鄉村振興戰略背景下農業支持保護政策問題探究

魯祥瑞

（河南工業大學經濟貿易學院，河南鄭州 450001）

農業支持和保護制度是一個國家現代化農業政策發展的核心，是我國實施并完成鄉村振興戰略的必然要求。中華人民共和國成立以來，尤其是改革開放后，我國農業產業穩步發展，農業生產力、農村社會面貌、農民生活水平都得到了極大的提高。進入21 世紀，我國逐漸形成了符合我國國情、具有中國特色的農業支持保護制度。然而，隨著改革開放進入深水區和國際農業發展形勢的不斷變化，我國現有的農業支持保護制度已不再適應現代農業的發展狀況，不利于解決目前農業發展存在的農產品價格偏高、生產邊際效益逐漸下降、生產效率低下及農業生產環境污染等問題，在很大程度上制約了我國農業現代化的發展進程［1-2］。黨的十九大報告中，首次明確提出要在實施鄉村振興戰略的過程中進一步完善農業支持保護制度。

1 我國農業支持保護政策的發展現狀

我國農業支持保護體系真正開始建立是在加入世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）后。如今，經過近20 年的經驗積累，我國已初步建立起了涵蓋農業生產、交換、流通、倉儲及消費的全產業鏈支持保護體系。以補貼政策為例：1）為穩定農民生產收入水平，而建立起以“三補合一”補貼、目標價格補貼及農業生產者補貼等補貼機制為主體的農業補貼制度；2）構建起包括農機購置補貼、農業科研與技術推廣補貼、基礎設施建設補助和農業結構調整補貼綜合補貼政策；3）建立了以退耕還林、還草補貼制度及農業環境污染綜合治理支持體系為主的農業生態保護補貼，推動農業的可持續發展；4）構建了農業生產風險補貼機制體系，初步形成了農業政策性保險與農業生產防災減災機制［3］。2007 年開始，中央開始為政策性農業保險提供保費補貼創立試點，在各級政府的大力支持下，我國已躍居全球第二大農業保險市場，對農業的持續發展提供了有力支撐。

2 我國農業支持保護存在的問題

2.1 糧食安全現狀堪憂

實施農業支持保護制度后，我國糧食產量連年增收，但自給率卻逐年下滑。據數據顯示，2007—2017 年間，我國糧食產量十年連增，糧食產量凈增加12 339.69 萬噸，增幅達到了20.63%，但相對于14 億人口每年超6 億且還在不斷增加的巨大需求來講，供需不平衡是必然存在且仍會不斷加劇；同時，我國糧食進口數量逐年攀升，其中以大豆進口最為典型。2019 年，我國大豆進口量為8 851 萬噸，在中美貿易摩擦加劇的現實下仍同比增加0.5%，飼料、油料產品的供應十分依賴進口，一旦進口渠道受到制約，將極大地威脅到國家的糧食安全。

2.2 農產品市場競爭力不強

截至2015 年，我國稻谷每667 m2生產成本為1 202元，小麥每667 m2生產成本為984 元，玉米每667 m2生產成本為1 083 元，大豆每667 m2生產成本為674 元，約為美國同類生產成本的21%、210%、56%和38%，銷售價格也高于國際市場價格20%～40%，在廉價優質的國外產品面前并無有力的競爭優勢。在過去10 年中，我國農產品年進口符合增長比例達8.8%，僅2017 年一年，進口同比增長12.7%，達到了1 246.8 億美元。由于缺乏有效市場，農產品利潤下降，農業生產積極性受到沖擊，且制約了農業科技領域的資本投入，大型機械生產設備更新升級緩慢，反過來又阻礙了農業生產力的發展，國內農業發展進一步受到制約，陷入了低效益、高成本、低投入的死循環，嚴重影響鄉村振興戰略的發展［4］。

2.3 農業金融保險支撐不足

盡管加入WTO 近20 年中，我國農業保險體系有了很大的發展，但由于起步晚，制度建設仍不健全，與歐美發達發國家相比差距明顯。作為典型的人多地少的發展中國家，農業生產中需要補貼的領域和環節頗多，國家財政尚不具備全面實施以政府為主體的農業保險支持補貼的能力，社會保險投入明顯不足，農業生產存在高投入、高風險、低效益的產業特征，且缺乏明確完善的政策制度，社會金融資本不敢、不想輕易涉足農業保險領域，以政府為主體的保險補貼在龐大的規模面前也顯得杯水車薪。

