青島市農村土地流轉中村委會行為偏差分析與矯正對策

于學江,林德榮,張 怡

(青島農業大學 管理學院,山東青島 266109)

一、文獻綜述

農村土地流轉中村委會行為偏差嚴重損害了村民在土地流轉中的正當權益,破壞了農村土地承包關系,抑制了村民參與土地流轉的積極性。目前在村委會與土地流轉問題上學者們主要從以下三個方面進行了研究。

一是圍繞著土地流轉中村委會扮演的角色進行研究。劉亞丁指出：村委會應正確定位自身在土地流轉中的角色,當好管理者、服務者和利益監督者[1]。孔祥智強調了村委會的中介服務角色[2]。張賀基于土地流轉中與鄉鎮政府和農民的關系視角把村委會界定為一種雙向代理的中介人角色[3]。李瑋舜指出：在農村集體土地流轉中扮演著三大角色,即村民的擔保人、企業的協助人、政府的代理人。

二是圍繞著土地流轉中村委會承擔的職責進行研究[4]。李長健認為村委會具有一定“準行政機關”的特征,因此需要強化和規范村委會在土地流轉中的職責[5]。周春明認為要使村委會真正履行在土地流轉中的職責就必須加大政府監管力度,就必須對一些違規行為加大懲處力度,同時還要采取有效的激勵措施。

三是圍繞著土地流轉中村委會行為進行研究[6]。李鳳梅分析了集體經濟組織(村委會)背離自身定位的行為表現形式為：違背農戶意愿的強制流轉、土地流轉收益分配不均、對土地承租方經營管理監督缺失、同土地承租方勾結侵害農戶利益等,同時分析了行為產生的原因,并提出了相應的對策[7]。尹奇指出村委會雙向代理行為從總體來說促進了農村集體建設用地的有序流轉,但也出現了諸如村委會權力尋租、村委會行為決策有較大不確定性和村委會雙向代理風險較大等問題[8]。

綜上所述,學者們主要圍繞村委會在農地流轉中扮演的角色、承擔的職責以及行為表現進行研究,基本上沒有涉及到土地流轉中村委會行為偏差問題。本文試圖以青島市為例開展研究,以使村委會在土地流轉中回歸本來的行為選擇,從而規范和引導農村土地流轉。

二、青島市農村土地流轉中村委會的規定角色

社會角色(簡稱“角色”)是指,人們在社會生活中形成的、與人們在社會關系體系中所處的地位相一致、社會所期望的一套行為模式。而規定角色則是指對角色的行為、行為規范和標準有明確而嚴格的規定的角色。根據相關法律法規,結合青島市土地流轉的實際,采取調查的方法,本文對青島市農村土地流轉中村委會的規定角色進行界定。

(一)土地流轉信息的管理者

農村土地流轉中的備案制度,明確了村委會土地流轉信息管理者的角色。《中華人民共和國農村土地承包法》以及現行的農村承包經營權流轉管理辦法均規定,發包方對承包方提出的轉包、出租、互換或者其他方式流轉承包土地的要求,應當及時辦理備案(備案是指向主管機關報告事由存案以備查考)。通過實地走訪發現青島市絕大部分村委會能夠理解備案的涵義,在工作中能夠管理好土地流轉的相關合同并扮演好土地流轉信息管理者這一角色。

(二)土地流轉中村民合法權益的保障者

《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村委會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權,維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益”①。這一規定從法律上明確了村委會土地流轉中村民合法權益的保障者角色。通過在萊西市前我樂村的調查發現該村委會領辦的青島林邦果蔬專業合作社以1.8元/m2的價格流轉村民的口糧地,有需要土地的村民要以1.8元/m2的價格把錢交給合作社,然后合作社把錢返給流轉出土地的村民。經過合作社“流進”復“流出”,看似“多此一舉”,實則是合作社對土地流轉進行了備案,規范雙方的合同,保證了土地流轉的合法、有效,起到了對土地流轉合法權益保障的作用,從而使廣大村民大膽放心地進行土地流轉。

