基層網格化管理的有限理性困境及優化路徑

歐倩 郭春甫

網格化管理是基層社會治理的最末端，也是國家治理體系與治理能力現代化的重要環節。網格員是網格化管理的關鍵行動者，對網格公共事務管理具有相應的自由裁量權，影響網格公共事務的服務質量與服務標準。本文以網格員為分析對象，運用案例研究方法，探究基層網格化管理中存在的有限理性現象，并試圖從網格職能、網格資源及能力建設等方面提出優化路徑。

一、基層網格化管理透視：實踐創新與理論發展

網格化管理作為我國基層治理改革和創新的產物，自2003年在北京市東城區首創以來，各地持續實踐并不斷創新。網格化管理成為基層治理的重要支撐力量，基層網格的覆蓋率不斷提升，“網格+黨建”“網格+警格”“網格+安全生產”等基層創新實踐不斷涌現，在矛盾糾紛化解、基層公共服務供給方面發揮了重要作用。

網格化管理的豐富實踐促進了相關理論研究。理論界普遍對網格化管理評價較高。由于網格化治理是將各個條塊部門統合起來，實現了城市治理體制在社區的重構[1]，網格化在常態治理與應急態治理層面作用顯著，尤其是網格化在疫情防控中扎實的基礎性和超強的覆蓋性優勢[2]。網格化匯聚多種資源和力量、兼顧常態與非常態情景的“集成式網格”，必然成為以美好生活為目的的共同體的一種重要實現形態[3] 。值得關注的是，網格化管理在取得一系列成績的同時，所面臨的“行政化”[4] 、“責任無窮大，權力無限小”[5]、“信息技術斷裂”[6]等一系列問題也開始顯現。一個解釋路徑是，在治理任務過大、治理目標負荷過重的情境下，網格員承擔了過多的工作內容和工作職能，容易導致城市基層網格化管理陷入空轉狀態。因此，如何解決基層網格化管理的有限理性現象，激發網格員的積極性，對于提升網格化管理效率，提升基層公共服務供給質量具有重要的理論意義和實踐價值。

二、基層網格化管理的有限理性困境：實證調研

作為城市基層治理的重要組成部分，網格化管理具有聯系群眾、了解群眾、服務群眾的天然優勢。網格以行政力量作為依托，網格化管理是政府行政力量在基層的延伸，也是促進資源、信息等在基層治理中下沉的重要手段，能夠推動國家治理向縱深發展。自2014年A區網格化管理建設肇始，本研究團隊即進入案例觀察場地進行研究，在長期的追蹤研究中發現，A區網格化管理成效不斷彰顯，但也存在職責權限不明、公共服務吸納過多、承擔過多治理責任等問題。

（一）工作內容的廣泛性和工作職能的模糊性

在實地調研過程中，研究人員先行閱讀了《A區網格員工作手冊》，并對相關網格員進行訪談，調研結果發現，基層網格員涉及的工作內容包含多個部分：基礎信息采集、社情民意收集、協助安全隱患排查整治、協助矛盾糾紛排查化解、協助政策法規宣傳、參與做好社會心理服務、疏導和危機干預、協助做好重點群體管控幫扶、參與系列平安創建活動以及落實街道黨工委、辦事處或上級網格化服務管理中心（綜治中心）交辦的其他事項。上述基層管理事項涉及多個領域以及補充事項，事實上，部分屬于社區工作者的工作也多由網格員處理。此外，網格員的職能范圍也較為模糊，職責內容沒有明確的邊界線。網格員的職責主要是發現事件和問題，而不是解決問題的第一人，在涉及基層矛盾問題時，更多只是協助的作用。同時，上級對網格員的要求往往是“能解決的盡量解決”，但對于具體的事項范圍和解決程度要求并不清晰。基層網格員接受街道和所在社區的雙重管理，必然會有目標沖突的時候，這是網格員工作職能模糊性產生的主要原因。

