改革開放以來國有企業改革的實踐和制度創新

陳福中

一、引言

回首改革開放的四十年，雖然只是中國歷史進程中的短暫縮影，但對國有企業發展來說，卻經歷了前所未有的重大變革。十一屆三中全會的召開，是中國改革開放的起點，其中國有企業改革對其他經濟領域的發展起著不可忽視的作用和影響。采用數值模擬的方法，許召元和張文魁(2015)發現，若國有企業改革的年化增長率達到5%，那么經濟增長速度就會提高0.33個百分點(1)許召元、張文魁：《國企改革對經濟增速的提振效應研究》，《經濟研究》2015年第4期。。經過四十年的改革，可以看到，國有企業改革取得了一定成就，同時也存在相應的問題。一方面，國有企業由于在發展過程中形成了獨特的市場壟斷，影響著國內有效的市場公平競爭結構(2)陳福中：《凱恩斯主義、供給經濟學與中國供給側改革實踐》，《管理學刊》2018年第3期。；另一方面，經歷了四十年的制度創新，大部分國有企業已經基本建立起現代公司治理結構體系，在經濟效益與運營管理方面都有明顯改善。國有企業改革的過程，可以說是中國經濟體制改革的宏觀縮影，從國有企業股份制改革、涉及所有權的初步改革到國有企業混合所有制改革的各個不同時點，也從本質上表明了國有企業改革的根本——產權和所有權。到目前為止，國有企業經歷了從計劃到市場的制度性變革，自身也從體制附屬品升級為現代企業，其改革歷程可分為以下四階段：第一個階段，從改革開放初始的國有國營到擴大國有企業自主權的“放權讓利”；第二個階段，從黨的十四大到十六大的制度創新時期；第三個階段，形成對國有資產更加有效監督管理的“國資監管”時期；第四個階段，即從黨的十八大提出國有企業深化改革后至今的“分類改革”新時代(3)黃群慧：《“新國企”是怎樣煉成的——中國國有企業改革40年回顧》，《China Economist》2018年第1期。。數據資料顯示，截至2018年底，非國有經濟固定資產投資比重達到60%以上，這說明隨著混合所有制改革的不斷推進，國民經濟發展將更趨于協調和均衡(4)數據搜集整理自國家統計局公布的《2018年國民經濟和社會發展統計公報》。。值得注意的是，民營企業在國民經濟中的貢獻占比超過50%，國有企業改革已經從宏觀層面取得了重要成就。回溯改革開放以來的四十年，歷經改革大潮四個階段的國有企業在不斷實踐與制度創新中取得了巨大的發展。如今的國有企業正以嶄新的姿態融入國內外市場，在當前形勢下亟須全面和深刻地審視進入新時代的國有企業改革，高度重視當前國有企業改革所面臨的新問題。不斷推進國有企業改革，在具體實踐中加速制度創新步伐，對于全面深化國有企業改革并實現經濟高質量發展具有重要的學術和應用研究價值。

本文結構如下：第二部分，系統介紹國有企業自改革開放以來四階段的理論基礎與實踐探索過程，為后文進一步分析國有企業分類改革的制度創新奠定基礎；第三部分，探討新形勢下國有企業分類改革的具體實踐以及亟須解決的相關問題；最后，歸納研究結論，并提出相關政策建議。

二、國有企業改革的歷程和主要階段

改革開放以來，國企改革在實踐中不斷進行制度創新，充分結合中國國情，提出了許多符合歷史發展趨勢的改革理念，對中國的經濟增長與發展產生了極大的促進作用。例如，從實行利潤留成制度到提高企業自主性，再到建立現代企業制度以及進一步推進國有企業混合所有制改革等，上述針對不同時期與特點的創新性改革措施對于增強國有企業活力、激發國企主要經營管理者的積極性、協調政府與企業之間“進”和“退”的關系以及提高國有企業的競爭力與運行效率等方面都取得了重大進展。

(一)從國有國營到“放權讓利”

