淺析匯川區新一輪退耕還林工程建設現狀與對策建議

王旭

（遵義市匯川區林業局，貴州 遵義 563000）

0 引言

匯川區位于遵義市中心城市北部，東、西與播州區為鄰、南部和紅花崗區相連、北面和桐梓縣接壤。地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，地貌類型為熔蝕地貌區、熔蝕構造地貌區和侵蝕地貌區。屬于中亞熱帶季風濕潤氣候類型，土壤以地帶性黃壤和非地帶性的巖成石灰土以及水稻土和旱作土為主。全區行政區域總面積151462hm2，轄設8 鎮6 辦，其中耕地面積40399.36hm2，園地面積506.85hm2，林地面積71026.1hm2，草地面積15262.97hm2，城鎮村及工礦用地面積7015.56hm2，交通運輸用地面積1137.75hm2，水域及水利設施用地面積1200.84hm2，其他土地面積141912.57hm2。

1 工程建設現狀

實施退耕還林，是生態建設的重大舉措，是西部大開發的重要組成部分，是黨中央、國務院從可持續發展戰略出發作出的重大戰略決策[1]。匯川區以省級生態文明建設現行實驗區為主導，全面實施國家生態工程，利用現有的25°以上陡坡耕地和15°以上重要水源和嚴重石漠化地區大力開展新一輪退耕還林工程，隨著國家異地扶貧搬遷政策的落實，將農戶符合退耕還林政策的坡耕地納入退耕范疇。2015—2019 年底，匯川區累計完成國家新一輪退耕還林工程建設任務4.6 萬畝，主要分布在團澤、泗渡、板橋、沙灣、山盆、芝麻、毛石、松林8 鎮及高坪、董公寺、高橋3個街道辦。2021 年擬實施2020 年度新一輪退耕還林計劃任務10.09 萬畝，其中2018 年已實施準備納入2020 年度新一輪退耕還林第一批面積9.17 萬畝，新增規劃第二批計劃落實任務面積0.92 萬畝。新一輪退耕還林工程工作的不斷推進，建立了一批符合匯川區生態規劃的生態產業和生態保護屏障，現目前以新一輪退耕還林工程實現了脆李產業6.1 萬畝，其他經果林1.5 萬畝，生態脆弱地區實施生態保護林6.17 萬畝，有序推動了匯川區生態產業化及產業生態化的健康發展，同時，解決了農戶增收問題，也促進生態保護進程，全面實現了剩余勞動力轉移就業的目標。截至目前，匯川區國家新一輪退耕還林總投入資金1.6291 億元，退耕農戶收入達1.0565 億元，其中貧困農戶收入達億元，為匯川區脫貧攻堅作出了應有的貢獻，為脫貧攻堅有效銜接鄉村振興工作推進奠定了良好基礎。

2 經驗措施及成效

2.1 經驗措施

2.1.1 組織保障到位

成立匯川區退耕還林工程領導小組辦公室，辦公室下設區林業局，由區林業局局長擔任辦公室主任，具體負責退耕還林工作日常事項，同時按照“誰退耕、誰受益、誰管護”的原則[2]，層層簽訂責任書，落實鎮街年度新一輪退耕還林工程建設任務，明確區、鎮、村及退耕農戶責任，鎮街為退耕還林工程實施主體責任單位，區、鎮、村成立退耕還林工程工作領導小組或工作專班，細化工作目標和任務，分片包保，責任到人，深入農戶，組織召開退耕還林會議，宣傳國家新一輪退耕還林政策，形成了全區退耕還林工程上下齊抓共管，建立健全了退耕還林政策落實的長效機制，切實為退耕還林工程建設提供了重要組織保障。