（二）信息以及資源的有限性

為了順應大數據時代的發展以及實現智慧社區與網格化管理的聯動，A區政府部門通過平安建設APP平臺或者綜治辦的系統，將所有的信息、資源、人員、部門進行整合，鼓勵居民將疑難問題上傳至系統，由社區派遣網格員進行對接處理。這種“一網打盡”的設計具有一定的創新性，但在實際操作過程中，這一做法由于部門間信息共享的中斷以及資源的有限性而陷入停滯狀態。首先，平安APP的運行缺乏明確管理機制與管理流程，且系統運行環境存在故障及安全隱患，導致平安APP的大部分功能都沒有獲得有效應用。目前，此應用常用的功能涉及疫情常態化防控工作及網格員日常打卡，系統使用率比較低。其次，部門間數據信息孤島尚未打通，需要網格員每次重新登錄APP，進行信息的錄入和登記，降低了部門之間聯動和職能交匯的效率。另外，由于網格員工作時間與任務分配不匹配，網格員在接收上級工作指令的同時，還要及時回應來自群眾的需求，在既定的時間約束下，相關任務顯然無法同步進行，網格員只能選擇優先任務。時間資源的有限性成為引發基層網格員有限理性困境的重要原因。

（三）任務與能力的有限性

網格員作為城市治理的基礎環節，承擔著多方面的基層治理任務，涵蓋信息采集、治安巡防、矛盾糾紛、安全隱患、城市管理、入戶走訪、政策宣傳、工作紀律等多個內容。隨著城鎮化率提高，城市治理復雜性增加，更需要高素質、高質量、高水平、結構合理、具有主觀能動性的網格化隊伍。但是，在實際運行過程中，部分網格員缺乏服務意識，沒有主動發現問題，解決問題的能動性。另外，近幾年，網格化人才隊伍的知識結構、年齡結構等有了很大的改善，但仍然存在年齡偏大的弊端，專業素質和專業能力還有待提高，特別是在涉及現代化信息技術的使用上，很多人無法達到期望的水平，從而間接影響了基層治理目標的實現。

（四）工作協同的有限理性

基層網格員面對的目標群體通常是社區居民，其配合度的高低將直接影響網格員工作的正常開展以及效率。實地調研結果發現，由于宣傳不到位、網格員下沉頻率不高以及目標群體的差異性等多方面的原因，導致居民配合度與網格員工作任務的開展之間存在張力。以網格員開展的信息錄入工作為例，網格員需要根據上級的工作安排，進行入戶走訪，以錄取居民信息。但是，由于宣傳和推廣不到位，居民未提前知曉這項工作開展的大致時間與具體方式，造成了網格員和居民之間的信息不對稱，致使部分網格員在上門進行信息錄入時，無法獲得居民對信息錄入工作的認可，即便提供證件等相關佐證文件，仍然無法獲得部分居民的信任，影響了網格員的工作積極性。從某種意義上看，部門間協作程度不夠是引發有限理性的重要原因。

三、優化基層網格化管理的有限理性

（一）構建“權責相應”的責任機制

為彌補科層制慣性帶來的責任過度下沉問題，政府需要厘清網格員的行政職能以及工作內容范圍，劃定明確的權力邊界，盡可能地將基層網格員從“有限資源”與“無限責任”的泥淖中解脫出來，減輕“網格泛化”現象，從而提升社區網格化管理的治理效能。

首先，要完善街道社區工作事項準入機制，理順各級職能部門、街道、社區的職能邊界，健全街道社區職責任務清單、協辦工作清單，嚴格上級部門交辦街道社區事務的審批程序，防止因街道社區承擔過多原本不應承接的工作內容，從而間接給基層網格員帶來較大工作任務及責任。其次，確需街道社區協助或委托街道社區辦理的事項，由相關職能部門嚴格審核把關，并按照權責相應的原則，提供相應的信息、資源、資金、技術以及工作條件支持。另外，要完善網格員的考核評價制度，推動考評制度完善和考評指標“瘦身”，切實減輕基層負擔，同時要優化網格員的獎勵制度和問責制度，制定完善的激勵機制，推行合理的獎懲規定。

（二）切實推動資源下沉

為了解決目前基層網格化管理中權責不匹配的問題，需要構建權責相應的責任機制。根據基層網格的實際工作需要，配置適當資源，為基層網格員減負，還要切實推動資源下移，使資源、信息、基礎設施等的下沉速度或規模能夠承擔相應的治理責任。

