江蘇省三條控制線統籌劃定研究

何鴻飛

（南京農業大學，江蘇 南京210032）

1.引言

2018年11月，中共中央國務院發布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》中，“三區三線”的劃定和管理，成為各級國土空間規劃編制與監督實施的重要內容。2019年5月10日，在中共中央國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號），明確提出編制要求：在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續發展預留空間。因此，如何落實中央要求，以國土空間規劃為載體，統籌劃定并嚴格管理好“三區三線”，實現保障國家生態安全、糧食安全、資源安全和經濟安全的目的，成為當前自然資源管理領域的重要課題。本文基于此背景，開展了三條控制線統籌劃定的研究工作。

2.江蘇省生態保護紅線的矛盾沖突

基于現行生態保護紅線、永久基本農田保護紅線以及土地利用總體規劃中確定的允許開發區和各地級市的城市總體規劃中的規劃范圍，通過分析三條控制線的數量、質量及空間格局，明確江蘇省現行三條控制線的保護任務、對國家重大戰略的傳導以及三線之間的協調性情況。將三條控制線進行空間疊加分析，進行邊界沖突情況評估，分析邊界沖突的總體情況以及重點沖突區域，初步制定差異化邊界協調方案。通過采用GIS的空間疊置分析，江蘇省生態保護紅線與永久基本農田保護區的沖突面積為3106.57平方公里，占全省國土面積的3.03%，主要分布于江蘇省北部和中部地區，成面狀分布，包括徐州市、連云港中部地區、鹽城市邊界、淮安揚州交界以及南部太湖周邊區域，江蘇省東南部區域，兩線的沖突面積較小，南通市為沖突面積最小區域。沖突重點區域為洪澤湖北部、駱馬湖南部、高郵湖北部、南部太湖周邊以及鹽城西南部與東部地區。

生態保護紅線與城鎮開發邊界的沖突面積共909.53平方公里，占全省國土面積的0.89%，集中分布于江蘇省北部和南部地區，主要包括北部的徐州市、連云港市以及南部的南京市、蘇州市；少量均勻分散與江蘇中部各市，主要包括鹽城市、揚州市；鹽城南部、泰州東部、南通市兩線的沖突區域較少。重點區域為徐州西北部、連云港東北部、南京中部區域、揚州中部地區。永久基本農田保護區與城鎮開發邊界的沖突面積為792.25平方公里，占全省國土面積的0.77%，江蘇省各區市均有一定的沖突區域，主要分布于江蘇省中部和南部地區，包括淮安市中部地區、鹽城市中部地區、泰州市南部地區、揚州市南部地區、鎮江市中部地區、常州市和無錫市東部地區，以及蘇州市中部和北部地區。

3.江蘇省永久基本農田與城鎮開發邊界的沖突

永久基本農田保護區與城鎮開發邊界的沖突面積為792.25平方公里，占全省國土面積的0.77%，江蘇省各區市均有一定的沖突區域，主要分布于江蘇省中部和南部地區，包括淮安市中部地區、鹽城市中部地區、泰州市南部地區、揚州市南部地區、鎮江市中部地區、常州市和無錫市東部地區，以及蘇州市中部和北部地區。重點區域為江蘇省北部的淮安市中部地區、南部沿江的鎮江市中部地區、常州市和無錫市東部地區，以及蘇州市中部和北部地區。