(三)土地流轉行為的監督者

《中華人民共和國農村土地承包法》賦予了村委會在土地流轉中的監督權,是法律賦予村委會的一項新的職責。村委會有權對土地經營權人擅自改變土地的農業用途、棄耕拋荒、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境等行為,要求終止土地經營權流轉合同或采取相應處罰。村委會(發包方)應作為土地流轉行為監督者,全程參與,認真履行土地流轉后對土地流入方土地使用情況的監督管理職責。

在即墨區華山鎮柳溝三村、四村的實地調研發現兩村村委會積極參與土地流轉,幫助村民流轉土地466 666.67 m2給俊峰農場。在實際工作中兩村村委會不僅要管理雙方的土地流轉合同,而且還要監督農場對土地的用途,同時按政府指導價落實土地流轉的費用,如流轉當年為每平方米1.27元,第二年按照政府指導價為每平方米1.35元。與此同時,還監督農場按約定的時間將土地流轉費用直接支付給流轉土地的村民,確保了流轉土地村民的利益。

村委會的這一角色不僅能順利促使土地流轉交易,而且還能確保流轉后的土地用途不改變,流轉土地農戶的利益不受侵犯。

(四)土地流轉中村集體經濟組織的代理人

《中華人民共和國民法典》以及《中華人民共和國農村土地承包法》均明確規定了村民委員會的獨立法人資格,可以依法代行村集體經濟組織的職能。村委會可從土地流轉中獲取一定的經濟利益,成為土地流轉市場的主體,獨立簽訂合同、銀行開戶,遇糾紛可以獨立起訴和應訴。由此村委會在土地流轉中取得村集體經濟組織代理人角色。這一角色在萊西市南墅鎮東石格莊村村委會的實地調研中得到具體體現。該村村委會作為村集體經濟組織的代理人組建土地股份合作社,以0.76元/m2的價格流轉農戶的土地。合作社將土地統一管理后,用來種植蘋果、葡萄、桃子等見效快、收益高的果樹,由此增加村集體收益。村委會通過這一角色不僅確保了農戶的土地收益,而且發展壯大了集體經濟。僅2018年村集體收入就增加了10萬元。

三、青島市農村土地流轉中村委會行為偏差的表現

行為偏差,又稱越軌行為或偏離行為,是人們在遵守社會規范的過程中出現的一種社會現象,是指背離、違反社會規范的行為,而規范行為則是由規定角色決定的。據此,本文所探討的村委會在土地流轉中的行為偏差是指村委會由于各種原因偏離了在土地流轉中規定角色的行為。從查閱青島市中級人民法院2020年7月15日發布的2019年審理的農村土地承包經營權糾紛案件的相關數據,可見由村委會行為偏差造成的村民與村委會成為原告與被告的案件為87起,其中,西海岸新區57起、萊西市13起、即墨區5起、平度市11起、膠州市1起。村民與村委會就土地承包經營權糾紛成為原告與被告不僅嚴重損害了農村的干群關系,而且嚴重影響了農村土地流轉的進程。

通過對在土地流轉比較集中的萊西市、即墨區、膠州市、西海岸新區和平度市進行實地訪談的調研,可見青島市大多數村委會能根據規定角色在農村土地流轉中規范自己的行為,從而發揮了積極的作用。但是,也有一些村委會對在土地流轉中因角色認識不清,背離了其規定角色,產生錯位、越位、缺位等問題,導致其在土地流轉中的行為偏差,嚴重影響了青島市農村土地流轉的進程。

(一)村委會因角色錯位侵害村民的利益

追求利益是農民進行土地流轉的出發點和落腳點。從理論上講,村委會是廣大村民選出來的,理應在土地流轉中成為村民利益的代言人,從而保護村民在土地流轉中的利益不受侵犯。但通過調研發現個別村委會從自身利益出發不僅沒有保護村民的土地流轉利益,反而因為角色錯位侵犯了村民的利益。