新中國成立之初，蘇聯的計劃經濟模式對中國經濟體制的形成產生了極為深遠的影響。借鑒蘇聯高度集中的計劃經濟體制發展經驗，國有企業在經營管理方面缺乏足夠的自主性，從前期的企業建設到后期運營管理幾乎全權由國家負責，企業實質上只是國家計劃經濟體制下的附屬品。在這種嚴重背離市場經濟規律的計劃經濟管理模式下，所有的生產資料包括資本、設備以及生活消費資料等全部由國家進行統一的計劃與調配。在這樣的背景下，價值規律和競爭規律得不到很好的應用和發揮，國有企業發展失去了市場經濟規律所特有的競爭性與供需關系之間的平衡：一方面國有企業經營者缺乏生產經營的積極性，另一方面國內市場結構的供需結構性矛盾也逐步凸顯。1978年12月，黨的十一屆三中全會提出，企業缺乏自主經營權嚴重阻礙了國有企業以及國民經濟的發展。對于權力過于集中的問題，提出了要將企業自主經營權下放、讓價值規律充分發揮作用以及讓國有企業在國家的統一指揮下擁有更多的自主經營管理權，以此來激發企業經營者與勞動者的積極性。“放權讓利”的改革過程大致持續了15年，這個階段主要呈現出兩大趨勢：首先，擴大國有企業的自主經營管理權，需要協調政府與企業之間的關系，來進一步探索企業經營權與所有權之間兩權分離的解決辦法；其次，國有企業的盈虧不再全權由國家負責，由經營管理的狀況決定其自身利益，增強了國有企業經營者的危機意識以及對于市場經濟規律的敏感度，使其產生了競爭意識，為國有企業下一步邁入社會主義市場經濟在思想和觀念上進行了前期準備。

在“放權讓利”改革階段，國務院先后于1983年2月和1986年12月提出“兩步利改稅”以及“多種形式的經濟承包責任制”，逐步給予國有企業更多的自主經營與管理權，進一步明晰政企之間的責、權、利關系。然而，由于在“放權讓利”過程中，并未真正觸及核心的所有權和產權問題，加之外部市場的不健全以及內部監管不到位，這一階段的改革也成為了國有資產流失問題的根源之一(5)黃茂興、唐杰：《改革開放40年我國國有企業改革的回顧與展望》，《當代經濟研究》2019年第3期。。1991年，“放權讓利”改革階段末期出現的“三三制”現象，也揭示了國企改革過程深入進行制度創新的重要性和必要性(6)項安波：《重啟新一輪實質性、有力度的國企改革——紀念國企改革40年》，《管理世界》2018年第10期。。

(二)制度創新的“產權改革”

“放權讓利”改革，對于國有企業經營效率低下問題的解決效果并不明顯，為此黨的十四屆三中全會提出了制度創新的新方向——建立現代企業制度。當時，市場經濟的充沛活力與計劃經濟時期國有企業在經營管理上的低效率形成了鮮明的對比。國有企業的經營者尚未具備一定的市場競爭意識與生產積極性，使得國有企業難以真正融入市場經濟體制去參與市場競爭，也無法協調社會資源的優化配置。為了解決經營權與所有權分離的問題，產權制度改革從此時才真正被提上日程。

在這一改革階段，國有企業改革的制度創新已經不再是簡單地從政企關系出發，而是深入對國有企業內部治理機制以及與整個宏觀經濟市場相協調的探索。將產權與所有權加以區分非常必要，而產權的概念在改革開放之后才被引入國內。楊瑞龍(2018)認為，產權并非是具體的某一種權利，而是一系列包括使用、收益和轉讓等權利的集合，因此建立健全社會主義市場經濟體制，以及推動國有企業高效率運轉存在一個必要條件——明晰的產權關系，是最大化降低社會資源優化配置成本的關鍵點(7)楊瑞龍：《社會主義經濟理論(第3版)》，北京：中國人民大學出版社，2018年。。在1993年黨的十四屆三中全會之后，國家分別從宏觀市場經濟的角度以及單一企業的微觀角度進行制度創新。在這一階段的初期，有針對性的“抓大放小”，以此來進一步推進產權制度改革。“抓大”指的是，對于競爭力較強的國有企業，扶持舉措持續推進，以增強其在國內外市場的綜合競爭力；而“放小”指的是，對于一般競爭性國有企業，引入社會資本，通過“國退民進”實現產權的明晰化。此后，黨中央在十四屆五中全會、十五大報告以及十五屆四中全會上不斷進行國家經濟布局的戰略調整，國有企業在發揮主導作用的同時不斷提升自身活力。盡管這一階段的國有企業改革觸及到了產權和所有權的核心問題，但其改革形式大于實質內容。行政過度干預問題仍然存在，相對于當時社會主義市場經濟的發展，產權改革的推進速度仍然相對緩慢。