2.1.2 政策宣傳到位

退耕還林工程建設是一項惠民工程，也是一項生態工程，確保順利實施退耕還林工程，在年度退耕還林任務下達后，組織召開區、鎮、村三級新一輪退耕還林工程推進調度會，統一安排部署新一輪退耕還林工程任務落實、政策宣傳、動員發動、組織實施等工作。充分利用廣播電視、微信等網絡媒體手段，組建政策宣傳小隊進鎮下入戶，大力宣傳新一輪退耕還林法律法規、條例及政策，傳遞黨中央、國務院聲音，把國家實施退耕還林的初心和使命帶到農戶中去，并廣泛聽取退耕農戶的建議和意見，遵從退耕農戶意愿，把“退不退、怎么退、退什么”交由退耕農戶自行決定，充分發揮農戶參與決策的主動性和積極性，從而提高退耕還林工程建設的參與度和農戶的滿意度，展現退耕農戶就是退耕還林工程實施的主人翁地位，全面落實政府宣傳引導職能，上下聯動，全民參與，家喻戶曉，讓退耕農戶感受到國家退耕還林的政策指向、目的和意義，強有力的宣傳發動和政策紅利為退耕還林工程實施夯實了群眾基礎。

2.1.3 規劃編制到位

因地制宜，科學規劃是工程實施的前提[3]。新一輪退耕還林工程實施以來，與上一輪國家退耕還林有著根本的區別，在耕地選擇和布局上有了新的規定，匯川區嚴格按照實施新一輪退耕還林工程相關法律法規、技術規程，結合全區林業產業布局、農戶意愿摸底調查和前期退耕還林地塊現狀調查，綜合意見編制新一輪退耕還林年度實施方案，為保證實施方案編制質量和可操作性，匯川區組織發改、財政、自然資源、林業、鎮街等相關部門及高級技術人才對退耕還林實施方案編制建言獻策，全面優化耕地保護、可退耕資源論證、產業布局、效益分析，建立一整套完備的科學編制隊伍，切實按照區情、鎮情、村情合理化編制，科學規劃，合理布局，政策落地，實施有據，為退耕還林工程實施提供了重要依據，為生態文明建設指明了政策方向，為退耕還林工程建設落地提供重要支撐，實現匯川區退耕還林工程建設的完備體系。

2.1.4 質量監管到位

狠抓質量，注重實效是工程實施的目的[3]。為保障工程建設質量，匯川區建立技術人員服務基層技術機制，在工程建設中，充分利用林業專業技術人員、“田專家”“土秀才”等基層鄉土人才，結合年度新一輪退耕還林產業發展重點，重點抓好耕地條件關，嚴格執行符合退耕還林政策的耕地條件，落實退耕還林造林小班；抓好實施前整地關，在實施植苗前，嚴格清理和做好退耕地清理工作，按照退耕地整地清理要求，提前完成退耕地造林前準備，為下一步實施植苗提供重要保障；抓好苗木質量關，退耕還林苗木要符合國家造林標準，嚴格苗木“兩證一簽”，來源不合法和質量不符合標準的苗木嚴禁上山；抓好植苗技術關，苗木栽植時，嚴格執行植苗技術規程，確保苗木成活率和能正常生長，對實施過程全面進行監督和檢查，發現問題和不按要求的植苗及時整改，以到造林的目的，抓好工程建設管理關，項目建設全過程實施監督和檢查，建立工作監理臺賬，做到工程可追溯，責任有據查，項目能保障，工程符要求，質量按要求。嚴控工程質量，為退耕還林工程建設成功奠定了堅實基礎。

2.1.5 全過程管理到位

新一輪退耕還林工程是是一項功在當代、利及千秋的偉大事業。匯川區自工程實施以來，區委、區政府一直注重新一輪退耕還林工程的全過程管理，建立新一輪退耕還林工作機制，嚴格執行實施計劃任務下達、實施方案編制、項目批復、招投標程序、技術指導服務、資金專款專用監管、項目檔案管理、項目事前事中事后公示制度和項目建設督查調度、監督檢查管理工作，嚴格縣級自查驗收、省級檢查和國家級檢查驗收工作要求，全方位對實施的退耕還林的面積核實率、苗木成活率、面積保存率進行監督檢查，落實退耕還林工程建設層層責任制，有序推進了退耕還林建設的穩步實施，實行"誰驗收、誰簽字、誰負責"的質量終身負責制和責任過錯追究制，切實鞏固了工程建設成果。

