監察體制改革憲法保障的實現路徑及其理論意義

夏引業

一、 引 言

自2016年國家監察體制改革提出以來，相關研究呈爆炸式增長之勢。既有研究按其內容可以粗略地劃分為兩個層面：一是國家監察體制改革憲法問題的研究。如國家監察體制改革的憲法依據、監察權的性質、國家監察委員會的憲法地位、國家監察委員會的設立對于原有的憲法體制的影響、是否需要修憲，以及由此觸發的對于國家機構改革的合憲性及其界限的思考等等。(1)韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期；秦前紅：《我國監察機關的憲法定位：以國家機關相互間的關系為中心》，《中外法學》2018年第3期；任喜榮：《國家機構改革的憲法界限》，《當代法學》2017年第4期；等等。二是國家監察體制改革法律問題的研究。此又包括兩個方面，其一是關于《國家監察法》立法問題的探討，如立法的思路、重點、需注意的問題，《監察法》與《刑事訴訟法》的銜接等等；(2)馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與立法重點》，《環球法律評論》2017年第2期；姜明安：《國家監察立法應處理的主要法律關系》，《環球法律評論》2017年第2期；陳光中、姜丹：《關于〈監察法(草案)〉的八點修改意見》，《比較法研究》2017年第6期；秦前紅：《監察機關依法開展自我監督之路徑研究》，《深圳大學學報》2018年第1期；等等。其二是《國家監察法》實施過程中有關問題的探討，如監察對象的范圍、監察對象的權利保障，監察、檢察、審判三機關的關系，調查權、留置權的規范，證據制度問題等等。(3)朱福惠：《論檢察機關對監察機關職務犯罪調查的制約》，《法學評論》2018年第3期；陳瑞華：《論監察委員會的調查權》，《中國人民大學學報》2018年第4期；陳衛東、聶友倫：《職務犯罪監察證據若干問題研究——以〈監察法〉第33條為中心》，《中國人民大學學報》2018年第4期；等等。總體而言，前述兩個層面的理論研究具有前后相續的特征，即在國家監察體制改革初期，主要集中于對國家監察體制改革的憲法問題的探討，其后隨著時間的推移與改革的推進，則逐漸轉向了國家監察體制改革法律問題的研究。

其中緣由很好理解。作為重大的政治體制改革，國家監察體制改革首先觸及的就是憲法問題。黨的十八屆四中全會強調“重大改革于法有據”，將改革納入法治軌道成為全社會的共識。(4)童之偉：《將監察體制改革全程納人法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期。國家監察體制改革涉及原有的憲制架構的調整，屬于憲制性變革，“重大改革于法有據”體現于國家監察體制改革上，就是要求其改革過程須有憲法保障。那么，國家監察體制改革憲法保障的實現路徑為何？有何特點？其中有何未決的理論問題？毫無疑問，國家監察體制改革的憲法保障問題，仍然體現為改革與憲法的關系問題，那么，國家監察體制改革憲法保障的實現路徑，對探討新時代的改革與憲法關系的理論建構有何啟示意義？

可能是因為國家監察體制改革并非一步到位，而是階段性推進，既有的關于國家監察體制改革憲法保障的研究，往往聚焦于某一階段、某一舉措的改革實踐憲法依據問題，討論的重心隨著改革進程的推進而轉移。改革前期討論較多的是全國人大常委會“改革試點決定”的合憲性問題， 爾后逐漸轉向了是否要為國家監察體制改革提供修憲保障問題的探討。(5)秦前紅、劉怡達：《國家監察體制改革的法學關照：回顧與展望》，《比較法研究》2009年第3期。關于后一個問題，實踐的發展已經做出了明確的選擇，但是前一個問題并未得到有效的解決。同時，先行研究缺乏綜合性、整體性的分析論述，缺乏宏觀性的理論建構。有鑒于此，為回答前述提出的問題，文章首先對國家監察體制改革的憲法保障的實現路徑進行了全景式的描述，概括提煉出改革與憲法良性互動機制模型，而后著手解決全國人大常委會的改革試點決定的合憲性問題，在此基礎上，論證國家監察體制改革憲法保障的實現路徑對于探索構建新時代改革與憲法的關系理論的啟示意義。