(三)國有資產監管體制的形成

無論國有企業改革的政策發生了什么樣的變化，制度創新的目的都在于擴大國有企業的自主經營與決策權，在提升企業經營者積極性的同時，進一步增強國有企業的活力，并提高資源配置效率。張軍和王祺(2004)認為，在國有資產監管體制改革過程中出現了兩個具有一定權威并存在利益沖突的群體：一個是擁有國家政治權利的政府部門與其下屬機構；另一個是國有企業內部的經營決策機構(8)張軍、王祺：《權威、企業績效與國有企業改革》，《中國社會科學》2004年第5期。。此外，傳統的國有企業管理模式將政府的監管權與企業的自主經營權相結合，相關監管部門數量龐大且復雜，導致國有企業的經營效率及國家的監管效率低下，如何協調政企之間的關系就顯得至關重要。2003年，國有資產監督管理委員會的成立，標志著“國資監管”時代的來臨，國有企業開始以獨立經濟主體的角色參與市場經濟競爭和資源配置。在這一階段，國有企業改革從內容和形式層面觸及到產權改革的核心問題，而國資委的成立也真正使得國有企業的所有權與經營權開始分離。

國資委的設立，是國有企業改革進程中重要的制度創新。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出要大力發展混合所有制經濟。這持續了近十年的舉措推動了中國90%以上國有企業進行股份制改革，逐步形成較為完善的現代企業治理結構。在這一階段改革過程中出現的問題，引發了激烈的爭論，大致可以分為以下幾個方面：一是關于所有制問題雖達成共識，但對于關系到國民經濟命脈的國有企業如何進行經濟定位尚未形成一致意見；二是國有企業的產權改革過程中產生了大量國有資產流失問題，社會各界對于是否應深入推進混合所有制改革進程產生了異議；三是就國資委對于國有資產的監管與國有企業經營者的激勵約束機制等問題，尚未尋找到有效合理的途徑協調政府部門監管與國有企業經營二者之間的關系；四是關于國有企業內部仍然存在的行政形式化風氣，以及尚未清晰界定的經營管理者的行政身份與職業身份，引發了國有企業經營效率難以提高和產權改革推進緩慢的雙重問題。

(四)新時代國有企業的“分類改革”

進入“新常態”階段的中國經濟，面臨著如何全面推進國有企業高效運行，解決其與社會主義市場經濟相協調的問題。黨的十八大明確指出了國有企業改革的兩個方向：其一是完善國有資產管理體系，大力發展混合所有制經濟，對國有企業的監管對象實現從“管企業”到“管資本”的轉變；其二是提出國有企業分類改革的實施方案。2015年9月13日，國務院根據企業的功能劃分，提出將國有企業分為公益類、商業一類以及商業二類企業。不同功能定位的國有企業由國資委進行定向監督管理，國有企業內部也會以分類為切入點采取相對應的內部治理方案。該階段的國有企業改革制度創新，主要聚焦于界定國有企業的功能，成為從中央至地方的國有資產監管部門實施監管措施的切入點。國有企業功能的分類及進一步準確定位，是國有企業精準改革的必要前提。截至2017年，央企集團層面的公司制改制方案批復率達到100%，省級層面由國資委出資的企業改制所占比重達到90%以上(9)白天亮：《央企集團層面公司制改制方案全部批復》，《人民日報》2017年12月19日第A02版。。自2013年拉開帷幕的國有企業分類改革，持續推進開拓性的制度創新，極大地激發了承擔不同社會政治功能國有企業的活力，奠定了國有企業與社會主義市場經濟有機結合的微觀經濟基礎。

