談對《行政單位財務規則》的修訂建議

[摘要]隨著《政府會計準則——基本準則》《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的發布、施行，現行的《行政單位財務規則》已不能適應行政單位財務管理的新形勢與發展需求。無論是為了適應、銜接《政府會計準則——基本準則》與《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，還是為了加強行政單位財務管理，《行政單位財務規則》的修訂都勢在必行。為更好地發揮《行政單位財務規則》在財務管理方面的作用，從推進國家治理體系和治理能力現代化的角度提出修訂《行政單位財務規則》的建議。

[關鍵詞]國家治理體系;治理能力;行政單位;財務規則;修訂建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.31.152

1前言

《行政單位的財務規則》（以下簡稱《規則》）的制定與修訂工作應當圍繞行政單位的業務活動、職能以及《規則》的定位開展。《規則》與《政府會計準則》《政府會計制度》既緊密聯系，又有著不同的定位。《政府會計準則》主要規范如何確認、計量、記錄和報告行政單位的經濟業務;《政府會計制度》主要明確行政單位會計科目的含義及日常會計核算;《規則》作為規范行政單位財務活動和財務關系的規則，側重于行政單位財務管理和監督，聚焦資金使用效益的提高。

行政機關是按照國家憲法和有關組織法的規定而設立的，代表國家依法行使行政權，組織和管理國家行政事務的國家機關，是國家權力機關的執行機關，也是國家機構的重要組成部分。行政單位是財政與政府會計制度上的概念，其范圍比行政機關更廣。行政單位主要包括中國共產黨各級機關，各級人民代表大會及其常務委員會機關，各級人民政府及其所屬工作機構，中國人民政治協商會議各級委員會機關，各級審判機關，各級檢察機關，各民主黨派和工商聯的各級機關。

黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎與重要支柱”。財政首次被放到國家治理的重要層面。黨的十九屆四中全會提出，“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”，財權劃分、財力協調、支出責任和財力等關鍵詞進一步闡述了財政在國家治理體系中的作用，高水平的財政管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎與物質保障。行政單位是財政活動的重要參與者，行政單位的財務管理水平又是影響財政管理水平與績效的重要因素之一，因此要從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度認識修訂《規則》。

2貫徹新《預算法》，建立長效預算管理機制

現行的《規則》包含了預算管理的專門章節，但與新《預算法》脫節，不符合相關規定，應當修訂《規則》預算管理章節的內容，以便行政單位建立跨年度的預算平衡與長效預算管理機制，更好地貫徹新《預算法》。

預算是行政單位職責、任務或目標的具體化和資金需求的反映;預算是對行政單位未來業務活動的資金安排，資金化和可執行性是預算最主要的特征，因此，預算是一種執行和控制業務活動、經濟活動的具體安排，并能將行政單位業務活動、經濟活動引向預定目標的工具。特別是大額的無形資產與固定資產采購預算，一定要結合行政單位的存量資產，審查預算編制的必要性、合理性和前瞻性。因為一旦資產購置之后將產生巨額的固定成本，在相當長的時間內都要面臨高成本運行的局面。

行政單位的預算來源包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，社會公眾對這些公眾資金的使用具有知情權與監督權。行政單位的年度預算只能反映年度工作計劃與資金安排，只有決算才能真實地反映行政單位年度實際執行情況。因此僅僅公開年度預算尚不能真正反映行政單位的預算執行情況，還應當公開年度決算。陽光是最好的防腐劑，建立預算、決算公開機制，強化社會監督，促進預算資金使用的合規性和合理性，有利于預防與發現腐敗，建立高效透明的廉潔型政府。

3加強成本管理

《規則》確立的行政單位財務管理的基本原則是：厲行節約，制止奢侈浪費，降低行政成本，注重資金使用效益。如不能準確核算行政單位的成本，則無法確定節約與成本運行情況，所以準確核算行政單位的成本，是落實行政單位財務管理基本原則的基礎。但在2019年1月1日《政府會計制度》施行之前，行政單位重點關注資金收付，只有收入與支出的概念，沒有成本與費用的概念，不需要核算成本，也不具備成本核算的基礎。

建議《規則》修訂時增加加強成本管理相關內容。其實早在2013年，中共中央、國務院就印發了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》（中發〔2013〕13號），該條例第二章第九條明確提出推進政府會計改革，進一步健全會計制度，準確核算機關運行經費，全面反映行政成本。近年我國GDP增速放緩，中國經濟呈現出新常態，2020年在全球范圍暴發的新冠疫情，財政收入增長面臨巨大挑戰與不確定性甚至存在下滑的現狀;同時為了建設高效透明的廉潔型政府，也需要核算好、管理好行政單位的成本。《政府會計制度》施行后，行政單位的財務會計以權責發生制為記賬基礎，改支出為費用，實現了財務會計與預算會計的適度分離，具備了成本核算、實施成本管理的基礎。