二、 經驗提煉：立體式、多樣化的憲法保障模式

國家監察體制改革按其進程可以劃分為三個階段，即改革試點階段、全面推開階段和正式實施階段。每個階段的憲法保障方式各不相同，改革試點階段是憲法解釋，全面推開階段是憲法修改，正式實施階段則為合憲性審查。

(一)改革試點階段的憲法保障方式：憲法解釋

改革試點階段為國家監察體制改革的提出到全國人大常委會發布“全面推開決定”，其具體時間節點為，從2016年1月12日習近平總書記在講話中首次提出要“形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”，到2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》(簡稱“全面推開決定”)。國家監察體制改革在此一階段的特征是進行改革試點，而作為監察體制改革試點合法性基礎的，是2016年12月25日出臺的《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(簡稱“改革試點決定”)。

然而，“改革試點決定”的合憲性問題，卻引發學界的熱議，爭議的焦點在于，到底全國人大常委會還是全國人大才是適格的決定主體。關于此點，下文將展開專門的論述。但不管爭議的立場為何，有一點十分明確，要論證“改革試點決定”的合憲性，必須對涉及全國人大和全國人大常委會職權的有關憲法條款進行解釋。也就是說，國家監察體制改革試點階段的憲法保障方式是憲法解釋。

(二)全面推開階段的憲法保障問題方式：憲法修改

全面推開階段為“全面推開決定”的出臺到《國家監察法》的通過實施，其具體時間節點為2017年11月4日全國人大常委會通過“全面推開決定”，到2018年3月20日十三屆全國人大一次會議審議通過《國家監察法》。國家監察體制改革全面推開階段的特征，是將改革試點階段的經驗做法向全國鋪開，其他省市通過吸收、借鑒、復制等方式將改革試點階段的成果經驗在全國范圍內推廣開來。全面推開階段的憲法保障問題的核心爭議，是否需要修改憲法。對此，學界有兩種截然不同的立場：一種是“修憲論”，即制定通過《國家監察法》之前要先行修改憲法為國家監察體制改革全面推開提供憲法保障，絕大部分學者都持此一立場。(6)陳光中、韓大元、胡錦光、童之偉、秦前紅、焦洪昌、陳瑞華、任進等。另一種是“修法論”，主張制定通過《國家監察法》即可為國家監察體制改革提供法治保障，而不需要修改憲法。此方面以華東政法大學劉松山教授、浙江財經大學的錢葉芳教授為代表，屬于少數派。(7)葉海波：《國家監察體制改革的憲法約束》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第3期。

實踐選擇了修憲保障的方式。2018年3月11日，十三屆全國人大第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，新修改后的憲法單設一節對監察委員會的憲法地位、性質、組成等做了專門規定，從而為國家監察體制改革提供了根本法治保障。筆者也贊同要修改憲法，因為如果說改革試點階段的國家監察體制改革，只涉及試點省市的政治體制重塑，那么向全國推開則涉及整個國家的政治體制重塑，從中央到地方的政治體制格局都要發生重大變化，這無疑是一場全面性的憲制變革，無疑需要修憲保障。