三、國有企業分類改革的制度創新

當前，中國經濟發展進入新的歷史時期，在新常態背景下，經濟增長的動能發生了根本性轉換。如何把國有企業做大做優做強，實現國有資產保值增值以及避免國有資產流失，成為事關國計民生的戰略性問題。黨的十八大召開以來，針對經濟發展從總量失衡到結構性失衡轉變的現實狀況，中央政府以供給側結構性改革為切入點調節供需平衡。同時，針對國有企業改革進行了“1+N”的頂層制度設計，國企改革的分類和分層模式制度創新被提上重要日程。與前三個階段的主要區別在于，國有企業的分類改革重心在于對國有企業的功能進行重新定位，從而進一步明確國有企業在中國經濟中所扮演的重要角色與所處的關鍵地位。作為中國經濟體制改革中的核心環節與主體，國有企業只有清晰地進行功能定位，才能對其他多種所有制經濟的高質量發展起到先導性引領作用，從而更好地提升國有企業的社會效益與經濟效益。

(一)理論背景

在社會主義市場經濟條件下，如何科學地將國有企業從經濟和社會職能，以及政治屬性等方面進行功能定位，成為深入推進國有企業分類改革的關鍵。在馬克思主義政治經濟學基本原理的指導下，中國經濟體制改革要順應生產關系與生產力相適應的原則。對于國有企業改革，只有當國有企業的發展模式和方式與其所處的外部經濟環境相適應時，才能促進整個社會和經濟的穩定高質量發展。通過對馬克思社會分工理論的分析，可以發現社會分工的實質是勞動的社會化，具體表現為不同經濟主體功能的社會性差異。因此，在新常態階段，國有企業分類改革的推進，符合中國經濟發展的實際情況，是馬克思主義理論中國化的制度創新(10)穆艷杰、張忠躍：《新時期我國國有企業分類改革問題研究》，《當代經濟研究》2018年第3期。。

經歷了四十年的漸進式制度創新，國有企業改革取得了很多重要成果，但隨著改革進程由外圍向核心推進，相應問題也逐步暴露出來。學術界關于國有企業分類改革與治理的討論由來已久。早在20世紀90年代，楊瑞龍(1995)就曾論述過關于國有企業分類改革的戰略措施，提出了對于不同性質的國有企業分別進行功能定位，主張將國有企業分為競爭與非競爭兩大類別，從而采取不同的制度創新和經營管理模式(11)楊瑞龍：《國有企業股份制改造的理論思考》，《經濟研究》1995年第2期。。黃速建和余菁(2008)認為，在國有的大前提下，國有企業所提供的物品還存在公共物品與非公共物品之分，對于國有企業的轉型問題應當采取進一步有區別的創新與思考(12)黃速建、余菁：《中國國有企業治理轉型》，《經濟管理》2008年Z1期。。肖紅軍(2016)通過研究公共政策性國有企業的制度創新模式，提出以企業的國家使命作為分類標準，從而分別實現公益類和商業類企業的社會與經濟效能(13)肖紅軍：《公共政策性國有企業的治理改革研究》，《經濟體制改革》2016年第2期。。有學者認為，企業與社會之間的聯結關系，將直接對其經濟效益與績效產生影響(14)POWELLW.“Knowledge networks as channels and conduits: The effects of spillovers in the Boston Biotechnology Community”，Organization Science，2004，15(1)：pp.5-21.。一個良好的企業與社會，或者說企業與社會主義市場經濟直接的關系網絡，對于企業的成長和發展是至關重要的。尤其是對于國有企業來說，公益類企業與社會之間的關系密不可分，承擔著一定的社會政治職能。長期以來，對于國有企業改革的學術討論，都關注于國有產權和市場經濟二者相融合的邏輯矛盾(15)楊瑞龍：《簡論國有企業分類改革的理論邏輯》，《政治經濟學評論》2015年第6期。。從馬克思政治經濟學的基本原理出發，國有產權市場化改革的持續推進，對于公有制經濟的主體地位將會產生弱化效應；從新古典經濟學的角度看，做大和做強國有企業與市場在資源配置中的決定性作用相沖突。當前，國有企業改革需結合中國經濟發展的實際情況，充分發揮制度性優勢，明確以社會主義生產方式作為生產關系和以市場經濟作為資源配置方式，將屬于不同范疇領域的二者有機結合，并不會產生制度與邏輯上的矛盾沖突。