在西海岸新區的調研發現張家樓鎮黃崖前村民委員會與村民張某于2012年9月26日簽訂《黃崖前村土地承包合同》,約定將村民張某承包的黃崖前村16 200 m2(簽訂合同后村民張某轉出866.67 m2,尚有15 353.41 m2)耕地承包給黃崖前村民委員會,由黃崖前村民委員會另行租賃給某公司搞種植養殖業,由村委會于每年的9月26日前給付當年承包費,但黃崖前村民委員會未支付2014年9月26日至2016年9月26日期間的承包費46 060元,因角色錯位村委會侵犯了村民張某的土地流轉利益②。

村委會因角色錯位不僅侵害了村民的土地流轉利益,更為嚴重的是造成了村委會與村民之間的信任危機,直接阻礙了土地流轉的順利進行。

(二)村委會因角色越位侵犯村民的土地流轉自主權

中央三令五申強調要堅決確保廣大村民的土地流轉自主權不受侵犯。然而在調研中發現有的村委會存在權力越位,不經村民同意,私自流轉村民土地的現象。

村民范某家庭承包了位于膠州市膠東街道辦事處大麻灣二村的1 346.67 m2土地,范某成為該土地承包經營權這一用益物權的權利人。青島某房地產開發有限公司從膠州市膠東街道辦事處大麻灣二村大規模流轉土地,而范某享有承包經營權的土地與這些被流轉的土地連在一起,被“流轉了”③。同樣,即墨區潮海街道劉家西流村村委會沒有經過村民薛先生的同意,直接把他的口糧地給“流轉”了④。

村委會因角色越位侵犯了村民的土地流轉自主權。嚴重干擾了村民土地流轉的積極性,不僅違反了相關法律,而且造成了村委會與村民的關系緊張,為土地流轉的順利進行蒙上了一層陰影。

(三)村委會因角色缺位未履行監督管理職責

有些村委會認為只要把村民的土地給流轉出去就可以大事完結,而忽視了村委會不僅要積極投身于土地流轉,而且還要全過程參與土地流轉及其對土地的使用情況要做到全程監督管理的職責。

西海岸新區泊里鎮菜園村村委會通過村民代表大會的形式實際流轉村民土地400 002 m2給某公司,村委會因角色缺位沒能履行對土地流入方土地使用情況進行監督管理的職責致使400 002 m2土地荒廢達10年之久⑤。

村委會因角色缺位使得土地流轉放任自流,增加了土地流轉市場的不確定性,嚴重影響了土地流轉的順利進程。

四、矯正青島市土地流轉中村委會行為偏差的對策建議

(一)村委會要把尊重和保護村民的利益擺在土地流轉工作中的首位

土地流轉是參與土地流轉各個市場主體之間的利益博弈。在這場利益博弈中廣大村民以分散的小農戶身份參與博弈,面對土地流轉其他主體,如公司企業、合作社等廣大村民因其談判能力低、獲取有效信息渠道窄、社會資本弱等成為這場利益博弈的弱勢群體,迫切需要村委會來保護其土地流轉的利益。而村委會是由廣大村民推選出來的,按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定廣大村民與村委會形成了委托代理關系。作為代理人,村委會理應代表委托人——廣大村民——的利益。但是由于村委會在土地流轉扮演了多個角色,如土地流轉信息的管理者、土地流轉中村民合法權益的保障者、土地流轉行為的監督者以及土地流轉中的村集體經濟組織的代理人等,而村委會在農村土地流轉中的多重角色一旦發生沖突,就可能發生侵害村民利益的事情,嚴重影響土地流轉的順利進行。因此,在土地流轉工作中,村委會要把尊重和保護村民的利益放在農村土地流轉工作的首位,成為村民土地流轉利益的代表者和維護者。

一是有效組織、主動作為,依據依法自愿有償原則,村委會主動參與土地流轉,集中力量形成規模效應,壯大集體經濟,帶領村民造血增收。對于涉及村民集體利益的土地流轉,可按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第21條的規定,即有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議,應當召集村民會議進行議決。