(三)正式實施階段的憲法保障方式：合憲性審查

2018年3月20日，全國人大審議通過了《國家監察法》，同日以國家主席令的方式公布實施。《國家監察法》的頒行使得修憲后有關監察委員會的規定得以具體化，從而為監察委員會的平穩運行提供了基本的法律框架，標志著改革后的監察委員會進入了正式實施階段。但這并不是說監察委員會的改革運行從此就與憲法無關。在我國，立法實施是憲法實施的重要途徑，法律的合憲性審查是憲法保障的重要方式。修憲之后，除專門的國家監察立法外，其他有關的法律法規也需要做相應的調整，以符合修改后的憲法中的有關監察委員會的規定。那么，除國家監察法外還要立哪些法？哪些法律法規需要修改？哪些法律法規需要廢止？具體的有關條款如何調整？(8)關于修憲后有關法律的合憲性調整，即立改廢問題，已有學者論及，參見秦前紅：《國家監察體制改革憲法設計若干問題思考》，《探索》2017年第6期；焦洪昌、葉遠濤：《論國家監察體制改革的修憲保障》，《北京行政學院學報》2017年第3期。由于監察體制改革涉及領域廣泛，需要進行合憲性調整的法律法規較多。到目前為止，已經做出相應調整的法律有《刑事訴訟法》《檢察院組織法》《檢察官法》等，但是否要出臺一部獨立的《監察官法》存在一定的爭議。(9)主張不需要出臺的獨立的《監察官法》的文獻資料，可參閱劉練軍：《監察官立法三問：資格要件、制度設計與實施空間》，《浙江社會科學》2019年第3期。在對有關的法律法規進行合憲性調整前，無疑需要先行對相關法律法規進行合憲性審查，也就是說，相關法律法規的合憲性調整實際上蘊含了合憲性審查。據此可以認為，正式實施后的國家監察體制改革的憲法保障方式為合憲性審查。

前文述及，國家監察體制改革屬于憲制性變革，對此類變革，傳統的解決思路有二：一是“先修憲后改革”，即直接修改憲法為監察體制改革提供憲法保障。二是“先改革后修憲”，即支持突破憲法憲法框架的改革，待時機成熟再修改憲法。前者遵循的是規范主義改革邏輯，要求國家監察體制改革需要有充分的憲法規范依據，采取的規范→事實的思維路線；后者遵循的是政治制度變革邏輯，強調政治制度變革的現實合理性，為滿足此種現實合理性可以適度地突破實定憲法的框架，采取的是事實→規范的思維路線。然而，國家監察體制改革實際過程既沒有延續以往“先修憲后改革”或“先改革后修憲”的做法，而是采取了改革試點→全面推開→正式實施的實踐路徑，相應的憲法保障方式可以概括提煉為憲法解釋→憲法修改→合憲性審查模式，體現了規范→事實→規范→事實的全新的思維模式。可見，國家監察體制改革憲法保障方式的實現路徑，綜合采取了多種憲法保障方式，呈現出立體式、多樣化的動態發展特征，構建了改革與憲法良性互動機制模型，改革與憲法互動的關系整體上呈現出一種良性互動的關系圖景。

三、未決問題：全國人大常委會“改革試點決定”的合憲性

從整體上考察，國家監察體制改革憲法保障的實現路徑，基本上呈現了改革與憲法的良性互動過程。但從具體操作層面予以審視，則仍具有優化的空間，以及進一步的理論回應的必要。實踐操作層面，國家監察體制改革力度大、節奏快、時間短，經驗總結尚未深入展開，有些問題并沒有充分顯露，一些技術性操作問題仍有待改進。憲法理論層面，則集中體現于全國人大常委會“改革試點決定”的合憲性問題仍未解決，仍是一項有待完成的憲法作業。可以說，國家監察體制改革過程中所呈現的改革與憲法的良性互動機制，有一個前提性問題，即全國人大常委會的“改革試點決定”的合憲性得到充分的論證。

(一)關于“改革試點決定”合憲性問題的爭論的回顧

一種觀點認為，《立法法》(指2015年修訂后，下同)第13條可以作為“改革試點決定”的規范依據。該條授權全國人大常委會“可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。全國人大常委會暫時調整或停止適用部分法律的權力具有一定改革試驗的性質，因而該條可以作為“改革試點決定”的規范基礎。(10)朱福惠、張晉邦：《監察體制改革與憲法修改之學理闡釋》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2017年第3期。另一種觀點認為，《立法法》第13條不能作為“改革試點決定”的規范依據，因為全國人大常委會依據該條文享有的僅是法律層面的改革試驗權，且限于行政管理領域，而“改革試點決定”則涉及憲法層面的改革試驗權。比較而言，第二種觀點更為主流，也更有說服力。第二種觀點又分化出兩種截然不同的立場，即質疑與支持全國人大常委會作為“改革試點決定”主體的正當性。