2.2 取得成效

退耕還林工程的實施，在改善生態環境、調節種植結構、促進農民增收等方面發揮了重要作用，取得了明顯的生態、經濟和社會效益[4]。退耕還林工程建設突出的成效首要表現在水土流失、風沙危害問題的改善上，通過退耕還林工程，國土綠化面積增加，森林覆蓋率提升，給生態環境的改善帶來了生機[5]，匯川區實施新一輪退耕還林后，森林覆蓋率由工程前的55.53%提高到58%，凈增2.47 個百分點。同時新一輪退耕還林的政策補助1200元每畝，分工程建設第一年、第三年、第五年給退耕農戶帶來了直接的經濟收入，查閱相關文件及資料可知，退耕還林的補助金額在農民純收入中的比重已經超過了10%，可以說，退耕還林的補助資金在農民經濟收入中占據著重要地位，改善了當地農民的現狀，對增加農民收入發揮了重要作用[5]。①新型產業退工有序。在退耕還林工程的拉動下，匯川區農業產業結構調整步伐逐步加快，如以退耕還林工程為載體的鹽膚木產業得到長效示范發展，近年來沙灣鎮利用新一輪退耕還林工程項目發展鹽膚木林1500 多畝，在貴州省林科院的幫助下，以沙灣鎮村委會帶領發展，建立角倍“種蟲”基地1 個，繁殖苔蘚2000m2，2019 年以來，五倍子持續獲得豐產，2020 年測產，25 畝樣地五倍子平均畝產干倍達到138.875kg，產值達到4166 元。②鞏固了地方品牌的發展，我區山盆脆李是地方保護品牌，依托退耕還林政策大力發展山盆脆李種植，目前，全區脆李產業達8.0 萬畝，其中4.1 萬畝山盆脆李已實現掛果，年產脆李2.05 萬t，實現產值7175 萬元。③生態效果明顯。

3 存在問題及原因分析

3.1 針對已實施新一輪退耕還林工程

3.1.1 存在問題

匯川區已實施新一輪退耕還林工程面積4.6 萬畝，其中2015年1.5 萬畝，2016 年1 萬畝，2017 年2.1 萬畝，新一輪退耕還林工程已通過區級、省級檢查驗收結果，目前，經與自然資源部門最新“國土三調”數據比對，存在6 個問題：①占用耕地、基本農田實施退耕還林問題。②退耕還林在坡度15 度以下實施造林問題。③新一輪退耕還林工程不動產權未發放的問題。④新一輪退耕還林工程年度任務保存率低問題。⑤撫育管理跟不上、人畜破壞的問題。⑥退耕還林工程效益不明顯的問題。

3.1.2 原因分析

對于匯川區已實施的新一輪退耕還林工程存在問題，主要引起問題產生原因有：①通過自然資源部門提供基本農田數據統計，得出我區基本農田數據基數大，面積達664988 畝，占全區國土面積的29.39%，部分鎮（街）基本農田占本鎮（街）國土面積達62.62%，在坡度為25°以上的坡耕地中，基本農田所占比重較大，使得國土圖斑范圍以外的25°及以上的耕地或低產農田就不符合可退耕地的認定標準，其中，坡度25°以上坡耕地中基本農田占比達80%[6]。②對于國土圖斑而言，主要是依據小班地塊坡度對坡度等級進行合理確定，而不是按照承載耕地的山體整體坡角度進行確定[6]。③自2018 年國家機關機制改革后，不動產權劃歸自然資源部門管理，部門之間缺乏有效的溝通互動，缺乏對退耕還林可發放不動產權證的宣傳。④根據新一輪退耕還林政策要求，施工造林種苗費為一次性補助400 元每畝，使得新一輪退耕還林工程造林種苗費用只可滿足購買費用，而無整地、栽植費用。

