韓國基層治理的經(jīng)驗啟示

長春工業(yè)大學(xué) 千敏洙，馬志強

社會治理體現(xiàn)了一個國家的政府治理水平的高低，對一個國家的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。研究韓國基層治理的經(jīng)驗，借鑒、研究他國社會治理的優(yōu)點，完善我國自身基層社會治理，促進我國基層社會體系創(chuàng)新完備發(fā)展具有很高價值。

一、中韓基層社會治理的現(xiàn)狀概述

基層社會治理是國家治理的重要方面，各國為保證本國社會發(fā)展的正常運行，都有自己適應(yīng)本國的治理方案。與中國相比，韓國的治理方式由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閳F體自制，又通過新村運動提高了基層自我治理能力，對我國的基層社會治理產(chǎn)生了一定影響。

（一）中國基層社會治理現(xiàn)狀

就整個國家大體的基層社會治理機關(guān)而言，全國人民代表大會作為我國最高的權(quán)力機關(guān)，在國家基層社會治理中起主要作用，同時地方各級也設(shè)立了人民代表大會，進而輔助全國人民代表大會進行社會治理。由此看來，我國在基層社會治理上采用由中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)地方人民政府的組織形式。地方各級政府接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，且地方政府機關(guān)是國家機關(guān)的輔助機構(gòu)，作為承上啟下的重要部門，承接上級中央指令并下達到各級進行落實。我國也是單一制國家，其行政指令都是由中央政府到地方政府即省市一級，再由區(qū)政府來領(lǐng)導(dǎo)街道辦事處。街道辦事處為城市科層體制中最為基層的行政單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政單位則由區(qū)級政府領(lǐng)導(dǎo)管轄，是我國最基層行政單位。其中與我們生活最為密切，且被廣為熟知的社區(qū)居民委員會、村委會則都是實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，并非政府機關(guān)或事業(yè)單位。

由我國整體基層社會治理不難看出，我國的基層社會治理是由上自下層層治理的，各階層關(guān)聯(lián)十分密切，這也正是我國基層社會治理的“關(guān)聯(lián)治理”。然而各種關(guān)聯(lián)都離不開每個人或每個家庭，要把國家與家庭之間的社區(qū)公共狀態(tài)營造和開發(fā)出來。一方面，人走出家庭，通過社區(qū)公共生活與社會、國家發(fā)生關(guān)聯(lián)；另一方面，國家通過社區(qū)與家庭發(fā)生關(guān)聯(lián)，將政治情感、國家責(zé)任和政策保護沉淀到支撐中國社會和國家的最基本單元——家庭之中。

由政府、社區(qū)、人民群眾、社會各組織組成了“多元共治”，政府部門不斷改革，推動職能優(yōu)化升級；社區(qū)建設(shè)逐步加強，提升自我服務(wù)能力；增加人民群眾對基層治理的參與度；由政府帶動各組織，最大程度發(fā)揮各社會組織的作用，提升我國基層社會的治理水平。總之，中國社會治理雖然做到了多元化多領(lǐng)域的改革，但要形成徹底適應(yīng)新時代的基層社會治理體系，仍需要不斷摸索完善才能實現(xiàn)最終目標。

（二）韓國基層社會治理現(xiàn)狀

韓國方面，采用“分權(quán)模式”的基層社會治理模式。1948年韓國決定將有關(guān)地方自治體的組織和運行的事項，用法律予以規(guī)定，同時各地方自治體設(shè)有議會。地方議會的組織、權(quán)限和議員的選舉，用法律予以規(guī)定。在此之后，隨法律條文的修改，進一步做出一些優(yōu)化，對于韓國的“地方自治”這一治理路線仍然保留，但因政治等多方面的因素一直未能如期運用到基層治理的實踐中去，直到1991年“全國實行地方會議議員選舉”和1995年“地方自治體長官選舉”的進行，才讓“地方自治”制度得以應(yīng)用到韓國基層社會治理的實踐中去。

韓國地方政府又稱地方自治團體，地方自治團體分為“普通地方自治團體”與“特別地方自治團體”兩個部分。普通地方自治團體又分為廣域地方自治團體與基礎(chǔ)自治團體。韓國的地方政府由廣域自治團體和基礎(chǔ)自治團體兩階段組成。其中廣域自治團體由特別市、特別自治市、廣域市、道、特別自治道等五個類型組成。基礎(chǔ)自治團體由市、郡、區(qū)組成。地方自治團體中的自治主體為自治地方的居民、地方的行政機構(gòu)和地方議會。在地方自治體中為了能更好地提高效率，下設(shè)了地方議會與地方行政長官等機構(gòu)。其中地方議會與我國的人大的性質(zhì)與職能相似，但其選舉形式為直接民主，是更加廣泛更為直接的選舉形式。

在經(jīng)過不斷的完善和改革后，韓國在基層社會治理體系上采納了賦予地方自治權(quán)力的分權(quán)模式。韓國的地方自治是以西方的地方自治和地方自治法為基本模型而得以構(gòu)筑，并在具體實踐中逐步得到豐富和發(fā)展。韓國的地方自治體屬于國家的組成部分，要受到中央政府的監(jiān)督并遵守國家的行政處理基準，但中央政府與地方自治體是對等的關(guān)系。與此同時，居民素質(zhì)是保障地方自治制度正常運行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，所以韓國方面采用了“居民檢察”和“居民訴訟”等基層社會治理的直接性民主主義制度，從而彌補整體國家治理過程中的疏漏點。