支持全國人大常委會作為“改革試點決定”主體有馬懷德教授、任進教授等，其中以馬懷德教授的觀點更具代表性，其論證思路遵循如下的三部曲：第一步，全國人大享有設立監察委員會的權力。根據憲法第2條的政體條款，以及第62條第(3)項有關全國人大“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法”的規定，均可推出全國人大做出決定設立國家機構的權力。第二步，全國人大常委會可以行使全國人大的權力，其中當然包括設立國家監察委員會的權力。因為全國人大常委會是全國人大的常設機關，在全國人大閉會期間得行使全國人大的權力。第三步，則是尋求其他的憲法規范和政法慣例的補充性支持論證。憲法第67條第(3)項明確授予了全國人大常委會對全國人大制定的法律進行部分補充和修改的權力，而從近幾年的政法慣例來看，全國人大常委會授權決定范圍業已突破了立法領域。(11)馬懷德：《全面從嚴治黨亟待改革國家監察體制》，《光明日報》2016年11月12日第3版。

但是，更多的學者認為應當由全國人大，而不是全國人大常委會作為改革試點授權的主體，如韓大元教授就認為憲法文本上的國家機構是統一而明確的憲法規范，在現行憲法第五次修改之前，憲法文本對設立國家監察委員會這一新的國家機構沒有任何解釋空間，憲法第62條第(3)項規定的全國人大有權制定和修改有關國家機構的基本法律，僅限于憲法上已明確列舉的國家機關，全國人大常委會以決定的方式開展國家監察體制改革試點的做法在學理上有進一步商討的空間。(12)韓大元：《論國家監察體制改革中的若干憲法問題》，《法學評論》2017年第3期；秦前紅：《我國監察機關的憲法定位：以國家機關相互間的關系為中心》，《中外法學》2018年第3期；任喜榮：《國家機構改革的憲法界限》，《當代法學》2017年第4期；等等。胡錦光教授則認為，由全國人大常委會進行改革試點授權應當視為緊急情況下的便宜做法，事后應由全國人大對“改革試點決定”予以追認。(13)胡錦光：《論國家監察體制改革的憲法問題》，《江漢大學學報(社會科學版)》2017年第5期。童之偉教授則認為，國家監察體制改革試點既不在全國人大明定的職權范圍之內，更不在全國人大常委會明定的職權范圍內，由全國人大授權監察體制改革試點，在憲法學理上尚存解釋空間，全國人大常委會授權則缺乏解釋空間，但他同時認為，對于全國人大常委會的決定，不能輕言違憲，而應該采取合憲性推定的立場，通過合憲性解釋的方法盡可能使之合憲。(14)童之偉：《將監察體制改革全程納人法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期。

綜上所述，關于“改革試點決定”合憲性的爭論至今未曾消弭，爭議的焦點正在于全國人大常委會作為決定的主體的合憲性。此一前提性的問題沒有得到解決，對國家監察體制改革憲法保障的實現路徑的概括提煉就不成立，其中所體現的改革與憲法的良性互動機制也就無從談起。

(二)文章的思路：全國人大常委會“憲法層面的改革試驗權”的證立

筆者贊同“改革試點決定”涉及的是憲法層面的改革，《立法法》第13條不能為決定提供規范依據的論點。要討論決定的合憲性問題，首先需要弄清楚監察體制改革試點的性質。既然國家監察體制改革屬于憲法層面的改革而非法律層面的改革，相應地，國家監察體制改革試點的性質應屬于憲法層面的改革試驗，確切地說，一種“憲制改革試驗”(15)沈巋：《論憲制改革試驗的授權主體——以監察體制改革試點為分析樣本》，《當代法學》2017年第4期。。

因此，我們首先需要區分憲法層面的改革與憲法層面的改革試驗兩個性質既有所聯系又有所區別的階段。憲法層面的改革，尤其是憲法性變革通常產生修憲的要求、導致修憲的后果，憲法層面的改革試驗通常處于一種“準修憲”狀態，一種為修憲準備條件積累經驗的狀態，該階段并不要求馬上修改憲法，而只需要有憲法上的授權即可。國家監察體制改革試點，性質上屬于憲法層面的改革試驗。由此，“改革試點決定”的合憲性問題也就轉換為，全國人大常委會是否擁有憲法層面的改革試驗權？如果擁有，如何實現對該權力的監控？

