不同土壤污染標準的土地具有不同的用途。預防值是警戒值，如果達到了相應指標說明未來有發生土壤污染的可能，要及時采取措施預防土壤污染；如果超過觸發值則說明已經達到了進行檢測的必要，需要立即根據技術標準進行檢測活動；如果達到了行動值則說明土壤已經被污染，不能被人類繼續利用，需要采取土壤修復手段消除土壤污染。德國政府制訂的土壤污染分類標準，否定了在歷史上出現的土壤污染標準“一刀切”的做法，對于土地的充分利用以及國民身體健康的保障具有重要意義〔5〕。同時，德國與歐盟接軌加入相關的土壤保護條約，德國內部各州也根據本州的實際情況制定了各州的法規，形成了歐盟、聯邦與聯邦內各州的三重土壤污染防治法律體系。

四、對我國土壤污染防治法的看法

（一）明確各部職責，落實相關法律

隨著我國土壤污染防治法律的成文化，土壤保護工作已經有了相應的法律根據。但是在具體執行方面卻有很大缺陷。目前，我國有權進行土壤保護工作的部門主要有自然資源部、生態環境部、農業農村部、水利部等，但是各部門之間的職責劃分不夠明確，往往會發生相互沖突的情況。一方面，對于各部門有相應職權會形成“都可管，但管不全”的情況，對于污染嚴重且無法追究相關責任人的土壤，各部門之前往往會相互推諉，最終造成受污染的土壤面積的不斷擴大。另一方面，對于一些土壤污染較輕，相關責任人明確的地塊，各部門為了其自身的利益往往會爭著管，違背執法為民的理念，同時有違行政法上“一事不再罰”的理念，即同一行為人不能因同一違法行為遭受兩次以上罰款。因此，國務院應出臺相應的工作指導，明確各部門對污染土壤的管轄范圍，防止各部門為了謀取自身利益而趨利避害。相應的行政機關應秉持為民執法的理念，做到先接受公民的舉報和信訪，而后在行政機關內部確定相應的管轄部門，進而提高行政效率，高效地解決土壤污染問題。

（二）劃分土地類型，更新污染標準

隨著土壤污染問題的多樣化，原有的檢測技術已不足以準確地測出復雜土壤環境的有關指標，政府應加大對土壤污染檢測和修復技術的資金投入，保證我國土壤保護工作的物質基礎。此外，由于我國幅員遼闊不同地區的土壤環境的風險管控標準各不相同，各個地區可以制定相應的地方標準，但是地方標準不一定要嚴與國家標準，而應跟據各個地區的污染情況，因地制宜、因時制宜，建立起中央和地方的雙重土壤污染環境標準。結合2018年國務院發布的農用地和建設用地土壤風險管控標準可以看出，相較于其他發展中國家，我國政府越來越重視土壤環境質量標準的制定，這對于科學劃分土地用途，有效進行土壤修復，準確進行土壤防治具有重要意義。

（三）堅持信息公開，公眾參與原則

我國的《土壤污染防治法》中明確規定信息公開和公眾參與的制度，信息公開要求土壤的普查報告、檢測數據、修復結果等要及時上傳全國土壤環境信息平臺，及時發現問題、解決問題。在這方面可以參考法國的“數據庫”制度，法國將所有存在土壤污染的土地包括責任人、造成污染的行為人、處理的機關及其工作人員、處理方法都記入數據庫中。同時法國還有一個專門用于追蹤修復后的污染土地的數據庫，通過全過程的監督，保證土壤環境的安全。公開的信息是公眾參與的前提，有了健全的信息庫還應調動公民參與的積極性。公民的參與應當在初期參與，發現在遇到較為嚴重的土壤污染案件時，公民應積極行使自己的環境權利，及時向有關部門反映情況，做到防患于未然。此外，司法機關應為公眾參與提供司法保障，接受非政府的環保組織提起的公益訴訟，保護公眾的環境保護請求權。發揮非政府組織的積極作用，允許其代行公民的司法權利。

五、結語

民諺道：“泥土把美麗豐富的色彩給了花朵，而保持著自己的質樸。”土壤給了我們生存和發展的基礎，它只是一直在默默的奉獻，不求任何回報，而我們不僅沒有善加利用還造成了大量的土壤污染。目前，我國的土壤污染防治法制體系已不斷完善，生態文明法制建設取得了巨大進步。雖然還有一些瑕疵有待補正，但我們對于建成“美麗中國”的目標依然充滿信心。同時法制是關鍵但不是全部，我們不僅要通過法律來保護土壤，還要通過社會生活的方方面面來保護土壤。凝結全國人民的力量，打贏我國的“凈土保衛戰”。