2.4 農業生態環境污染嚴重

生態環境惡化，農業環境污染和資源過度浪費問題日益突出。由于缺乏有效的監管和標準，化肥農藥及地膜技術被大規模地過度隨意使用，在提高產量和效益的同時，也造成了大量的農業環境污染，除了最終端農產品有大量的農藥殘留外，每年還有數十萬噸的農膜殘留于耕地土壤中，對土壤的可持續利用造成巨大的危害，耕地肥力逐年下降［5］。除此以外，由于農業水利基礎配套設施落后，我國大部分地區農業生產仍是以大水漫灌為主，水資源浪費嚴重，土地鹽堿含量升高，地面沉降區增多，農、工及生活用水之間的競爭加劇。另外，還存在由于工業生產污染農業資源的情況，“鎘大米”“毒木耳”等食品安全事件時有發生，影響鄉村戰略的建設和農村生態環境的改善。

3 推動我國農業支持保護的發展策略

3.1 加強對主要糧食產區的補貼，確保種地農民利益

要保障國家糧食安全，先要確保農業生產者有足夠的產品收益以維持較高的生產積極性。堅持以提高農業從業人員的生產收入為目標，通過農業供給側改革等途徑，加強主要糧食產區的補貼，尤其是要將補貼切實給予到實際的生產經營者手中而不是土地流轉后的所有者手中，遵循市場發展規律，積極引導經營者改變農產品生產結構，尤其是合理減少玉米產能，降低庫存，相應提高大豆種植面積，在充分考慮兩者比價關系后科學地進行對大豆生產的直接財政補貼，降低對國際市場的依賴，確保國內口糧安全［6］。

3.2 加強科技投入，倡導規模化集約化機械化經營

成本居高不下是我國糧食生產急需變革的硬骨頭，要想提高農產品的競爭力，就必須降低生產成本，讓經營者有利可圖。1）要加大科研創新和成果轉化補貼力度，這其中既要包括農業信息化、數據化、良種化及節約化的生產科技，也要包括農業大型機械的工業化科技，將科技研發與推廣深入到農產品生產、加工、流通、貯藏及銷售的全過程［7］。2）引導各主產區根據地區實際情況發展適度的規模化經營，通過規模化經營優化生產要素配置，推廣更為先進的生產技術設備，降低單位產量成本，通過對新型農業經營主體的政策性扶持，充分調動生產積極性，使新型農業經營主體形得成、收得好、留得住。

3.3 加強完善現代化農業保險政策體系

根據我國農業保險發展過程所出現的問題，政府和經營主體要充分認識到農業保險在鄉村振興戰略實施過程中的重要性，緊緊圍繞新時代鄉村振興戰略目標進行改革［8］。據此，要實現口糧等主要糧食作物農業保險的全覆蓋，加快構建農業大數據信息收集共享平臺，使各個生產環節和主體都能及時反饋和收到相關市場信息，為政府和保險企業提供必要的信息數據支持；要建立起主要農產品市場的風險預防保障制度并構建多層次大災風險分散機制，積極引導社會金融資本的投入，降低社會資本進入農業保險領域的投資門檻，構建多層次、多方位、全天候的農業保險體系，拓展保險產品種類和保護內容，在不損害國家糧食安全的前提下堅持市場起決定性作用的機制，助力鄉村振興。

3.4 加強農業生態環境治理，推進農業的可持續發展

農業生產過程中，必須融入生態保護元素，因地制宜地采取輪作種植方案，實施耕地質量保護，推廣減量化和清潔化農業生產模式。要明確列出生產的負面清單，將農藥化肥及水資源的使用狀況、土壤狀況、秸稈還田狀況納入到農業生產補貼的考量標準中，使生產經營者只有在科學化、規范化、節約化及生態環保化地進行生產經營時才能獲得相應的政府補貼，迫使經營者切實進行符合鄉村振興戰略要求的農業生產過程［9］。同時，要將地區農業生態環境狀況與國家財政劃撥資金相掛鉤，倒逼基層政府明確劃分監督權限，切實履行監督職責，從而因地制宜地建設高標準農田，推動鄉村振興戰略的發展。