我國多層次老年收入保障體系存在的問題研究*

廣州工商學院管理學院 張艷，劉雪萍，嚴冠杰

一、我國多層次老年收入保障體系概況

1994年，世界銀行首次正式發布其對于養老金改革的研究成果和推薦模式，即養老金改革的三支柱模式，在其影響和資助下，很多國家開展了養老金制度的改革，致力于通過多支柱多層次的設計，分散老年收入風險，分擔政府和社會的養老壓力。2005年，世界銀行基于世界多國的實踐經驗，再一次豐富和發展了其1994年提出的養老金三支柱模式，提出老年收入保障的五支柱模式(World-Bank,2005)。目前在國際上，世界銀行倡導的多支柱多層次老年收入保障體系，受到世界大多數國家的推崇和認可。

改革開放以來，我國也逐步建立了多支柱多層次的老年收入保障制度。在世界銀行三支柱與五支柱理論的基礎上，我國很多學者對照世界銀行倡導的各個支柱分析了我國多層次老年收入保障層次及其完善（董克用，2016；湯兆云2018；鄭秉文，2018），張艷和李琳（2020）對照世界銀行五支柱模式，提出我國目前的老年收入保障制度體系已包含世界銀行五個支柱的設計，具有較好的制度基礎，為在我國建設更廣泛的老年退休收入與支持提供了基礎制度保障。

根據以上學者的研究，目前我國老年收入保障制度主要包含以下支柱或層次：零支柱的設計主要指的是我國目前城鄉居民基本養老保險中的基礎養老金政策，該養老金是由政府財政籌資發放的非繳費型的普惠養老金；第一支柱指的是城鎮職工基本養老保險以及城鄉居民基本養老保險，是我國職工和居民主要的社會養老保險；第二支柱指由國家相關法律法規規范和實施的職業年金和企業年金，主要由私人（企業和個人）籌資；第三支柱是以私人部門（企業和個人）自愿籌資為特征的自主選擇的自愿型養老保險、養老理財產品或儲蓄等；第四支柱指的是向老年人提供的非正式的家庭內部或代際之間的資金或非資金支持。

二、我國多支柱老年收入保障體系面臨的主要問題

基于世界銀行五支柱理論，我國目前已有五支柱模式相應的制度設計，制度基礎較好。但新時期，我國老年收入保障體系仍面臨很多問題，制度的實際運行效果遠遠低于預期，有較大的調整和改進空間，需要對這些問題進行多方面剖析、反思和深入研究，從而進一步完善新時代具有中國特色多支柱老年收入保障體系的建設。

（一）零支柱養老金待遇水平總體偏低，僅覆蓋城鄉居民基本養老保險參保人，有待進一步改革和完善

首先，在我國的老年收入保障制度中，零支柱的設計體現在了我國城鄉居民基本養老保險中基礎養老金，這并不是一個獨立的制度，屬于城鄉居民基本養老保險制度的一部分，政策獨立性較差，與世界銀行倡導的由政府財政籌資發放的非繳費型的普惠養老金制度還有一定的距離和改革的空間。

其次，從零支柱養老金的覆蓋情況來看，僅覆蓋城鄉居民基本養老保險參保人和一部分制度實施前年滿60周歲的城鄉居民。制度實施以后，非城鄉居民基本養老保險的參保人將不被覆蓋，覆蓋范圍有限。

再次，城鄉居民零支柱基礎養老金的待遇水平總體偏低。國家對城鄉居民基本養老保險的基礎養老金進行了多次調整，但目前大多數地區城鄉居民的基礎養老金僅維持在100元左右，與我國人均低保標準尚存在較大差距，難以保障老年人口的基本生存需要。尤其隨著社會經濟的不斷發展和人民生活水平的持續提高，城鄉居民基礎養老金更顯無力，緩解貧困和保障基本生活的功能都十分有限。

（二）第一支柱獨大，面臨財務可持續、人口老齡化的多重壓力和危機，且職工和居民基本養老金待遇的差距將在較長一段時間內存在

首先，我國多層次老年收入保障體系中，存在第一支柱獨大的現象，已是學界的共識，是目前是我國老年收入保障的一個突出特點，同時也是未來需要慢慢調整和解決的重要制度缺陷和問題（高慶波，2016；鄭秉文，2018；董克用,2019；婁飛鵬，2020）。主要依靠單一支柱（第一支柱）實現老年收入保障，其風險和弊端是國際社會的共識，會面臨著財務可持續、人口老齡化的多重壓力和危機，需要引入和發展其他支柱的支持和支撐，形成多層次多支柱協同發展和老年收入保障。

