“混合所有制”的實踐與思考

師文濤

[摘要]文章敘述了混合所有制的內涵，探討了混合所有制實踐中遇到的控股地位難題、資產定價難題、信用定價難題和小股東權益變現難題，提出了混合所有制中企業應該堅守的原則、政府可以改進的建議，幫助企業在混合所有制的過程中避免錯誤。

[關鍵詞]混合所有制的內涵;混合所有制的難題;混合所有制的建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.087

黨中央旗幟鮮明地指出“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是我黨執政興國的重要支柱和依靠力量”。在新時期，國有企業需要改革管理體制機制，提高通過“管資本”來放大國有資本控制力、影響力的能力，充分融入社會主義市場經濟，與各類市場主體深入合作，在競爭中實現國有資本的保值增值。其中，“混合所有制”改革是一個重要途徑。

1混合所有制的內涵

混合所有制包括兩重含義：一是指整個社會多種所有制形式和經濟成分并存的格局;二是指不同所有制性質歸屬的資本在同一企業中的混合，是一種企業資本組織形式，強調公私資本的交叉持股、相互混合。文章所說的“混合所有制”是指企業的內部產權結構，即在現代企業制度下，股本持有者來源多元化，包括國有資本在內的不同所有制性質的投資主體共同出資組建的企業。

關于混合所有制的實現途徑，目前討論較多的主要有四種方式：①通過上市公司途徑。推動國有企業集團整體上市，實現產權多元化;②引進非公股權投資。有的企業一時還沒有達到上市條件，可以先進行股份制改革，把部分股權轉給民營等非國有主體;③推動國有參股形式。把部分有條件的企業轉為淡馬錫式的投資公司，以投資公司為主體參股企業;④通過特定領域的混合。在政府公共服務、基礎設施等一些市場活躍的領域，推行以PPP為代表的公私合作伙伴關系項目。

2混合所有制中遇到的難題

通過筆者多年的實踐，認為在混合所有制的發展中還有不少難題有待解決，特別是以下四個具有普遍性的問題。

2.1混合所有制中的控股地位難題

現在提的混合所有制，主要還是指引入非國有資本，國有資本保持控股地位。對于非國有資本控股、國有企業參股的形式，國資監管機構態度仍比較謹慎。一方面，如果將企業的控制權轉讓給非國有資本，是否與發揮國有資本的影響力、控制力的指導原則相悖？目前政府的政策是不明確的;另一方面，目前國資監管規定，地方國有企業參股投資民營企業或外資企業，需要報國資監管機構審批，程序比較煩瑣，實際上是不鼓勵國有企業參股對外投資;從國有企業考核指標來看，更加強調財務合并報表規模的擴大，事實上也是不鼓勵國有資本對外參股。

2.2混合所有制中的資產定價難題

構建混合所有制時，企業以什么資產來混合，怎么進行評估定價，在實踐中也面臨一些問題。一方面，國有企業在引入非國有資本時，按規定需要對國有資產進行評估。現有的國資評估體制下，出于政治安全性考慮，國資委傾向于高估國有資產價格，而忽視交易的可實現性。如果價格偏高，非國有資本就不愿意入股;另一方面，國有資本入股非國有企業時，也需要對非國有企業進行評估。出于政治安全性，國資委傾向于低估非國有企業的價值;從估值技術上講，現行的國有資產評估體制難以對輕資產類、高科技類等企業進行市場化估值，限制了國有資本投資新興行業的機會。

2.3混合所有制中的信用定價難題

在實際運營中，混合所有制企業會面臨信用定價難題，即混合所有制企業借用國有資本的國家信用但費用卻難以定價。如國有企業與民營企業合資成立一家混合所有制公司，隨著企業的不斷發展壯大，對于資金的需求越來越大，合資公司本身已經無法滿足業務快速發展的資金需求。在這種情況下，由于民營資本實力有限，國有企業基本單方面承擔了合資公司額外的資金需求。盡管合資企業必須為這些資金需求支付利息，但這仍意味著國有企業投入更多、風險更大，而收益僅限于所持有的股權比例。從國有企業的角度看，這意味著國有資本與非國有資本承擔的風險收益不匹配。從民營企業的角度看，合資公司就是利用國有企業的資本優勢和民營企業的人力資源、市場資源等非資本優勢，持股比例僅僅是收益分享條款而非資本投入限額，國有企業多投入資金是應該的。

2.4混合所有制中的小股東權益變現難題

公司股權主要由分紅權、資本增值收益權和決策表決權三部分組成。作為小股東，分紅和資本增值收益是他們最看重也最實際的權利。對有限責任公司來說，法律允許股東之間對認繳資本、實繳資本、分紅權、資本增值收益權、決策表決權等做實際的、創新的安排。在實踐中，可以對小股東的股權權利實現做出特別的約定。比如可以在公司章程中約定現金分紅比例，如除非經全體董事一致同意，否則現金分紅應不低于當年可分配利潤的70%;再比如對于小股東是管理團隊的，若有人正常離職，可以繼續持有股權，也可以要求大股東按上一年度經審計的每股凈資產的價格受讓;一般不允許管理團隊之間進行股權轉讓。對于違法違規、考核不合格等非正常離職的，離職前必須將持股轉讓給大股東，大股東應當按上一年度經審計的每股凈資產的價格受讓。

3進一步發展混合所有制的建議

要解決混合所有制中遇到的這些問題，需要政府和企業共同努力，政府要加強頂層設計，企業要勇于嘗試。

3.1企業要堅持的原則

根據筆者的多年實踐，總結了三點發展混合所有制的經驗供大家參考。

（1）要選擇合適伙伴。混合所有制要混出好結果，首先要選擇好志同道合、優勢互補的合作伙伴，資本共和，企業才能興旺發達。投資前的功夫要到家，既要善于捕捉機會，又要精明厚道，做好國有資本的大管家。