從理論層面分析，分類改革的實施有力地推動了國有企業與市場經濟的深度融合。根據社會分工提高生產力的馬克思主義政治經濟學的基本原理，對國有企業的“一企一策”以及“因企制宜”戰略有利于細化社會生產分工，從而提高國有企業的生產效率，加速推進作為經濟體制改革核心的國有企業制度創新進程，助力整個國民經濟持續快速向前發展。

(二)國有企業分類改革的具體實踐

國有企業的分類改革，實現了國有企業與市場經濟的深度融合。自黨中央明確提出要全面深化國有企業改革以來，中國一改以往“一刀切”式的治理手段，針對商業類與公益類兩大類型國有企業采取不同模式的分類改革方法，真正做到“因企制宜”。目前，根據功能定位以及性質可以將國有企業具體細分為以下三類：第一類是公益類國有企業，即企業主要發揮社會效益作用，提供商業類企業供給困難的公共物品，從而起到彌補市場失靈的作用。第一類企業更加注重社會而非經濟效益，其主要目的是為了保障民生；當社會利益與經濟利益產生碰撞時應優先考慮社會利益，充分發揮政府在彌補市場失靈和公共物品提供方面的作用，最大程度保障社會利益，提升人民的幸福感。第二類是處于充分競爭市場環境中的商業類國有企業。關于國有企業改革，要將外部市場環境治理與內部管理機制相結合；這不單單是產權改革可以解決的根本性問題，國有企業改革的進一步推進，需要充分競爭的市場環境(16)林毅夫、李周：《現代企業制度的內涵與國有企業改革方向》，《經濟研究》1997年第3期。。對于商業類國有企業，政府應主要維持宏觀經濟市場的穩定，促進市場秩序的公平(17)柳學信、曹曉芳：《混合所有制改革態勢及其取向觀察》，《改革》2019年第1期。。20世紀70年代末，預算軟約束的概念被提出，并引發了相關領域的深入探討(18)KORNAI J.“Resource-constrained versus demand-constrained systems”，Econometrica，1979，47(4)：pp.801-819.。針對國有企業改革提出實施硬化預算約束策略，適合處于市場競爭條件下的商業類國有企業，使其以經濟效益作為主要取向，在盈利水平與企業績效之間建立關聯機制，充分調動起國有企業經營者的積極性，大力提升商業類國有企業在國際市場上的競爭力，最終達到更好地惠及國內民生的目的；第三類是關系國家經濟命脈的商業類國有企業，該類國有企業的使命是鞏固社會主義基本經濟制度，在資產管理方面設定有限度的政府預算，允許追求一定的經濟利益，同時加大力度防止貪污受賄等現象的發生(19)黃群慧、余菁：《新時期的新思路：國有企業分類改革與治理》，《中國工業經濟》2013年第11期。。以功能定位作為國企分類改革的依據，推進改革發展過程中“因企制宜”地進行制度創新，協同社會效益與經濟效益，更好地惠及民生，為進一步推進國內市場與國際市場的接軌做好充分準備。

(三)國企分類改革中亟須解決的問題

1.分類改革的前提：國企功能“定位”

《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》的出臺，從經濟與社會職能出發將國企界定為公益類和商業類。此前學術界有關國有企業功能定位的爭論焦點主要集中于：由于國有企業自身的特殊性，是應當與一般企業劃清界限，退出市場競爭，充分承擔國家調節市場失靈的職能？還是應當作為社會主義市場經濟中的核心力量參與市場競爭，充分利用制度優勢，以國有企業的改革發展推動整個經濟向前高質量發展？然而，不論學術界對于國有企業的特殊性還是一般性作何理解，都明確了國有企業改革需要以功能和屬性清晰定位作為制度創新的基礎。