3.2 針對擬實施2020 年度新一輪退耕還林工程

3.2.1 存在問題

匯川區擬實施2020 年度新一輪退耕還林工程10.09 萬畝，其中2018 年已實施擬納入2020 年度新一輪退耕還林第一批面積9.17 萬畝，第二批計劃任務面積0.92 萬畝。通過與年初自然資源部門下發可退耕資源圖斑和最新“國土三調”數據比對，存在4 個問題：①第二批退耕還林圖斑零碎、退耕地塊偏遠、造林地塊落實難、造林組織困難的問題。②不在自然資源部門下發可退耕資源圖斑范圍內的問題。③退耕還林宣傳動員工作難做問題。④先建后補納入退耕還林項目遺留問題處理。

3.2.2 原因分析

對于匯川區擬實施的新一輪退耕還林工程存在問題，主要引起問題產生原因有：①可實施退耕還林小班零碎，根據年度自然資源部門下發可退耕資源圖斑顯示，下發圖斑面積174649 畝，52557 個，其中面積1 畝以下圖斑34412 個，7366.9 畝，1 畝以下小班個數占比達65.47%。②經過調查核實，自然資源部門提供可退耕還林圖斑存在一戶人家同一地塊土地，左邊可退耕，右邊不可退耕，上面可退，下面不可退的情形，存在同一小斑內，上、下丘塊土地可退耕，中間土地丘塊不可退耕問題，通過前期農戶意愿調查核實，農戶愿意將同一地塊土地整體納入退耕還林計劃，對于只納入土地部分面積均表示不同意。③由于前期新一輪退耕還林發揮效益不明顯，先建后補項目遺留問題未處理，農戶積極性下降，農戶不愿退耕意愿增強。

3.3 其他存在問題及原因分析

存在問題：①基層林業技術人員不足，力量薄弱。②財政資金緊張，工程推進困難。問題原因分析：①2016 年原遵義縣將沙灣鎮、山盆鎮、松林鎮、毛石鎮、芝麻鎮等西部五鎮劃入匯川區，匯川區國土面積從原來的703km2增加到現在的1515km2，但林業基層技術人員未增加，嚴重導致基層技術人員不足，力量匱乏、技術服務跟不上等問題，同時鎮（街）級基層林業站人員需統籌參與鎮（街）其他脫貧攻堅、鄉村振興等工作，林業站編制人員抽調現象嚴重，導致無人做事，無法做事。②近年來，匯川區由于財政資金壓力大，導致新一輪退耕還林工程區級匹配資金無法兌現，新一輪退耕還林工程難以推進。

4 對策建議

4.1 進一步完善政策措施建議

當前，新一輪退耕還林政策國家層面主要有3 大要求：①坡度要求在25°以上坡耕地，15°～25°重要水源地和嚴重石漠化地區實施退耕還林。②地塊要求在貧困地區，貧困村實施退耕還林。③耕地保護要求禁止在耕地范圍、基本農田范圍內實施退耕還林。地方層面增加4 方面內容：①嚴格工程重復造林。②嚴格完成造林計劃任務。③核減造林失敗地程序復雜。④無特殊原因，農戶資金兌現率須達到100%。

4.2 進一步強化工作措施對策

目前，新一輪退耕還林工程普遍“造林保存不好，產業發展不均”的現象，我們必須強化政治站位，科學創新方式方法，全力為民服務，為民辦實事，保障新一輪退耕還林工程在十四五期間出新績，為此，主要從3 方面進一步強化工作措施：①積極探索多種產業發展模式，建立“以短養長、長短結合”產業發展模式，尊重林農意愿，充分利用幼林撫育期允許林糧兼作，增加單位面積產量，全力助農增收。②積極探索新一輪退耕還林工程由大戶帶動發展模式，加強基層黨建引領，完善利益聯結機制，提高農戶參與度，培養職業林農。③積極探索林業大數據發展推廣模式，引入林業實用新技術，加強基層技術人員培訓，加強林農宣傳培養，培養林業產業“田專家”“土秀才”，增加工作效率，全面增加工程實施成效。

5 結語

退耕還林是一項惠民、利民的大工程，一定要增加責任意識，要以群眾為基層，以黨的十九大報告和“綠水青山就是金山銀山”理念為指導，在精確把握退耕還林概念的基礎上，創新方式方法，爭取應退盡退，推動生態文明建設再創輝煌。