另外，韓國70年代初的“新村運動”雖然本意不在于促進韓國基層社會的治理，但通過新村運動的實施，也的確對韓國基層社會治理產(chǎn)生了深遠影響。新村運動增強了農(nóng)村地區(qū)的自我治理能力并培育了韓國基層民眾的民主精神和參與精神，為韓國的地方自治制度建立，讓民眾參與到基層社會治理中提供了充足的思想基礎(chǔ)。

二、完善中國基層社會治理的建議

綜合韓國的基層社會治理來看，中韓兩國的基層社會治理有一些諸如增強民眾參與基層社會治理的特點，將治理的部分權(quán)力下放給地級或更為貼近群眾生活的組織等相同之處，但也存在一些不同點，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。

（一）發(fā)揮政府作用

同比韓國在基層社會治理中，政府必然是協(xié)調(diào)各方利益，解決問題的重要主體。所以進一步完善中國基層社會治理，將目前中國基層社會治理進一步改革，從而更大程度地實現(xiàn)社會公平，政府作為解決問題“源頭”和平衡社會的“協(xié)調(diào)者”要發(fā)揮其作用。例如，可召集各方代表表達自己的看法，對方案進行表決，表決通過后再施行。針對無法實現(xiàn)共贏的問題，應(yīng)當對弱勢方做好補償。這樣才能切實在解決基層社會治理中，面對各方主體出現(xiàn)的矛盾進行調(diào)節(jié)，將沖突降到最小，最大程度做到公平，并在各方主體的共同目標下通過集體活動實現(xiàn)基層社會治理的根本目標。

（二）加強地方自治與政府治理的結(jié)合

韓國在早期的基層社會治理過程中，雖然有著一定理論上的治理方案，但由于各階層、各部門和各社會群體的松散而無法實施下去，直到將最高政府權(quán)力機關(guān)和各自治社會群體、社會階層結(jié)合在一起，讓其有著一樣的目標和共同的利益，并最大化實現(xiàn)公平，將物質(zhì)文明和精神文明結(jié)合起來后才得以有效開展基層社會治理。就我國而言，我們既要注重基層的地方自治，也要兼顧政府的行政力量的介入指導(dǎo)，做到保證基層社會的自我發(fā)展又確保國家最高權(quán)力機關(guān)的政令有效在基層社會實行。政府要切實解決人民群眾反映的問題，讓政府和人民群眾實現(xiàn)雙向有效溝通。

（三）提升地方基層社會自我治理能力

韓國20世紀70年代開始的新村運動提高了基層自我治理能力，培養(yǎng)了民眾合作精神，對我國基層治理產(chǎn)生了重要影響。回看我國，雖然已經(jīng)在基層社會治理中有所成就，但隨著社會治理需求的不斷提高，基層社會的自我治理能力的提升勢在必行，并要形成具有中國特色的、適應(yīng)中國國情的基層社會治理模式。

首先，要完善城鄉(xiāng)等各階級的基本公共服務(wù)體系，提升服務(wù)質(zhì)量讓人民群眾對其產(chǎn)生信賴，增強人民群眾作為社會一員的責(zé)任感和歸屬感。

其次，人民群眾作為基層社會治理中“自我治理”的主要力量，要鼓勵人民群眾積極參與到基層社會治理中去，鼓勵群眾主動參與各類公共事務(wù)，各類治理活動可以以村委會、居委會作為載體在基層社會開展工作。打破群眾固有的“局外人”的觀念，消除多種參與治理的障礙。

最后，將公共資源向基層傾斜，完善社會保障制度，使人民的生活質(zhì)量得以提升，讓個人與社會共同發(fā)展進步，增加個人和社會的粘性。在保障公民參與基層社會治理的同時，增加擴展更多便捷有效的方式讓更多群眾參與到基層社會治理中來。

（四）加強農(nóng)村地區(qū)地方基層治理

韓、美、日三國認識到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要性，注重以農(nóng)村社區(qū)為依托組織農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理，充分發(fā)揮農(nóng)民在治理中的作用，提高治理效率。讓農(nóng)村地區(qū)人民有相應(yīng)渠道能夠有效表達自己的利益需求，是我國加強農(nóng)村地區(qū)地方基層治理的關(guān)鍵，我國為確保這一部分群體的基層治理應(yīng)加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為農(nóng)民參與地方基層治理提供切實有效的良好平臺。充分了解基層農(nóng)民的訴求，切實解決農(nóng)民面臨的實際問題，尊重農(nóng)民意愿，培養(yǎng)農(nóng)村地區(qū)“社區(qū)民主”的地方自治思想精神，可以在很大程度上增強農(nóng)民對政府和基層治理方式的信任，從而促進農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民積極參與到地方基層治理中來。形成農(nóng)民和政府以及地方基層治理體系的良好互動，最終達到加強農(nóng)村地區(qū)地方基層治理的目標。