財政部于2019年12月正式發布了《事業單位成本核算基本指引》（財會〔2019〕25號）（以下簡稱《成本指引》），附則中明確了行政單位開展成本核算工作，可以參照執行本指引。《成本指引》從成本核算的原則、成本核算對象、成本項目和范圍、成本歸集和分配等多方面和環節規范了事業單位的成本核算，為行政單位開展成本核算提供了理論依據與制度保障。

行政單位行使公共權力、維護社會公共秩序，決定了其財務管理目標不能是單純的經濟利益，還必須充分考慮社會利益，兼顧效率與公平、公益性和經濟性。成本意識對行政單位顯得尤為重要，因為行政單位行使公共權力，其決策不僅影響到本單位的業務活動的成本，而且會廣泛影響其所管轄行業或監管對象的經營成本。行政單位不以營利為目的的公益屬性，決定了行政單位長期以來成本意識比較淡薄。行政單位不僅要參照《成本指引》核算本單位的成本，行政單位的領導班子更應當樹立成本意識，不盲目決策;在監管過程中更應牢牢樹立成本意識，要在職責與權力范圍之內為改善實體經濟發展創建制度環境，降低羈絆實體經濟騰飛的制度性成本，為推進國家治理體系和治理能力現代化打牢基礎。

4落實全面預算績效管理

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）的正式施行，把預算績效管理推到了新的高度與要求。實施《規則》的重要目的就是提高行政單位的資金使用效益，也即是預算績效管理的重要內容，但現行《規則》對于預算績效管理一筆帶過，缺乏指導性與可操作性，建議《規則》修訂時增加專門章節落實全面預算績效管理。

財政是國家治理的基礎與重要支柱，行政單位的預算績效管理又是建立現代財政制度的重要內容，優化財政資源配置、提升公共服務質量都離不開預算績效管理，同時全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，因此全面實施預算績效管理勢在必行。

全面實施預算績效管理是全覆蓋，時間上涵蓋事前預算績效、事中預算績效與事后預算績效全流程，從空間上覆蓋從預算編制到執行、預算、預算考核業務全過程。預算績效管理包括以下五方面的內容。

4.1確定績效管理目標

在編制單位年度預算的同時，就應確定政策和項目（專項）績效目標與單位整體績效目標。績效目標不僅要包括投入成本與產出，還應當包括部門履職（重點工作數量完成率、重點工作質量達標率、重點工作完成及時率）、履職績效（經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度）、可持續發展能力（信息化建設情況、人力資源建設情況、部門創新情況）等主要績效指標，包括經濟的與非經濟的、定量的與定性的指標，盡可能多維度地反映行政單位的預算績效。

4.2監控績效運行過程

現在各級財政部門通常很重視行政單位的預算執行進度而忽略績效目標的達成狀況。預算執行進度作為反映業務推動情況的指標已被廣泛認同與重視，應當強化績效運行的過程監控。不僅需要事前確定績效管理目標，還需在事中密切監控績效運行，防止在無效的項目上持續投入，能夠及時糾正績效運行中的偏差，不斷降低資金運行成本，確保績效目標的實現。

4.3確立績效評價標準

實施績效評價必須要有明確的績效評價標準，如何確定績效評價標準就顯得尤為重要。

績效評價標準體系中既要有方向性的定性指標，又要有數字性的定量指標。要從時間進度、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意、信息化建設情況、人力資源建設情況、部門創新情況度等多維度確立績效評價的標準。

可行性報告中的項目實施的總體目標、經濟效益、社會效益、項目進度和計劃安排以及專家論證結論都應當作為績效評價標準的重要參考。行政單位在實施新的政策與項目，在上級要求或自身專業力量不足時，應聘請專門的第三方機構獨立確立績效目標、評價實施績效，其出具的專業報告應作為績效目標確立與評價的重要參考。

4.4實施績效評價和結果應用

確立績效評價標準的目的是實施績效評價，如果績效評價的結果得不到應用，則績效評價就會徹底淪為形式主義，無法發揮優化資源配置與指導問題整改的作用，績效評價的目的與價值都在于結果應用。

通過行政單位自評、外部第三方專門機構獨立評價與財政部門評價相結合的方式，實施預算績效評價。績效評價內容分為：政策和項目（專項）績效評價與單位整體績效評價。單位內部向政策和項目（專項）執行部門反饋績效評價結果，向單位領導班子報告單位整體績效評價結果，提出整改意見，強化績效評價與預算安排的關系;財政部門向行政單位反饋行政單位整體績效評價結果，提出整改要求、總結與推廣先進經驗。強化績效評價結果的應用，獎優罰劣，預算安排向績效評價好的單位傾斜，績效評價結果作為預算安排決策的重要參考。

4.5強化績效管理的責任約束與激勵約束

行政單位主要負責人是本單位預算績效的責任人，項目責任人是項目預算績效的責任人。沒有責任就沒有管理，切實做到“花錢必問效、無效必問責”，問責到單位，問責到具體的責任人。強化績效管理的責任約束與激勵約束，能夠樹立績效評價的嚴肅性、權威性與引導作用，能夠引起行政單位主要負責人的高度重視，能夠提升預算績效管理的成效。