中國自古以來講究“因地制宜”，改革開放以來國有企業改革先后經歷了四個階段，期間大多采用“一刀切”的監管及改革模式，制度創新進程緩慢。當前中國經濟發展進入新時期，亟須進一步厘清國有企業被賦予的國家使命與功能定位。黃群慧(2008)指出，要準確分析國有企業存在與產生的根本原因，指出國有企業并非為國家使命而生，而是由于大量國有企業的存在使得賦予其相應國家使命并進行定位存在了意義(20)黃群慧：《新時期國有企業的使命與國企領導人的薪酬制度》，《經濟與管理研究》2008年第1期。。不同類型的國有企業擁有不同的價值導向與定位，作為以穩定整個宏觀經濟為目標的國有企業，其經營目標應設定為政策實施與實現政府職能；作為以降低成本并避免資源浪費為目標的國有企業，政府賦予其壟斷地位，建立起較高的行業壁壘，應在國家的監管下運營管理，避免影響其他行業企業參與市場自由競爭，保證所在產品或服務領域的供需平衡。上述兩類企業主要承擔社會政治功能，其最終目標是保持國民經濟穩定有序運行。而對于實現國有資產保值增值以及做大做強做優的價值導向，則應該交由處在充分競爭領域的國有企業，使其在市場激勵機制作用下充分進行制度創新，不斷提高競爭力和發展壯大。只有對國有企業的功能與價值追求進行清晰定位，才能在國有企業改革的制度創新過程中實現社會效益與經濟效益相統一，從而達到國家政策目標與企業內部利益追求相一致的目的。

2.分類改革的核心：解決政企“權、責、利”混亂問題

長期以來，政企不分一直是國有企業改革中的痼疾，國資委作為國務院直屬機構，負責監督國有企業的運營管理。然而，由于其自身的角色定位，使得國有企業在實際運行中很難將社會效益與經濟效益有機地結合起來。政府與國有企業兩者難分的源頭大致有二：一是出資人的特殊性，政府自身特性決定其缺乏市場性，國有企業的經營受到政府價值導向的影響，不利于其增強自身在市場上的競爭力以及充分發揮自主性；二是政府的監管與持有的雙重身份特征，使得國有企業內部行政色彩濃厚，政府內在的控制欲使得國有企業改革在外部市場競爭環境與內部政府特權中艱難前行。

國資委在國有企業改革中的多重身份與使命使其具有完成國有資產保值增值目標的內在驅動力，其直接追求是將國有企業的經濟效益置于社會效益之上。當前的“政出多門”現象也表明，政府部門在國有企業權責行使過程中界定模糊，使得國有企業在多重限制下無法自主順應市場經濟規律去調節資源配置。此外，國資委本身由于缺少市場性導向，在國有企業運營過程中沒有足夠的激勵去打破行業壁壘，甚至加重了尋租成本，最終阻礙了國有企業“因企制宜”地發展，而是使其作為管理者價值導向的附屬品，往往只顧追求經濟利益。

3.分類改革的難點：防止國有資產流失

解決國有企業改革中的國有資產流失問題，就要回到一個經典的制度經濟學難題——委托代理問題。多數學者認為，產權改革之所以能夠解決國有資產流失問題，主要在于通過相應改革可以消除多層委托代理過程中由于信息不對稱而產生的道德風險。產權的不規范劃定是導致國有資產流失的外在問題，在國有企業改革的多層委托代理過程中巨大的監督成本才是問題的關鍵所在。從國有資產的擁有者——全國人大常委會開始，針對不同國有企業至少存在三到四層委托關系，每個環節都可能產生信息不對稱的機會主義行為。多重委托代理關系帶來的后果，是代理成本也可能產生疊加效應，從而加劇了國有資產的流失(21)JENSEN M C., MECKLING W H.“Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure”，Journal of Financial Economics，1976，3，pp.305-360.。想要從根本上解決上述問題，一方面需要結合充分競爭的外部市場環境加以規制，另一方面需要政府從內部進行深刻的“自我凈化”。

