鹽城市推進南北共建園區高質量發展對策研究

高文超 劉連才 王海軍 朱春天 夏 蕓

(1．鹽城市生產力促進中心；2．鹽城市經濟學會；3．鹽城市發展和改革委員會，江蘇 鹽城 224002)

0 引言

鹽城市南北合作共建園區是江蘇省委、省政府從區域協調發展出發，加快蘇北新型工業化進程，推進全省產業轉型升級作出的重大決策部署，也是推動開放合作、加強產業轉移的重要載體。為了更好地發揮南北共建園區的支撐和帶動作用，推進更高層次更高水平的開放合作，通過學習借鑒周邊地區合作共建園區運作的成功經驗，積極探索鹽城市共建園區合作的新模式、新路徑。

1 發展現狀與面臨的困難

1.1 共建園區建設

鹽城市現有15家南北合作共建園區(與上海合作11家，與常州合作3家、與蘇州合作1家)，先后有10家共建園區獲得江蘇省人民政府批準(常鹽掛鉤合作園區3個、滬鹽合作共建園區7個)，實現了每個縣(市、區)一個省批共建園區的全覆蓋，成為全省獲批省共建園區最多的市。2019年，全市共建園區完成開票銷售990億元、稅收27.1億元，分別增長30.5%、21%。在2019年度全省南北共建園區考核評價中，3個共建園區進入前1/2，4個共建園區進入特色發展前10名，常高新大豐工業園排名第3，連續9年被評為“江蘇省共建園區先進單位”，綜合實力在全省南北共建園區中始終位列第一方陣。2007年以來全市省批共建園區累計獲得省財政獎補資金7.22億元，有力地促進了共建園區的建設與發展。

1.2 創新合作共建模式

鹽城市南北共建園區主要有3種運營模式：①封閉式運作模式。以常州高新區大豐工業園為代表，園區設置有黨工委、管委會、投資公司三級管理架構，投資公司作為開發主體，進行綜合開發。園區實行獨立管理、封閉運行的管理模式，擁有相對獨立的財政體系，園區主要負責人由合作方委派，鹽城方對園區充分授權，合作雙方形成了分工合理、權責明確、相互配合的合作機制；②務實合作運作模式。以蘇州鹽城沿海合作開發園區和上海嘉定工業區建湖科技工業園為代表，從調動雙方積極性和有利于工作推進角度出發，合作方負責引進項目，完成年度招商和投資任務，鹽城方負責土地供應、園區配套和項目服務，合作雙方形成了優勢互補、資源共享的合作機制；③公司化運營模式。以滬蘇大豐產業聯動集聚區為代表，鹽城方與以上海臨港、上海光明集團等為代表的合作方共同組建投資開發公司，負責園區的建設與發展，園區專業化管理運營水平較高。

1.3 完善基礎設施功能

15個共建園區規劃總面積154.2km2，已開發面積44.2km2，基礎設施投入累計達到180億元。①注重統一銜接。堅持做到共建園區規劃與開發園區的發展規劃、建設規劃和產業規劃相協調、相統一，充分發揮規劃的引領和帶動作用；②突出集約高效。進一步提高存量土地的利用效率，提高園區單位面積投資強度和投入產出率，高效合理使用土地，實現集約式發展；③堅持綠色發展。不斷強化環境保護，杜絕各類污染，發展循環經濟，加快推進生態園區建設，促進共建園區的可持續發展。近年來，共建園區始終按照“先規劃后建設、先地下后地上、先工業后商住”的“三先三后”原則，按照“八通一平”的標準，拉開了路網框架，高標準配套排污、供水、供電、通信、路燈、綠化等功能性設施，各共建園區功能形象持續提升，人氣商氣加速集聚。

1.4 加快重大項目落戶

堅持把重大項目突破作為共建園區的主抓手，為了招引大項目、集聚大產業，各共建園區主動發揮各自在蘇南和上海的良好資源優勢，把招引先進地區的產業轉移項目作為園區首要工作來抓，積極推進以商引商、以情引商，千方百計提高招商效率。2010年以來，累計招引落戶億元以上產業項目300多個，法國佛吉亞汽車部件項目、蘇州太倉迪皮埃的風電葉片項目、常州天合光能太陽能組件及地面電站項目、上海斯化露航空座椅項目、上海迪賽諾醫藥項目、上海綠地集團城市綜合體等項目先后落戶，提升了園區的整體形象，奠定了園區發展的基礎。

