人民團體參與基層協商治理的制度分析

胡琦

2021年7月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》將“完善基層協商民主制度”作為提升基層治理能力的重要途徑，并且提出“支持群團組織承擔公共服務職能”，即明確了人民團體在基層治理的角色與功能，為推進人民團體參與基層協商治理提供了具體的政策依據。從實踐層面來看，人民團體協商在基層治理中有兩種表現形式：一種是人民團體作為協商平臺，各主體在人民團體這個平臺上開展協商治理;另一種是人民團體作為協商主體，與其他主體開展協商推進基層治理。當前，工青婦等人民團體參與基層協商治理正處于制度建設與制度完善階段，迫切需要總結其制度創新經驗。基于此，本文著力于對人民團體參與基層協商治理進行制度分析，闡釋其制度變遷的邏輯、動力和困境，并提出制度完善的目標和路徑。

一、人民團體參與基層協商治理的制度變遷

改革開放初期的基層民主改革催生了工青婦等人民團體參與基層協商的制度，而對其制度的規范化、體系化起重要作用的是建設“和諧社會”戰略的提出，以及新時代協商民主和國家治理現代化的創新實踐。

（一）基層民主改革與人民團體參與協商對話的提出

改革開放初期，鄧小平同志指出要通過推動政治體制改革，“調動基層和工人、農民和知識分子的積極性”。在此背景下，國家推動城鄉基層民主制度建設，賦予基層群眾更大的自治權，為民主參與提供了政治空間，促進了城鄉基層的議事會、懇談會、咨詢會等協商民主機制的形成。1987年，黨的十三大首次提出“社會協商對話機制”的概念，強調“群團組織也要改革組織制度，轉變活動方式，積極參與社會協商對話”。在黨的領導下，人民團體開始著手健全社會協商機制。1988 年4 月，共青團中央印發《關于做好共青團社會協商對話的工作意見》。同年，共青團的十二大明確提出“共青團要積極參與社會協商對話”，明確表示“要在團的領導機關建立接待日、懇談會等制度，直接聽取青年的呼聲”。此外，1988年10月，中國工會第十一次全國代表大會強調擴大工會對國家事務的民主參與和社會監督，健全對工會的協商對話機制。在這個時期，協商對話機制作為政治體制改革的組成部分，其實質是使人民團體成為廣大群眾參與民主管理、民主決策和民主監督的渠道。可見，在社會主義民主政治改革大潮中，人民團體參與協商民主建設拉開了序幕。

（二）推進社會建設的戰略下人民團體參與基層協商的制度發展

黨的十三屆四中全會以后，人民團體參與社會事務管理的協商民主途徑開始萌芽。1997年黨的十五大召開，強調“工會、共青團、婦聯等群眾團體要在管理國家和社會事務中發揮民主參與和民主監督作用”。這為人民團體通過協商民主機制表達、協調和維護群眾合法權益提供了契機。一方面，以人民團體為渠道的協商民主機制興起。比如，從20世紀90年代中期開始，工會逐漸在工資集體協商制度發揮重要作用。時任全國總工會主席尉健行在全總十二屆六次主席團會議上指出，“貫徹實施勞動法，對工會來講，‘牛鼻子就是集體合同”。另一方面，人民團體加強與民主黨派的聯系，為在人民政協平臺上開展協商民主準備了條件。比如，1992年起，全國婦聯開始與民主黨派召開婦委會聯席會議。[1]這對提升民主黨派內婦女界的參政議政能力大有助益。

黨的十六大以后，人民團體參與基層協商治理進入制度完善階段。在黨中央建立“和諧社會”的戰略目標下，改善黨群關系成為基層政府推動協商民主制度化的現實驅動力。其典型的標志是浙江溫嶺的“民主懇談會”的產生。[2]人民團體作為黨聯系群眾的紐帶，在改善黨群關系的工作中責無旁貸。這推動人民團體進行轉型，以增強社會參與為核心目標，更好地將協商民主嵌入到履職過程中。首先，協商民主機制進一步“下沉”到人民團體在農村、鄉鎮、社區、機關、事業單位等區域的基層組織網絡。比如，“青年之家”“婦女之家”“職工之家”等既是人民團體主導的基層服務性平臺，也是開展基層協商的重要載體。其次，協商民主機制是人民團體擺脫“官僚主義”，參與社區管理，搞好社區服務的重要方式。比如，協商民主為青年社會組織提供了便捷的參與機制，使之成為共青團團結、服務和組織青年的重要載體。