（2）要遵守法律法規。嚴格按現行國資監管程序，該審批的審批，該備案的備案，該報送的資料一定要及時、準確、全面的報送;在重大資產處置、日常經營活動中，堅持公開透明、按程序辦事，避免利益沖突，杜絕國有資產流失，實現好國有資產保值增值的要求。

（3）要堅持平等相待。平等相待包括權利上相互尊重和義務上嚴格對等。一方面，按公司法的規定行使權利，不以大股東的優勢侵占小股東的利益，更不借政府的公權力施壓;另一方面，堅持風險與收益匹配原則，如在信用擔保、資金占用、關聯交易等業務往來中，遵循市場化定價，不額外承擔風險，不放棄應得收益。

3.2政府應做的改革

發展混合所有制亟待改革現有的法律法規和國資監管體制，構建與黨的十八大以來中央關于國有企業改革精神相適應的國資監管新框架。

（1）明確混合所有制的邊界。混合所有制的實施范圍可以采用“負面清單”原則，除國家明確禁止不能進行混合所有制的國有企業外，其他國有企業都可以開展混合所有制。中央國企和地方國企不一定要“齊步走”，可以鼓勵地方在推進混合所有制方面先行先試。為避免部門利益阻礙改革進程，負面清單的制定原則上應歸屬于本級人民政府。除了在存量企業方面推進混合所有制外，要鼓勵國有資本和非國有資本合作設立新企業，充分利用雙方優勢開拓新市場創造新行業。

推進混合所有制要淡化公有私有的概念，除法律法規明令必須由國有資本控股的企業外，其他任何企業國有主體可以控股，非國有主體也可以控股。控制權屬于誰要在市場競爭中決定。各級政府要平等保護各種資本主體的合法權益，要公平地對待各種所有制的企業，確保產權開放和產業開放。

（2）處理好監管者和出資人的關系。現行的國資監管體系中，政府扮演著行政性監管者和出資人兩種角色，在日常活動中極易混淆兩者的邊界，出現“越位”的遺憾。比如國資委直接限定國有企業的主業范圍、對國有企業的投融資乃至薪酬總額都有具體的規定，而這些原本是屬于股東大會、董事會乃至管理層的權限，國資委的這些做法屬于“越位”。如果混合所有制企業中出現這樣的行政性監管，就構成了對其他資本屬性的出資人的侵權。行政性監管是政府權力的越位，與大股東侵犯小股東的利益不同，本質上是公權對私權的侵犯，并不能在私權的范圍內通過完善公司治理體系加以妥善解決。公權與私權之間的矛盾，需要調整公權的邊界才能得到解決。非國有資本在混合所有制中如果僅僅是小股東的話，除了面臨大股東的強勢外，還要擔心公權力的侵擾，他們有疑慮也是正常的。

在現行的以《企業國有資產管理法》為核心的國資體系下，要解決政府監管者和出資人的雙重身份帶來的矛盾，厘清出資人機構與公共管理部門之間的權責邊界，處理好加強國資監管與落實企業法人財產權及經營自主權之間的關系，構建以管資本為主的國資監管體系是較好的出路之一。具體說來就是將國資委的“一身兩任”轉變為“兩身兩任”，組建國有資本獨資的管理國有資本的公司，行使出資人的權利。無論是否控股，國有資本管理公司作為出資人參與創建企業不受國資委的行政性監管，國資委的行政性監管權力到國有資本管理公司為止。

（3）改革與發展混合所有制不相適應的法律法規。在政治上進一步明確混合所有制的正面形象，在法律法規上平衡好國有資產保護和鼓勵企業家精神之間的關系。因此筆者建議全面梳理現行法律法規，構建企業產權形成、運營、流轉與監管的新方式、新途徑和新機制，形成與混合所有制經濟相適應的制度體系。比如在國有資產評估方面明確價格形成機制，形成以市場定價為主的評估體系;在員工持股方面，地方國資委要進一步明確員工持股的范圍和數量，特別是管理層持股的上限、方式和期限等，打消企業推進員工持股的政治顧慮;在企業投融資方面，將權力下放至股東大會、董事會，變事前審批為備案監管，建立與市場競爭相適應的投融資決策體系。

參考文獻：

[1]陳俊龍.交易成本科斯定理與混合所有制經濟發展[J].經濟研究，2014（4）：93-97.

[2]熊德平.社會主義市場經濟與所有制關系探索[J].揚州大學學報，2002（3）：79-83.

[3]郭克莎.中國所有制結構變動與資源總配置效應[J].經濟研究，1994（7）：3-13.

[4]胡一凡，宋敏，鄭紅亮.所有制結構改革對中國企業績效的影響[J].中國社會科學，2006（4）：50-64.

[5]曹立.混合所有制研究——兼論社會主義市場經濟的運行基礎[D].北京：中共中央黨校研究生院，2002.

[6]陳飛峰.國有中小企業混合所有制改革研究[D].南寧：廣西大學，2005.

[7]鐘長明.我國混合所有制生成和發展研究[D].南昌：南昌大學，2009.

[8]常修澤.現代治理體系中的包容性改革——混合所有制價值再發現與實現途徑[J].學術前沿，2014（3）：14-23.

[9]陳俊龍，湯吉軍.資產專用性與所有制結構分析[J].經濟問題，2014（6）：36-40.

[10]劉紀鵬，黃習文.組建國有資本運營公司——國資改革的突破口[J].首都經濟貿易大學學報，2014（1）： 41-44.