面對區域經濟一體化、生產國際化和市場全球化的發展趨勢，以及與周邊先進地區對接的勢頭和成效相比，共建園區還存在一些差距。

1.5 發展定位不夠清晰，缺乏系統謀劃推進

缺乏市級層面統籌協調，缺乏具體政策扶持，共建園區往往“各自為戰”，沒有形成整體推進合力。大多合作共建園區缺乏明確的產業協作和功能定位，沒有精準把握新形勢下共建方經濟結構調整和產業升級趨勢，合作共建僅停留在初級階段，產業同質化程度偏高，部分共建園區引進項目中無合作方當地轉移項目。除常高新大豐工業園、武進高新區阜寧工業園、上海西郊工業園區東臺工業園、上海嘉定工業區建湖科技工業園產業特色較為鮮明外，其余園區不同產業相互交錯，主導產業不突出。

1.6 力量投入不夠聚焦，缺乏一以貫之跟進

一方面，鹽城市共建園區基本上都是借助于人脈關系建立，并沒有形成常態化合作機制。部分共建園區并沒有實質性運作，缺乏真正意義上的合作共建，共建園區與開發區混為一體；另一方面，專職對接人員配備不足，省財政“以獎代補”政策執行期，大部分滬鹽合作共建園區主動聯系、主動上門、主動接軌積極性不高，聯系淡化、機制弱化影響了合作共建工作的跟蹤推進。

1.7 利益機制不夠健全，缺乏緊密共享合作

利益機制是合作共建園區中最基礎也是最復雜的環節，需要合作雙方根據彼此意愿和要求協商確定。除常高新大豐工業園、蘇州鹽城沿海合作開發園區、滬蘇大豐產業聯動集聚區等少數幾家以外，其他共建園區的出資設立、開發管理均由鹽城方獨立實施，合作方人員、機構、投入等均未到位，沒有形成優勢互補、利益共享的機制體制。對利益分成、稅收分享、土地收益、風險分擔、退出機制等沒有成文規定。普遍存在政策未完全兌現，共建園區新增增值稅、所得稅市縣級財政留成部分均未返還到位，合作方認為合作共建投入大、收益少。

1.8 需求意愿不夠對等，缺乏長效合作動力

合作共建園區的目的是實現多方共贏。對于合作方更看重為長遠發展儲備土地資源和空間，短期內合作驅動力不強，而鹽城市合作共建園區更希望短期內大量轉移項目落戶、獲取稅收收益，沒有真正做到各得其所、良性互動，造成了目前合作共建不對等、不互利的現狀。

2 外地合作共建園區的經驗

江蘇、浙江、安徽等地以產業和園區為重點，不斷深化與上海交流合作，三省一市經濟聯系日益密切。嘉興市全力推進浙江全面接軌上海示范區建設的中心任務，制定實施“1233”行動計劃；南通市建設上海大都市北翼門戶城市總體方案獲得江蘇省政府批復，著力打造“三港三城三基地”；上海更加注重與周邊地區融合發展，將蘇州、無錫、常州、南通、寧波、嘉興、湖州、舟山等地區納入“1+8”上海都市圈。上海市北高新南通科技城、浦東祝橋啟東產業園、張江平湖科技園等一批合作示范園區隨之涌現，并根據各地不同情況形成了適合自身特點和發展要求的不同模式。