為回答此一問題，仍然要遵循思維的三部曲。

第一步，涉及的是對憲法第62條第(15)項(2018年第五次修憲前后，該條款的位序無變化)規定的“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”的理解。這是一個典型的口袋式的兜底條款，此種兜底條款的設立往往是立法者意識到自身認識的局限，無法窮盡列舉所有類事物而進行的一種靈活性的變通規定，其具體內容需要根據具體事項不斷加以充實，因而呈現出一定的開放性。此種開放性的結構能夠及時回應社會實踐中不斷出現的新事物、新問題、新現象，因而又具有很強的適應性。當然，對“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”的充實不應是任意性的，而應該體現一定的邏輯理性：首先，它不應該是憲法第62條其他款項已經明確列舉的全國人大的權力，已經明確列舉的權力、權利或事項應當排除在外；其次，其具體的內容應該與明確列舉的權力、權利或事項具有某種內在的聯系，在性質或程度上能夠與已明確列舉的權力、權利或事項相當。按照前述兩個方面的邏輯，全國人大的“其他職權”，既不應是修憲權，也不應是制定和修改國家機構等方面的基本法律的權力，但它可以是這兩項權力的“準權力”，即“準修憲權”和“準立法權”。“準修憲權”顯然包括憲法層面的改革試驗權，“準立法權”顯然包括法律層面的改革試驗權。前者可以作為具有憲制改革試驗性質的國家監察體制改革試點的憲法依據，后者恰為《立法法》第13條的憲法依據。

也就是說，我國現階段存在兩種改革試驗權，一是法律層面的改革試驗權；二是憲法層面的改革試驗權，二者均由憲法第62條第15項析出，前者則由《立法法》第13條加以貫徹落實，后者則在一定條件下可以由全國人大常委會行使。

第二步，是論證全國人大常委會有權行使全國人大的憲法層面的改革試驗權。前述僅是論證了全國人大作為國家監察體制改革試點授權主體的合憲性。問題在于，如何進一步地論證全國人大常委會享有憲法層面的改革試驗權？這就涉及全國人大常委會與全國人大的關系的理解，以及對憲法第67條關于全國人大常委會職權的規定的解釋。憲法第57條規定，全國人大是最高國家權力機關，全國人大常委會是它的常設機關。第67條第22項則規定，全國人大常委會享有全國人大“授予的其他職權”。全國人大的常設機關是全國人大常委會，意味著全國人大對全國人大常委會的授權既可以是明示的，又可以是默示的，憲法層面的改革試驗權和法律層面的改革試驗權可以認為是全國人大默示授予全國人大常委會行使的權力。文章至此初步證立了全國人大常委會的憲法層面的改革試驗權，并附帶完成了2015年修改后的《立法法》第13條的合憲性論證過程。

第三步，則需要討論對全國人大常委會憲法層面的改革試驗權的監控。一個可能的批評是，全國人大常委會憲法層面的改革試驗權一旦確立，是否可能被濫用？這是否意味著在不修改憲法的前提下，全國人大常委會可以采取決定的方式進行大規模的憲法層面的改革試驗？此種擔心可以理解，但無須過慮。其一，誠然憲法層面的改革動議是一個政治決策的過程，而執政黨的政治決策需要堅持民主集中制原則，既要廣泛聽取各方面的意見和建議，又要遵循嚴密的組織決策程序，從而確保了只有比較成熟的改革動議方才向全國人大及其常委會提交。其二，全國人大常委會是我國的最高國家權力機關的常設機關，享有崇高的憲法地位，其啟動運行遵循著各種嚴格的成文和不成文的程序性規范。其三，全國人大常委會在行使憲法層面的改革試驗權時，往往還要征詢社會各界，尤其是專家學者的意見。