四、研究結論與政策建議

本文對改革開放以來國有企業改革的實踐歷程進行了階段性回顧，即從計劃經濟體制過渡到權力下放的“放權讓利”階段、觸及“產權改革”的建立現代企業制度階段、搭建對國有資產有效監管的“國資監管”格局階段以及當前國有企業改革的“分類”推進階段。以此為基礎，討論了分類改革階段的理論基礎和創新，重點分析了當前國有企業改革所面臨的政企和政資不分，以及國有資產流失等問題。結合國有企業改革的經驗教訓及對當下要統籌國內外兩個大局戰略目標，本文認為在中國經濟進入新常態的新時代，對于深入推進國有企業分類改革和進一步加快國有資產管理制度創新步伐，可從以下幾個方面進行戰略性定位。

第一，國有企業改革的歷程曲折而蜿蜒，應以制度創新為重要抓手促進國有企業高質量發展。國企改革之路從來都不是一蹴而就的，尤其是在中國這樣一個人口規模龐大的社會主義國家，每一項政策的出臺都需要經過反復的推敲與研討，每一次選擇都是對未知的探索。縱觀改革開放的四十年，中國向著市場化的方向不斷邁進，攻克了一個又一個沒有任何先前經驗可以參考的改革難關。首先是下放權力，給予國有企業更多自主經營權，隨后開始觸及核心的產權問題，協調政企之間、國企民企之間的關系，進一步又成立國資委解決國企監管部門冗余復雜的難題。國有企業的發展有著極強的制度依賴性，制度環境對于國有企業的規劃經營與戰略發展都具有重要的影響。由此可見，要解決國有企業改革的難題，需要結合中國國情創造性地運用新思路進行制度創新，充分借鑒國內外的經驗和教訓，找到一套適用于社會主義市場經濟條件下國有企業改革的中國方案。盡管改革過程中遇到諸多困難，但國有企業改革的步伐從未停止，中國不斷用自己的制度創新與實踐行動向世界貢獻中國智慧和中國方案。

第二，堅持分類改革，實現國有企業改革的“精”“準”“嚴”。自2013年以來，國有企業改革進入了分類深化階段。隨著市場經濟逐步趨向成熟，對于國有企業“一刀切”的改革模式弊端日益突出。為切實推進混合所有制改革，第一步工作是對國有企業進行準確分類定位，將其經濟職能與社會政治職能進行區分，對商業類國有企業不搞特殊化。分類改革的過程要秉承“精”“準”“嚴”三要義。“精”意味著對于國有企業的功能屬性以及國家使命的定位要精確，不同價值追求與經營動機的國有企業在市場上的作用是不同的，精準定位是實現分類改革的必要條件；“準”指的是要針對已經清晰定位的國有企業，準確實施符合企業價值導向的改革方案，避免出現過去的“多龍頭”同時監管現象；“嚴”顧名思義，不管是對公益類還是商業類國有企業，全面平等的嚴格進行監管，實現政府預算從軟到硬的轉變，嚴格執行相關法律法規，不對國有企業給予特殊待遇。

第三，國有企業改革的制度創新應結合中國國情，統籌兼顧國內外兩個大局。新時代國有企業改革的推進，要切實聯系中國國情，堅持與世界經濟接軌。當前，中國經濟已經從總量失衡轉變為結構性失衡，人口紅利的消失也迫使中國尋求新的經濟發展驅動力。黨的十九大指出要堅定實施創新驅動發展戰略，而國有企業作為中國經濟發展的領頭羊，應以制度創新推進自主創新，充分發揮國有企業的大型平臺優勢，要兼顧國內外兩個大局，通過國有企業改革的制度創新充分體現大國智慧，對內要嚴，對外要威。一方面積極推進與西方國家的交流，提升價值認同，化解沖突與矛盾；另一方面對于不當的指責，也堅決駁斥，保障正當權益不受侵害。在國有企業改革的過程中，應充分認識自身問題，進行總結與反省；打造國際一流企業，通過走向國際，使得國有企業改革真正惠及民生。