2.1 從合作主體看

隨著園區合作共建工作推進不斷深入，原有單純依靠行政推動的政府間合作已經不能適應發展要求，需要不斷解放思想，根據發展形勢變化和市場規律的要求，加強與國企、民企、外企以及行業協會等市場主體的合作，快速推進園區發展。建議推動政府與國有企業之間合作。上海外高橋集團和啟東市政府2008年簽署戰略合作協議，上海外高橋保稅區聯合發展有限公司與啟東濱海工業園開發有限公司共同開發建設外高橋(啟東)產業園。在管理上，由上海外高橋集團派駐管理團隊，負責園區自主招商、廠房管理、企業服務等。推動政府與民營企業之間合作。張江長三角科技城平湖園，開發建設以PPP模式、特許經營模式為主，引進碧桂園控股有限公司參與園區開發建設，與碧桂園控股有限公司組成項目公司，負責合作區域內的投資開發和招商運營，雙方政府僅對所引項目產出的新增增值稅、所得稅地方留成部分按比例分成。

2.2 從利益分享看

利益共享是合作共建的基礎，只有選擇合適的利益分享方式，建立起利益共享機制，真正調動雙方的積極性，才能把合作共建推向深入。建議推廣代理招商模式。蘇滁現代產業園借鑒新加坡和國際先進城市規劃以及蘇州工業園區的成功經驗，園區合作方中新集團蘇滁分公司以中新集團品牌招引項目入戶園區，根據項目體量收取一定比例的招商代理費，并按比例對土地出讓金進行分成。推廣經營收入分紅模式。上海外高橋江蘇啟東產業園，按照“統一規劃、成片開發、分期建設”的模式，由啟東市以5.33km2土地入股，占比40%，上海外高橋集團資金入股60%，注冊資本3.2億元，雙方商定稅收等收益4:6分成。協議簽訂后設立聯席會議制度，每半年召開一次，有重大問題可臨時召開協商。入駐異地工業園的企業，總部不遷移，僅轉移生產基地，對所引項目產出的新增增值稅、所得稅地方留成部分獲取一定比例分成。

2.3 從管理機制看

合作共建園區的管理運營呈現專業化的趨勢，專業的管理公司在園區建設和運營中發揮越來越重要的作用，管委會或管理辦等部門的作用往往集中在社會管理和項目服務上，充分體現市場化發展導向。建議采用園區管委會主導管理。蘇滁現代產業園由當地政府成立蘇滁現代產業園管委會，按照“管理運營精細有效”的要求，全面負責行政審批、項目招引、產業培育、園區社會管理和公共基礎設施建設等事宜。采用合資股份公司直接管理。上海漕河涇新興技術開發區海寧分區，按照“政府推進、企業運作、市場導向、集約發展”的原則，由漕河涇開發區總公司和海寧經濟開發區管委會下屬海昌公司共同出資成立“上海漕河涇新興技術開發區海寧分區經濟發展有限公司”，負責園區的開發、建設、經營和管理。采用“管委會+公司”多層次管理。蘇州宿遷工業園區，以蘇州工業園區管理團隊為主，建立了聯合協調理事會和雙邊工作委員會、園區黨工委和管理委員會、園區開發有限公司等三個層次的管理機構。宿遷市委、市政府賦予蘇州宿遷工業園區管委會在規劃建設、經濟管理、環境保護、招商、財政、外事等方面行使市相關部門的管理權限。

2.4 從合作形態看

園區合作共建的形式更趨開放多元化，不再要求項目落戶拘泥于原來協議約定的固定區域，將范圍擴大到行政區范圍內所有園區，從而便于不同類型項目落戶不同園區，提高合作共建的靈活性和成效性。建議推廣“共建共享”緊密型。上海市北高新南通科技城由上海市北高新公司和南通國有資產投資公司投資建設，規劃總面積5.24km2，其中上海市北高新公司占股90%，秉承成片開發、產城融合的理念，邀請日本日建進行高標準規劃設計，累計投入40億元用于道路、綠地、水系等基礎設施建設，大力發展智能制造業、現代服務業，已集聚企業近200家，涉及土地一級開發的，這種模式較為適用。推廣“不求所有、但求所在”開放型。上海外高橋啟東產業園在具體合作模式上，打破園區原有的四至限制，將產業園1km2完全放開，不強求合作方項目落戶在固定區域，轉移企業按照實際需求，可選擇整個啟東高新區乃至啟東市落戶，年終通過報表統計核算共建合作成果。浦東祝橋啟東產業園不建圍墻，上海產業轉移企業不強求遷入固定區域，不到2年時間里，成功引進裝備制造、精密機械、船舶汽配、電子電器等減量企業項目30多個，實現園區產業快速集聚，打造資源互補、協調發展的區域發展新模式。推廣“總部經濟、異地生產”型。上海楊浦(海安)工業園，入駐園區的上海企業作為獨立投資主體，獨立承擔土地費用、基建成本，獨立進行建設、生產，形成楊浦“兩頭在內、中間在外”的產業布局，即企業的總部或研發、銷售部門留在楊浦，生產性活動外移到上海楊浦(海安)工業園。這種模式降低了企業用地成本、用工成本。