4.基于沖突協調的三條控制線優化總體思路

4.1 優先統籌生態保護紅線的矛盾沖突

生態保護紅線與永久基本農田保護區、城鎮開發邊界的沖突是三條控制線統籌劃定需首要解決的關鍵問題?？傮w來看，江蘇省生態保護紅線與永久基本農田保護區的矛盾較為突出，沖突面積為3106.57平方公里，占全省國土面積的3.03%沖突區域主要分布在江蘇省北部的徐州市（銅山區、賈汪區等）、鹽城市（鹽都區、興化市等）與揚州市（寶應縣、高郵市）。涉及潘安湖國家濕地公園、丹頂鶴濕地生態旅游區、高郵湖等自然保護地核心區。生態保護紅線與城鎮開發邊界的沖突較少，沖突面積共909.53平方公里，占全省國土面積的0.89%。主要分布于連云港市城區南部（海州區、連云區、贛榆區）、徐州北部（鼓樓區、銅山區、云龍區）、蘇州市東北部（姑蘇區、吳中區、相城區），涉及云臺山國家森林公園、潘安湖國家濕地公園、云龍湖風景區等自然保護地核心區。生態保護紅線與城鎮開發邊界沖突較少的主要原因在于城鎮開發邊界采用自下而上的劃定方式，且生態保護紅線的報批早于城市的城鎮開發邊界劃定工作，因此城鎮開發劃定過程中，各地市均統籌考慮了生態保護紅線的剛性管控規則，盡可能避開生態保護紅線。如揚州市在劃定城鎮開發邊界工作過程中，基于“反規劃”理念，首先將已報批的生態保護紅線區域作為嚴格不可占用區域，之后再分析永久基本農田與城鎮開發邊界的沖突，最大程度避免產業用地占用生態空間的可能性。

4.2 綜合考慮永久基本農田和城鎮開發邊界的沖突

在生態保護紅線與永久基本農田重點沖突區域中，首先以生態保護紅線內的生態功能的發揮為主導，保證生態用地面積不減少，質量不降低，逐步調出永久基本農田保護區，并制定補劃方案。在生態保護紅線與城鎮開發邊界的重點沖突區域中，同樣以保障用地生物多樣性保護與水土保持的等生態功能的發揮為主，保障生態用地面積不減少，質量不降低，調整城鎮開發邊界的劃定，并避讓重要的生態功能區。在永久基本農田與城鎮開發邊界重點沖突區域中，主要保障永久基本農田數量不減少、質量不降低，可依據城市發展的基本用地需求與永久基本農田功能的發揮，進行城鎮開發邊界的調整，保證永久基本農田的規模性與完整性。

5.政策建議

5.1 建立“剛彈結合”的生態保護紅線與生態空間管控區用途管制規則

建立和健全生態保護紅線與生態空間管控區的生態補償機制，實施區域間生態補償，明確保護主體責任、投入機制和管理制度，將生態空間管控行政措施與輔助措施結合，促進生態空間、農業空間和城市空間合理分配和有效利用，以此構建多目標融合的多層面多尺度生態空間管控體系。

5.2 強化永久基本農田保護區的“數量-質量-生態”三位一體管護

嚴格保護耕地和永久基本農田，強化永久基本農田對各類建設布局的約束，嚴格控制建設占用永久基本農田。數量方面，到2035年，全省劃定永久基本農田5880.16萬畝，對永久基本農田內的可調整地類，未來將通過生態修復和國土空間綜合整治，逐步實現復耕。對于與生態保護紅線相重疊、永久基本農田內部的工程恢復及難以恢復為耕地的坑塘水面等地類，制定補劃方案，確保數量平衡。質量方面，加強永久基本農田質量建設，逐步將已劃定的永久基本農田全部建成高標準農田，全面推行建設占用永久基本農田耕作層剝離再利用工作。涉及永久基本農田補劃調整的，應充分利用耕地質量等級調查成果、地表基質層調查成果、“雙評價”等現狀數據，優先補劃優質耕地。生態方面，踐行有機生態種植模式，提升永久本農田保護區內有機化肥使用率，將種植業與生態畜牧養殖相結合，形成綠色循環農業發展新模式。

5.3 構建以區域發展戰略引領的城鎮開發邊界傳導體系

落實長三角一體化發展戰略和長江經濟帶發展要求，引導省域城鎮差別發展，推動形成全省國土空間總體格局，促進空間資源等要素向南部高密度集聚發展區流動，優先保障城市帶軸和都市圈地區城市的發展空間，引導沿江城市帶建設成為以特大城市、大城市為主體，空間利用集約高效的都市連綿區，提升都市圈中心城市南京、徐州、蘇州、無錫、常州等城市發展影響力。

5.4 統籌省域三線重點沖突區域協調方案

進一步強化生態保護紅線的管控，徐州城區邊緣、連云港西南部、鹽城沿海等地區的生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界的沖突，應制定永久基本農田補劃方案，調整城鎮開發邊界的空間形態。