盡管如此，仍有必要闡明全國人大常委會行使憲法層面的改革試驗權的邊界。一是范圍的限制。并非所有憲法規定的事項都可以進行改革試驗，那些不可修改的憲法條款就不得進行憲法改革試驗。國家監察體制改革顯然沒有觸動不可修改之憲法條款。二是條件的限制，并非在任何情況下都可以行使此方面的改革試驗權，而應有其必要。三是手段的限制，采取的方式和手段應當妥當，不得損害憲法的核心價值、構成對憲法秩序的破壞。四是時間的限制。試驗應有其期限，無期限的試驗同樣構成了對憲法秩序的實質性挑戰。五是空間的限制。既然是試驗，那只能是部分區域的試點，全國范圍內全面鋪開就已不是試點了，此時必然產生修憲的要求。實踐中，全國人大常委會“全面推開決定”出臺后不久，2018年即快速通過了現行憲法的第五憲法修正案，將監察委員會納入憲法文本，為監察體制改革提供了有力的憲法保障。

總體而言，盡管全國人大常委會憲法層面的改革試驗權的范圍及其限度，還有待更為深入的實踐探索和理論探索，但是構建起一套完備的政治決策動議、程序性約束、和社會效果評估反饋機制，實現對全國人大常委會憲法層面的改革試驗權的監控并非不可能，該項權力并不會脫離法治軌道而變得失控。盡管對全國人大常委會憲法層面的改革試驗權還有進一步探討的必要，但這并不妨礙全國人大常委會作為“改革試點決定”主體的合憲性的證立，而且，法治原則的貫徹與深化改革的現實需要通過此一途徑實現了良性的互動。

四、理論啟示：中國特色的憲法發展路徑

全國人大常委會“改革試點決定”合憲性問題的解決，使前文所提煉的國家監察體制改革憲法保障的實現路徑得以確立，其中所體現的改革與憲法的良性互動機制模型得以確立，即以憲法思維啟動和推進改革，改革又推動憲法發展。此一改革與憲法復雜交錯的良性互動關系圖景給予我們何種理論啟迪呢？

憲法具有保守性，社會生活則變動不居，二者之間存在一定的張力關系，在當代中國主要體現為改革與憲法的關系。可以說，如何協調處理好改革與憲法之間的關系，是“八二憲法”頒行以來始終面臨的一個重要命題。圍繞此一命題，三場頗具規模、意義深遠的論爭次第展開：一是20世紀80年代的憲法“無形修改”之爭；二是20世紀90年代有關“良性違憲”的論戰。三是21世紀初有關憲法解釋、憲法修改方式優先選擇之爭。(16)杜強強：《憲法規范的穩定性與適應性之爭》，韓大元主編：《共和國六十年法學論爭實錄·憲法卷》，廈門：廈門大學出版社,2009年，第154-168頁。經過論戰，一些共識逐步形成，如憲法的“無形修改”應謹慎對待，“良性違憲論”得以反思，“憲法解釋優先論”逐漸占據主流地位，并催發了憲法教義學的興起。但是傳統的關于改革與憲法關系的理論存在以下不足：一是，傳統的憲法變動、憲法變遷理論很大程度上是在吸收借鑒德、日等發達國家的有關憲法理論的基礎上所構建起來的，而當代中國的改革實踐具有迥異于德、日等發達國家的制度背景和文化土壤，將其運用于解釋和指導中國的改革實踐，難免陷入某種思維的困境，解釋力不足。前文提及的傳統的“先修憲后改革”與“先改革后修憲”兩種思維模式，均無法有效緩和改革與憲法之間的張力關系。二是，居于主流地位的憲法教義學也有其局限性。因為憲法教義學依托于憲法解釋，而憲法解釋技術無論如何精深發達，仍然要接受憲法規范文義射程的限制，否則就構成了憲法規范的實質性修改，以此勉力支撐的改革實踐很難逃避是否合憲的詰問。此外，根據憲法，全國人大常委會享有憲法解釋權，但全國人大常委會并不經常行使此項權力，我國憲法解釋實踐的匱乏一定程度上亦限制了憲法教義學的發展。