3 探索新模式新路徑

對南北合作共建園區體制機制的創新改革應該重點立足于以下幾點：

(1)把握發展階段。南北合作共建園區所處的發展階段決定了開發區管理機構管轄范圍的大小、服務對象的多少，所承擔職能和側重點也差異很大，是研究管理體制、謀劃改革舉措的立足點。合作園區做什么、做多少、都是由發展階段決定的，處于什么階段就做什么事情，適合什么路徑就走什么路徑。

(2)厘清職能定位。南北合作共建園區的功能和發展目標不同，其管理機構所承擔的職能任務差異很大，單一型特色園區和復合型開發區有其更為適用的管理體制和運行機制設計，有的園區管理體制的方向是“小而精”，有的則是“大而全”，不可一個標準，在改革中更不能一刀切，必須分類指導。

(3)明確總體原則。堅持問題導向、目標導向和結果導向，從解決南北合作共建園區管理體制機制存在的問題出發，把握改革方向、明確改革舉措，堅持區域統籌管理、堅持搞活運行機制、堅持強化激勵導向。

新形勢下，共建園區要在政策、管理、組織、制度等方面不斷創新，積極探索開放經濟模式和可持續發展的新路徑。

3.1 突出精簡高效，優化職能機構

按照優化協同高效原則，整合南北合作共建園區黨工委(管委會)職能機構，實行大部門制、扁平化管理，職能機構以下不再設管理層級。歸并綜合事務部門，精簡產業發展平臺，通過撤一建一等方式，逐步提高承擔經濟發展和打造營商環境等職責的職能機構比例。

3.2 科學配置資源，分層長效激勵

有效發揮機構編制資源的激勵作用，推動共建園區管理機構設置、機構規格和領導職數核定與園區全面發展更好地掛鉤。對南北合作共建園區管理機構實行動態管理，對排名靠前的給予“提檔升級”的激勵，對排名靠后的采取約談、警告、降格等方式進行反向約束。建立領導職數分步核定機制，升格時不頂格設滿名額，根據共建園區發展適時調整核增。

3.3 搞活用人機制，改革薪酬制度

鼓勵創新選人用人機制，推行全員崗位聘任制，由“身份管理”向“崗位管理”轉變。強化績效管理，推行末位淘汰，能者上、庸者下、平者讓。實行績效薪酬，由“按級定薪”變為“以崗定薪、崗變薪變”。南北合作共建園區績效總額與經濟發展、稅收增長、輻射帶動作用等掛鉤。通過充分激勵的人事薪酬政策實現干部能上能下、待遇能升能降。

3.4 堅持發展導向，探索差異考核

積極探索對南北合作共建園區實行不同于一般開發區的差異化考核，在考核指標、指標權重、打分標準、結果運用上都有所區別，突出合作雙方推進產業結構轉型升級、經濟高質量發展的重點，減少與主業無關的單項考核，避免簡單下達不切實際的指標，真正把考核的動力轉化為共建園區發展的動力。