首先，要完善相關基礎設施，平安APP以及綜治辦系統是支撐A區未來網格化治理與智慧社區搭建的重要平臺，為了助力全面提高社會治理效能，推進基層治理體系和治理能力現代化，需要明確要求，細化優化措施，推動信息技術平臺的健全和完善。其次，推動部門聯動，實現信息資源共享，例如在城市社區安全等方面，整合公安部門牽頭建設的視頻監控以及聯網的社會視頻資源，聯動公安、城管、交通等部門資源，通過相關交換平臺，按需推送至相對應的網格員。另外，不斷改善和提高社區網格化管理隊伍的工作條件、薪酬水平、晉升渠道，切實解決網格員隊伍“招得來、心不安、留不住”等問題，夯實基層社區治理基礎。

（三）加強網格化人才隊伍建設

其一，加強專職網格員隊伍建設，健全和完善社區專職工作者和專職網格員的準入條件、工作要求、績效考核和薪酬待遇，壯大以社區專職工作者和專職網格員為主體的社會工作專業人才隊伍，不斷優化網格員隊伍的知識結構和年齡結構，注意引進專業素質過硬的青年人才。其二，完善相應的薪資考核體系，提高網格員隊伍的相關待遇，減少人員的流動性，提升責任感、歸屬感和榮譽感。其三，可以借助培訓等手段，加強對網格員的思想建設和能力拓展，努力培養一批能夠主動關心群眾、貼近群眾，具有服務意識的干部隊伍，切實將掌握的自由裁量權用到能夠提升社會治理水平、維護社會穩定的每一個實處上。

（四）加強宣傳教育，提高走訪頻率

優化網格員的自由裁量權，給予網格員更多的空間和路徑去促進政策目標的實現。

首先，對于政府部門而言，除了要注重對網格員隊伍的管理之外，還要加強對社區居民的宣傳教育，要統籌資源，充分利用大數據和互聯網發展趨勢，利用線上和線下“多網合一”的優勢，加強對居民進行有關網格員工作任務、工作性質、工作職責的宣傳普及，從而為網格員日常工作的開展牽線搭橋，拓寬渠道。其次，對于網格員而言，要明確自身定位，提高自身綜合素質，密切聯系群眾，提高和規范網格員下沉到社區以及上門走訪的頻率，堅持與老百姓打成一片，切實提高網格員運用自由裁量權的質量和水平。

（五）健全社區社會組織參與網格化管理機制

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要積極引導社會力量參與基層治理，培育城鄉社區社會組織。首先，在基層治理任務日益復雜的情境下，亟待增加新的“治理力量”，培育城鄉社區社會組織;其次，引導社區社會組織主動參與社區公共事務，搭建社區社會組織合作平臺，將其納入網格，協助網格員管理網格公共事務，部分解決網格員存在的“時間-任務”約束問題，促使網格員聚焦主業，集中注意力，關注網格核心任務，提升網格員治理網格事務的積極性。

隨著城鎮化規模和速度的加快，城市治理的難度和負荷不斷擴大，結合現代信息技術和互聯網技術，并依托網格化管理模式，成為延長基層治理鏈條的重要手段。網格化治理作為城市治理的基礎，具有聯系群眾、了解群眾、服務群眾的天然優勢，是政府行政力量在基層的延伸，也是促進資源、信息等在基層治理中下沉的重要手段。促進基層網格員進一步發揮積極性，克服有限理性產生的各種障礙，激活基層治理的生機與活力，推動網格化管理的創新升級，是提升基層治理體系與治理能力的重要抓手。

基金項目：重慶市研究生科研創新項目“疫情防控常態化情境下健康碼政策調適機制優化研究”（項目編號：CAS21198）階段性研究成果。

參考文獻：

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[3]容志，秦浩.再組織化與社會治理現代化：重大公共衛生事件中社區“整體網格”的運行邏輯及其啟示[J].上海行政學院學報，2020（6）：66-77.

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[5]程鏑.城市社區精準化治理的優化路徑[J].人民論壇，2021（14）：67-69.

[6]李穎.斷裂與彌合：“互聯網+”時代城市社區網格化治理的困境與再思考[J].山東社會科學，2016（11）：187-192.

作 者：歐倩，西南政法大學政治學碩士研究生

郭春甫，西南政法大學政治與公共管理學院副教授

責任編輯：張 波