對預算績效未達標的項目要整改，財政部門應統籌安排從行政單位收回的長期無進展項目沉淀的資金、低效無效的資金，減少財政資金沉淀、加快財政資金周轉，提升財政資金使用效益。行政單位內部也應采取財政部門類似的措施，提高行政單位自身的資金使用效率與效益。

5應建立內外部信息共享機制

不同于事業單位與企業的決策一般只影響本單位內部或下級單位，對外部影響較小;行政單位掌握公共權力，其決策不僅影響行政單位內部，更影響其所監管的行業與區域，因此行政單位應建立行政單位內外部的信息共享機制，以增強決策的經濟外部性即社會效益。鑒于信息共享對行政單位決策質量如此重要，建議《規則》修訂時增加建立內外部信息共享機制的內容。

隨著數字經濟的發展與平臺企業的崛起，企業經營的業務范圍與空間范圍日益擴大，跨部門、跨地域的行政單位之間的協調越發重要。企業跨區域混業經營一定要多方聯合監管，跨部門、跨地域的行政單位之間必須要建立信息共享機制，杜絕監管盲區與死角，堵住監管漏洞，及時發現、消除社會隱患，防止產生重大的社會風險，比如最近頻頻暴雷的長租公寓就引起了廣泛的社會關注與討論。

房東和長租公寓簽訂的《房屋租賃合同》，長租公寓租入房屋后向外轉租。長租公寓按季度向房東支付租金;租客和金融機構簽訂的貸款協議，貸款審批之后金融機構將一年租金一次性支付給長租公寓，租客按月或季度向金融機構歸還貸款;租客和長租公寓簽訂的是《房屋租賃合同》，金融機構向長租公寓支付租金。租客和金融機構簽訂的貸款協議似乎沒有問題，金融監管部門似乎也無法干預金融機構的正常經營;長租公寓從房東高價拿房源低價向租客轉租似乎沒有問題。市場監管部門似乎也沒有權力去干預企業正常的市場行為。

金融創新必須在審慎監管的前提下進行，要充分考慮并關注金融創新可能引發的負經濟外部性與可能的社會問題，做好監管應對策略。以上任何一個環節孤立地去看似乎都是符合監管要求的，不會引發社會問題，但聯系起來看，問題多多。租賃市場景氣時，長租公寓利用租金的長收短付產生的大量資金沉淀用于企業擴張，不但積累巨大的經營風險，也埋下了引發社會問題的隱患;一旦租賃市場不景氣時，出租率不高，長租公寓的現金流難以維持，會波及租客、房東引發較為嚴重的社會問題。

技術創新很多時候是推動社會發展的動力，但有時候純粹的金融創新是為了規避監管，利用行政單位之間的條塊管理與監管盲區，將一個行政單位的監管范圍內的風險轉移到其他行政單位的權力范圍內，實質上使得所謂的創新成為監管的真空地帶。數字經濟時代，信息在決策中日益發揮重要的作用，行政單位做好本單位財務管理需要在單位內部建立信息共享機制;行政單位之間除要發揮協同監管作用，更應建立信息共享機制。之所以存在監管盲區與死角，其根本原因就在于監管體制機制跟不上新時代企業的創新，關鍵要推進國家治理體系和治理能力的現代化;建立行政單位之間的信息共享機制，不留監管盲區與死角，強化不同行政單位之間的信息共享與監管聯動。2020年中央經濟工作會議明確的重點工作任務——強化反壟斷和防止資本無序擴張，強化反壟斷和防止資本無序擴張對保護消費者權益、促進市場創新、維護正常的市場經濟秩序有著重大意義，行政單位之間的信息共享與監管聯動，也是強化反壟斷和防止資本無序擴張的重要手段與保證。

6結語

綜上所述，此次《規則》的修訂應該充分結合新《預算法》《政府會計準則》《政府會計制度》與《意見》，從貫徹新《預算法》、加強成本管理、落實全面預算績效管理、應建立內外部信息共享機制四個方面修訂《規則》。《規則》修訂可以優化行政單位資源配置、提高財政資金的使用效益，提升預算績效，打好扎實的財政基礎，提高公共服務能力與質量，增強政府公信力和執行力，推進國家治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

[1]財政部.行政單位財務規則[EB/OL].http：//www.gov. cn/gongbao/content/2013/content_2344550.htm.

[2]財政部.政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表（財會〔2017〕25號）[EB/OL].http：//kjs.mof.gov.cn/zhengcefabu/201808/t20180831_3003935.htm.

[3]喻凱.基于結果導向的《行政單位財務規則》修訂思考[J].財務與會計，2020（15）：18-20.

[4]燕麗征，韓俊仕.基于部門預算管理視角談《行政單位財務規則》修訂[J].財務與會計，2020（22）：15-16，20.

[5]代利剛.基于管理會計視角對《事業單位財務規則》修訂的政策建議[J].財務與會計，2020（5）：28-29.

[作者簡介]代利剛（1980—），男，安徽蕪湖人，高級會計師，江蘇省首期會計領軍人才，研究方向：管理會計、高校內控、高校財務管理。