總之，近年來我國的憲法學研究雖然取得了長足的進展，且越來越注重中國問題意識和學術研究的自主性，但總體上來說仍然很難越過國外理論學說的思維限制。其中一個表現就是通過不斷地引介、效法國外的最新的理論研究成果來解釋中國的改革實踐。如近年來有學者就曾借用英國的“不成文憲法”概念，指出改革與憲法之間的沖突，只有置放于成文憲法與不成文憲法的互動中才能夠得以解釋。(17)強世功：《中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角》，《開放時代》2009年第12期。再如，美國憲法學者布魯斯·阿克曼構建的“二元民主”理論，以及厄內斯特·A.楊的“憲法之外的憲法”的理論亦一度引發國內學者的極大興趣和關注。前者認為在某些“憲法時刻”，憲法可以通過修憲程序之外的復雜的民主政治過程而得以發展和修改；(18)Ackermann Bruce. We the people: Foundations. Harvard University,1991. pp.5-7.后者則主張要區分形式意義的憲法和功能意義的憲法，美國憲法的開放性的一個重要體現就是允許低位階的法律對基本的政府體系構建問題進行規定，如美聯儲常被稱為美國最有權力的機構，并非由憲法規定，而是經由1913年的《美聯儲法》所確立。(19)Young, Ernest A. “The Constitution outside the constitution,”The Yale Law Journey, 2007(3), pp.408-473.然而，前述理論學說的實質都是支持突破憲法框架的改革，或者說“違憲”的改革，此一立場明顯與黨的十八屆四中全會所強調的“重大改革于法有據”的施政理念相悖。

那么，我國在改革與憲法關系方面是否擁有一些“中國智慧”值得汲取注意？特別是改革開放40年來，是否已經積累了一些本土化的經驗？筆者認為是有的，且集中體現于黨的十九屆二中全會公報。公報一方面肯定現行憲法是一部好憲法，以及憲法在國家治理中的重要地位和作用，但同時強調，“我國憲法必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷完善發展。這是我國憲法發展的一個顯著特點，也是一條基本規律”。公報中的一個重要關鍵詞正是“憲法發展”。“憲法發展”同時涵括了兩方面的內容，一是憲法要因時而變、與時俱進，二是憲法要變而有法、“進”而有序。

憲法發展是制度變革的重要體現，在制度變革須與時俱進方面，我國具有豐富的理論積淀，以及深刻的歷史教訓。遠的如《韓非子·心度》中的“法與時移則治，治與世宜則有功”，近的如康有為的“天地皆變、道亦變、法亦變”等等。可以說，在制度變革因時變化，憲法制度亦應因時而變方面，不會有太大的爭議。關鍵是“變”的方式，作為國家的根本大法，憲法的變革既不能過于滯后，也不能過于超前，除非必要，手段不應過于激烈，而應在既有的憲法框架下穩步推進，從而推動憲法秩序平穩過渡、有序前行。不僅如此，憲法發展之于憲法變遷、憲法變動等憲法學概念，更加強調憲法的變化運動過程中人的主體性和目的性，以及憲法與時俱進、因時而變的良性性質。(20)在我國，“憲法變遷”具有廣狹兩義，狹義的憲法變遷基本上可以等同于憲法的無形修改，廣義的憲法變遷則指向了所有的憲法變化。林來梵：《憲法學講義》(第三版)，北京：清華大學出版社，2018年，第121頁。將其運用于長期困擾我國學術界的改革與憲法關系上，同樣包含兩個方面的內容：一方面，憲法保障改革，要以法治思維和法治方式在憲法法律的框架下推動改革；另一方面，憲法并非一成不變，必須隨著改革實踐的發展而發展，其內容以及有關制度規定要隨時代的變革而做出相應的調整。