4 共建園區高質量發展建議

4.1 加強統籌謀劃，拓展合作路徑

全面落實江蘇省委、省政府《關于推動南北共建園區高質量的若干政策措施》文件要求，進一步加強與合作方溝通對接，落實好合作雙方“三為主、三到位”等關鍵政策，做好相關共建園區總體方案和高質量發展規劃編制報審工作，出臺相關支持政策，全力爭創省級共建園區高質量發展創新試點園區和特色園區。優化園區布局。按照高質量發展要求，立足資源稟賦和現有基礎，加強與合作方溝通對接，抓緊落實共建資金、人員、項目“三到位”等基本共建條件，研究明確園區自身的功能定位和突破方向，加快形成“一園一特”的發展格局，著力破解園區產業雷同、同質競爭難題。創新管理辦法。充分發揮市場在資源配置中決定性作用，更好發揮政府協調服務作用。打破共建園區設立的投資開發公司與園區管委會“兩塊牌子，一套班子”的現狀，推動園區管理開發公司市場化改革，將園區規劃建設、招商引資和管理運營等方面推向市場，實現園區開發專業化、管理扁平化、運營市場化。

4.2 大力解放思想，創新合作方式

創新合作共建模式。繼續完善鹽?！胺忾]式”運作模式，提高合作層次，深化合作內涵；學習蘇宿工業園做法，探索“產城融合”運作模式，加快推動以產興城，以城促產；借鑒深汕特別合作區“飛地經濟”運作模式，探索打造“飛地園區”，加快提升合作成效；進一步完善鹽滬合作園區“公司化”運作模式，全力推動合作共建高質量。完善管理運營機制。積極探索合作共建園區多元化運營機制，在尊重現有合作方意愿的基礎上，支持引進第三方合作機構，推動建立或共建“區中園”，采取政府和社會資本合作PPP等模式，實行“政府主導、企業運作、合作共贏”的市場化運作方式。注重實質合作。借鑒上海外高橋啟東產業園模式，打破四至范圍限制，不強求合作方項目落戶在固定區域，按照企業需求確定落戶區域。

4.3 突出互利共贏，實現利益共享

建立利益共享機制。實現共贏是合作共建的前提，利益共享是最終目標。要拿出核心優勢和戰略資源，推進與合作方全面合作，土地增值、商住用房出售和租賃等利潤由各方按照投資比例進行分成。破除行政管理體制的壁壘，對產業轉移項目形成的經濟指標實行在一定年限內“存量歸你、增量分享”或者完全歸對方的激勵政策，激發合作方支持和鼓勵產業轉移的動力。加強產業精準對接。從構建現代產業體系的高度，打造承接全產業鏈的大平臺，以合作共建園區為載體，面向先發地區大型企業和部分全產業鏈轉移的需求，大力引進鹽城市具有配套基礎的汽車、新能源、電子信息、鋼鐵、海洋生物、新型建材等生產加工中心，打造先進制造業轉移承接基地。重點圍繞大型國企退二進三、總部經濟制造基地等方面，開展精準招商對接，力求取得突破。著力強化產城融合。按照“產城融合”發展理念，深化與大型房地產開發企業全方位戰略合作，重點建設科教研發、旅游休閑、健康養老、都市農業等產城融合組團，強化商務、居住、研發、教育、醫療等功能配套，提升合作共建園區城市功能。

4.4 堅持創新驅動，激發新興動能

加快“研發飛地”建設。要在更高層面上聚力對接合作方創新資源要素，實現借力發展、借勢提升。加快科創平臺載體建設，加快推動全球前沿的科技創新成果和共建園區的產業發展需求深度融合。推進科技創新平臺建設。重點推動環?？萍肌⑿履茉雌嚒⒋髷祿?、智能終端等新興產業領域深化與科研院所及龍頭企業的研發機構合作，吸引名牌高校在園區建立重點實驗室、工程技術研究中心、企業研究院和院士、博士后工作站等研發機構。對市外高新技術企業優惠政策實行“無縫對接”，加快推動市外各類創新要素向共建園區流動。引進聚集創新人才。建立人才柔性流動機制，吸引外地高校、科研單位人才來共建園區服務，促成著名學者、專家擔任共建園區發展的高級顧問。依托合作方人才市場、海內外專業高層次人才協會及各類人才中介機構，組織招才引智活動，引進和選用一批園區急需的實用型專業人才，用人才集聚的“智高點”培育共建園區發展的“增長點”。