總之，人民團體參與基層協商治理制度的形成體現了漸進性的歷史特征，針對黨和國家在不同時期的政治社會改革戰略，人民團體重點圍繞著“去行政化”推動制度變革。

（三）推進國家治理現代化的戰略下人民團體參與基層協商治理的制度體系建設

中國特色社會主義進入新時代，推進國家治理現代化要求建立健全的制度體系和提升制度執行能力。2015年，中央印發《關于加強社會主義協商民主的意見》將人民團體協商作為七種協商渠道之一，明確規定了其角色定位與基本職能。同年印發的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》指出要“積極組織和代表所聯系群眾參與協商民主，融入城鄉基層群眾自治和企事業單位民主管理之中”。2020年，黨的十九屆五中全會明確指出人民團體要發揮作用引領新社會階層、志愿者參與社會治理。在這些政策指導下，人民團體積極參與村（居）民議事、民情懇談、工資集體協商等基層協商治理活動的制度走向健全完善：一是制度體系逐漸完備。人民團體依托人民政協平臺，發揮協商主體作用，形成提案協商、專題協商、界別協商等形式等多種制度形式。并且，在基層服務組織的支持下，人民團體與社會組織、普通群眾開展線上線下協商，形成以人民團體作為協商平臺的民意調查式協商、群眾議事協商、網絡協商等制度形式。二是制度程序更加科學規范。建構人民團體協商的工作程序，形成立法協商、行政協商、參政協商、社會協商等制度形式。三是制度運行促進有效治理。建立健全議事會議制度、聽證會議制度，使人民團體協商成為推進基層有效治理的重要途徑。

二、人民團體參與基層協商治理的制度變遷機理

在社會多元化的背景下，因行政化、官僚化的運行方式造成的治理困境凸顯，限制了人民團體在基層協商治理的作用，從外部誘發了制度改革。隨著社會利益分化，人民團體參與基層協商治理的實踐形成諸多利益相關者，他們的行為、觀念與偏好構成了影響其制度變遷的內部因素。

（一）社會多元化和人民團體參與基層協商治理的制度變遷

社會主義市場經濟體制變革催生了新職業，產生以職業為基礎新的社會階層。面對社會階層的異質化，群眾“碎片化”的利益需求，人民團體在計劃經濟時代形成的行政化和官僚化的管理方式，難以真正組織群眾、服務群眾和引導群眾，不能發揮好利益表達、利益整合、提供服務和維護權益的作用。這促使人民團體探索群眾工作的新方法，將協商民主機制嵌入到組織運行之中，從而拓寬聯系群眾的渠道，精準地把握群眾需求。

網絡經濟、非公經濟組織和社會組織催生了新的社會群體和公共空間。工人中的“白領”階層，以專業技術人員為主的“新中產”比例增大，特別是網絡技術催生的新業態推動自由職業群體的迅速增長。[3]人民團體原有的“自上而下”組織體系，難以有效覆蓋新興的社會群體。這促使人民團體在加強組織建設時注重引入協商民主機制：一方面發揮協商民主包容差異的作用，建立人民團體和新興群體的有效溝通渠道;另一方面發揮協商民主推進協同的作用，更好地建立人民團體的樞紐組織，進而完善人民團體和社會組織展開合作治理的組織網絡。

此外，伴隨著市場經濟的發展和社會治理格局的變遷，新的治理需求劇增。我國社會分化加劇，造成了許多新的社會矛盾，影響了社會政治穩定，拖累了經濟發展。針對這些新形勢，人民團體要努力承擔社會責任，把發展社會職能作為工作方向。2015年，中央群團工作會議要求群團要圍繞黨和國家中心任務開展工作，參與創新社會治理，協調化解矛盾糾紛和利益沖突。但是，人民團體在本質上存在政治性與社會性的“二重性”，難以協調好政治職能和社會職能，因此需要開展制度創新，將協商民主機制嵌入到人民團體的工作機制之中，推動人民團體的功能轉型，激發參與社會治理的活力。

（二）人民團體參與基層協商治理的制度變遷背后的利益相關者

利益相關者是指圍繞著某組織運行過程中出現的權利義務主體。1984年，弗里曼正式提出利益相關者理論，指出利益相關者之間的互動能夠影響組織目標的實現，并通過對組織內外的眾多利益相關者的利益進行合理的契約制度安排，可獲得持續的競爭優勢。當前，國內學者將利益相關者理論引入公共治理領域研究，對教育、衛生、環境等問題進行了深入探討。就人民團體參與基層協商治理而言，其利益相關者主要有基層黨組織、基層政府、人民團體、自治組織、企事業單位、社會組織、志愿者、基層群眾等。

人民團體參與基層協商治理的制度變遷是利益相關者利益博弈的結果。在國家與社會關系轉型的客觀現實下，原有的政社關系結構正在解體。利益相關者之間政治互動關系發生了深刻轉變，正處于分化調整之中：其一，在人民團體與社會組織的互動過程中，社會組織的自主性和參與權擴大，兩者之間表現出相互競合的利益關系。雙方在爭奪各自所聯系社會群體支持的同時，對服務和整合社會群體存在優勢互補;其二，人民團體在與黨委的互動過程中，獨立自主地開展工作的空間擴大。主要原因在于人民團體的行動邏輯轉向基于政黨和社會的關系維度的雙向良性互動邏輯[4];其三，人民團體的機構改革和功能轉型擴展了其社會職能。人民團體對基層群眾的利益代表、公共服務與維權功能凸顯。