國家監察體制改革憲法保障的實現路徑，正十分經典地呈現了中國特色的憲法發展路徑，對建構中國特色的憲法發展理論具有重要意義。

改革與憲法的關系，與改革與法治的關系、改革與依法行政的關系屬于相同或類似的命題。關于后兩個命題，我國已有學者進行了一些有益的探索，如2014年，中國社科院李洪雷研究員在反思學術界有關改革與依法行政關系論述的基礎上，提出了協調處理好改革與依法行政關系的若干個可操作性的原則和規則，并提出了利用授權機制進行地方改革試驗的思路。(21)李洪雷：《深化改革與依法行政關系之再認識》，《法商研究》2014年第2期。某種意義上，國家監察體制改革試點不過是此種改革實踐經驗向憲制改革領域的進一步拓展。2018年，上海師范大學劉作翔教授概括提煉出了近年來我國處理改革與法治關系的三種路徑和辦法：一是實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；二是實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權；三是對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。(22)劉作翔：《論重大改革于法有據：改革與法治的良性互動——以相關數據和案例為切入點》，《東方法學》2018年第1期。借鑒劉作翔教授所概括的關于處理改革與法治關系的三種路徑和辦法，我們同樣可以對改革與憲法的關系進行更加具體的類型化的研究。首先可以將改革按觸及規范等級，區分法律層面的改革與憲法層面的改革。進一步地，對憲法層面的改革，按照憲法保障方式的不同，又可以劃分為四種情形：一是有明確憲法依據的；二是沒有明確憲法依據，但通過憲法解釋能夠予以解決的；三是既沒有明確憲法依據，通過憲法解釋又難以解決，但可以直接修改憲法的；四是既沒有憲法依據，通過憲法解釋又難以解決，且需要進行改革試點，待條件成熟再修改憲法的。針對第一種情形，改革與憲法之間不存在沖突；第二種情形，憲法解釋可以應對；第三種情形，修改憲法可以應對；第四種情形則最為復雜，需要探討構建改革與憲法的良性互動機制。前述四種類型具有邏輯上的遞進關系，可以歸納到第一種情形的，不納入第二種情形；可以歸入第二種情形的，不考慮第三種情形，以此類推。

國家監察體制改革屬于第四種情形，其憲法保障的實現路徑所蘊含的改革與憲法的良性互動機制具有典型意義，為理解探討新時代改革與憲法復雜交錯的關系提供了豐富的實踐性素材和參照考察樣本。在國家監察體制改革的三個階段中，改革試點必須在憲法法律的框架內、按照法治思維和方式進行，同時改革試點又是為全面推開階段的憲法修改不斷凝聚共識、不斷夯實民意基礎的過程，修憲后則不但要適時通過《國家監察法》落實憲法的有關規定，而且要對相關法律法規進行合憲性審查和調整。此一過程充分體現了“憲法促進和保障改革，改革推動憲法發展”的辯證關系，其中有三個特點或者說三方面的經驗值得注意：一是立體式、多樣化、的憲法保障的實現路徑。二是，以“人大決定”的方式推進憲法層面的改革。三是，規范→事實→規范→事實的復合的、動態發展思維。

綜上所述，國家監察體制改革憲法保障的實現路徑表明，在改革與憲法的關系探索方面，我國的憲法實踐又一次領先于憲法理論，為此，我們應該及時地總結經驗，并予以概括提煉和理論提升，進行本土化的理論創造。

五、結 論

國家監察體制改革屬于憲制性變革，其憲法保障問題，仍然體現為改革與憲法的關系問題。國家監察體制改革憲法保障的實現路徑，可以概括提煉為憲法解釋—憲法修改—合憲性審查的立體式、多樣化的方式，其中蘊含著“憲法保障改革、改革推動憲法發展”的改革與憲法的良性互動機制模型。但是，此一改革與憲法良性互動機制的確立，有賴于全國人大常委會“改革試點決定”的合憲性得到充分的論證。從憲法第62條第(15)項可以析出全國人大的憲法層面的改革試驗權，而全國人大常委會作為全國人大的常設機關，一定條件下可以代位行使此一權力，其權力來源方式可以認為是全國人大的默示授權。

國家監察體制改革憲法保障的實現路徑，再次以實例說明，憲法實踐再次走在了理論研究的前面，為此，我們需要對中國特色的憲法發展路徑給予及時的、必要的理論關切與回應。