二是居間協調,依據市場變化,保障、維護村民土地流轉的合法權益,確保合同合法有效,安全、方便、低成本地降低土地流轉方和流入方的合同風險。

三是及時辦理備案,確保土地流轉中的信息管理和信息有效性,把保護村民的利益落到實處。

四是依法維護村民土地流轉利益。土地流轉利益受到村委會侵害的村民,可向人民法院申請維護土地流轉利益,要求村委會停止對其土地流轉利益的侵害并得到賠償。村委會侵害村民土地流轉利益須承擔法律責任,依法履行法院判決,對拒不履行判決的村委會,由鄉鎮人民政府責令改正。

(二)村委會在土地流轉中要尊重村民意愿

土地流轉是廣大村民放活土地經營權的市場行為。是否流轉、如何流轉,應由農民根據市場變化自主決策,不能違背農民意愿,真正把土地流轉的選擇權交給農民。習近平總書記在安徽主持召開農村改革座談會時指出,放活土地經營權,推動土地經營權有序流轉,政策性很強,要把握好流轉、集中、規模經營的度。“要尊重農民意愿和維護農民權益,把選擇權交給農民,由農民選擇而不是代替農民選擇,可以示范和引導,但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切”⑥。在實踐中村委會必須嚴格貫徹執行習近平總書記的這一指示精神,同時,嚴格執行《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和新修訂的《土地承包法》、《關于做好整村流轉農戶承包地風險防范工作的通知》、《物權法》有關土地承包經營權流轉的相關規定。在土地流轉實踐中不能違背農民意愿流轉農民的土地,要做到真正把土地流轉的選擇權交給農民,由農民自己決定是否流轉土地。

(三)村委會要認真履行土地流轉后的監督管理職責

積極有為卻不亂作為的村委會才是合格的村委會。在土地流轉問題上積極有為就是村委會要認真履行好監督管理職責。在實踐中要加大對現有村委會組成人員的培訓力度,使其在土地流轉工作中能夠認真履行監督管理職責。培訓的主要內容是有關農村土地流轉的法律法規,特別要明確村委會參與到土地流轉中來的監督管理職責,必須作為一項本職工作抓好抓實。對于在土地流轉過程中沒有很好履行監督管理職責的村委會要進行相應的懲處,而對于在土地流轉過程中認真履行監督管理職責的村委會進行獎勵,如提高村委會組成人員的補貼標準,在鄉鎮干部選拔中加分,提高他們參與土地流轉的積極性。

(四)嚴格規制村委會的越權行為

青島市應在全國率先制定《村民委員會在農村土地流轉中行為監督條例》,規制村委會在農村土地流轉中的越權行為。條例可從村民、村級黨組織、基層政府、大眾媒體等方面形成監督全覆蓋,使監督常態化、制度化。引導和鼓勵村民向村委會提出意見,有效表達觀點看法,維護自身土地流轉自主權。村級黨組織不僅要全面領導村委會,而且要對村委會在土地流轉中的越權行為進行監督,及時糾正村委會的不當行為,引導村委會正確行使在土地流轉中的權利。鄉鎮政府在制定相應的土地流轉細則時,應對村委會在土地流轉中的工作進行監督,防止村委會出現違法違規行為。大眾媒體要發揮監督的時效性和直面性,曝光村委會在土地流轉中的一些越權行為,加大曝光力度,使村委會的權力真正在陽光下運行。

①《中華人民共和國村民委員會組織法》(2018年修正)第八條．

②山東省青島市黃島區人民法院民事判決書(2016)魯0211民初4618號．

③山東省青島市中級人民法院民事判決書(2017)魯02民終9001號．

④2019年8月15日青島電視臺今日聚焦．

⑤2019年10月9日青島電視臺今日聚焦．

⑥人民網-中國共產黨新聞網．習近平小崗村釋放農村改革信號——“讓農民盡快富起來”[EB/OL]．(2016-04-29)[2019-10-02]．http：//cpc．people．com．cn/xuexi/n1/2016/0429/c385474-28314450．ht ml?t8＝&st．