由此可見，人民團體參與基層協商治理的過程不再只由行政力量主導，人民團體的自主性增強的同時，各階層群眾、社會組織、企業的參與度也在增強。在這樣的新形勢下，各利益相關者的行動策略發生改變，引起它們之間既有的權力均衡關系發生變化。為了協調各方利益，實現社會協同，政府加強制度供給，完善人民團體與其他利益相關者協同合作的機制，進而推動制度變遷。

三、完善人民團體參與基層協商治理制度的路徑選擇

人民團體參與基層協商治理的制度演進體現了路徑依賴的特征，即新的制度在既有制度中產生，制度形態受既有制度“行政化”制約。從社會轉型形成的結構性因素以及利益相關者的具體選擇和行動來看，路徑依賴型塑了兩個方面的制度困境：一方面，社會結構分化背景下社會參與渠道不暢通現象仍然存在;另一方面，人民團體的內部治理結構和功能職能的“行政化”限制了其社會治理能力。我們要重點針對上述制度困境規劃制度完善的路徑。

（一）加強黨的領導，確保人民團體參與基層協商治理的政治方向

堅持把人民團體基層建設納入黨的基層組織建設的整體規劃之中，結合黨的基層組織改善人民團體的基層組織，擴大人民團體對人民群眾覆蓋面，拓展人民團體參與協商的政治空間;改進黨對人民團體的思想引導，增強人民群眾對人民團體對價值的認同，確立人民團體參與協商治理的文化基礎;加強黨對人民團體的組織功能的引領作用，促使人民團體緊緊圍繞黨政戰略部署開展協商，引領人民團體發揮凝聚群眾的政治優勢，給予人民團體完善社會職能的政策支持。

（二）推動利益相關者的權力關系調適，建構人民團體參與基層協商治理的多元共治結構

其主要做法包括：加強協商合作的機制建設，積極推進黨委領導，政府支持、人民團體牽頭、社會協同，齊抓共管的聯席工作會議制度;加強人民團體培育聯系、服務和引導社會組織的機制建設，強化人民團體的政治引導作用，確立兩者互動合作機制;發展人民團體+社會工作者+志愿者的履職方式，建立人民團體引領新社會階層、志愿者參與社會治理的常態化機制。

（三）完善人民團體參與基層協商治理的組織基礎

在人民團體內部設立社會組織管理部，建構以人民團體為樞紐、以社會組織為支撐的組織形態，使之成為人民團體與社會組織協商互動的組織平臺;改革“青年之家”“婦女之家”等基層服務性平臺，增強其動員群眾的自主能力、拓展其服務群眾的社會職能，使之成為人民團體發揮協商議事作用的有效載體;建立民主參與的管理機制，暢通各人民團體所聯系社會群體的參與渠道，規范各人民團體基層組織的民主選舉制度，增強人民團體各級委員會的代表性，進而提升人民團體參與基層協商治理的社會化水平。

（四）完善人民團體參與基層協商治理的運行機制

推進智能化運行機制，建設人民團體參與協商的網上陣地，把線上協商與線下協商有機結合起來，建立人民團體與其他治理參與者進行信息交換、公共服務、項目運營的網絡平臺;推進社會化運行機制，健全人民團體嵌入政府購買服務機制，促進人民團體通過協商機制發揮“中介方”的角色作用，整合社會資源、政府資源和市場資源，推動多元主體合作供給公共服務;推進項目化運行機制，通過項目合作的方式，發揮人民團體作為資源中心、項目孵化平臺的作用，推動人民團體為其他治理參與者提供活動培訓創意、人才等專業化服務。

基金項目：重慶市社會科學規劃項目“利益分化背景下群團組織強化服務群眾職能的制度創新研究”（項目編號：2016YBZZ015）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]全國婦聯婦女研究所.當代中國婦女運動簡史[M].北京：中國婦女出版社，2017：252-253.

[2]朱圣明.民主懇談——中國基層協商民主的溫嶺實踐[M].上海：復旦大學出版社，2017：18.

[3]李培林，崔巖.我國2008—2019年間社會階層結構的變化及其經濟社會影響[J].江蘇社會科學，2020（4）：51-60.

[4]康曉強.國家治理視野下群團組織轉型的困境與出路[J].中共中央黨校學報，2018（6）：48-57.

作 者：中共重慶市委黨校馬克思主義學院副教授

責任編輯：張 波