其次，職工和居民基本養老金待遇的差距將在較長一段時間內存在。目前，我國城鄉居民基本養老保險，實行完全積累制，主要靠個人繳費和部分政府補貼繳費完成個人賬戶基金的積累。目前其待遇水平相對較低，原因主要是兩個：一是基金本身的保值增值收益較少，二是個人繳費動力不足，選擇的繳費檔次一般較低。不排除有些人的收入水平很低，只能選擇最低的繳款檔次，但根源主要是保險基金的保值增值性較差，這是目前我國大多數社會保障基金的通病。但低增值率意味著未來領取養老金數額價值存在較大不確定性，致使參保人不愿意提高繳費檔次，成了人們領取基礎養老金和獲取政府補貼的目的，良好的制度設計沒有實現好的效果，繳費少且增值收益差，共同導致養老金水平提高不上去，成為城鄉居民基本養老保險的頑疾，亟待解決。相比于城鎮職工的基本養老金相比，待遇差距較大，保障功能較弱。目前我國的城鎮職工基本養老保險，覆蓋全部職工以及靈活就業人員，雖有相關數據顯示其替代率有所下降（董克用，施文凱，2020），但依然是我國目前基金規模最大，待遇最好的社會養老保險。目前，職工和居民基本養老金待遇的差距將在較長一段時間內存在。

（三）第二支柱職業年金與企業年金發展動力不足，覆蓋范圍有限，基金增值能力不強，未能形成對第一支柱的有力支撐

首先，企業補充養老保險發展動力機制明顯不足，覆蓋范圍受限。從企業年金的政策要求上看，其作為一種企業在參與基本養老保險的基礎上，按照企業自身力量和員工自愿原則，而自主實行的企業養老金計劃。這就意味著參與企業年金計劃的企業與職工，需要承擔起基本養老保險與企業年金的共同繳費。

但是，目前我國的基礎養老保險繳費比例過高早已成為企業與個人的重要負擔，與此同時，如果企業建立企業年金計劃則需要投入大量的資金。所以受基本養老保險積壓導致發展空間不足，同時高門檻的建立條件，讓不少企業望而卻步，使得企業年金的覆蓋率十分低下。此外，第二支柱職業年金和企業年金目前無法覆蓋到靈活就業人員。

其次，在企業年金的實際運營中，投資產品準入門檻低，投資產品參差不齊導致投資收益不穩定，使得企業年金基金資產投資現狀呈現兩極分化，一邊為較為安全的低收益保守投資，另一邊為高風險的高收益投資；這種局面的產生也說明了企業年金投資市場監管不足，無法充分對企業年金資金進行有效管理，基金增值能力不夠強勁。

因此，存在繳費負擔，基金增值能力有限等弊端，致使我國第二支柱吸引力不足，覆蓋范圍非常受限，企業和個人的參保熱情都不高，未能形成對第一支柱的有力支撐。

（四）第三支柱自愿型私人養老保險亟待改革、規范與完善

從世界范圍內的實踐來看，由政策加持和保駕護航的私人自愿籌資的個人養老賬戶一直是世界各國第三支柱的成功標桿，美國的IRA第三支柱賬戶就是其中之一。2018年4月，我國中央五部委聯合印發了《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，決定開展個人稅收遞延型商業養老保險試點，標志著我國第三支柱個人養老金制度開始落地。但目前個人稅收遞延型商業養老保險產品的試點剛剛起步，很多問題也迸發出來，包括其覆蓋范圍、活力、吸引力都存在爭議，因此其改革、發展和完善尚需時間（鄭秉文2016；董克用2019；董登新，2019）。

其次，多種形式且本質上強調靈活性和自由支配的自愿性私人養老保險多集中在商業保險市場，而大量的劣質保險產品摻雜其中，若鑒別力不足，極易造成財產損失，無法實現未來老年收入保障。因此，第三支柱養老保險在我國社會養老保險體系中發揮的實際作用還比較有限，個人稅收遞延型商業養老保險發展還需要時間和空間，而商業養老保險市場亟待規范。

（五）非正式的家庭內部或代際之間的養老支持較難規范與約束

前四個支柱主要關注老年生活的經濟支持和保障，在經濟保障無虞之后，家庭成員之間對于老年人的非正式支持，就成為老年人晚年幸福，尤其是情感寄托的關鍵。目前，對于這種非正式的支持，制度保障主要是基于《憲法》《婚姻法》《老年人權益保障法》等相關法律法規的規定，而家庭成員之間對于老年人的非正式支持還是主要依靠傳統文化和道德的約束。從近年來的訴訟案例來看，對于不贍養老人的行為，民事訴訟常見，同時民事訴訟最終的解決方式是一般是判定應付贍養義務一方按時為老年人提供基本生活費用，總體而言，不贍養老人的違法成本較低。而現實生活中，從情感角度出發，從對老年人更好地進行保障和老年人的幸福出發，主要還是以調解和恢復情感為主，法律訴訟為輔。因此，非正式的家庭內部或代際之間的養老支持較難規范與約束，需要強有力的社會連結與聯動，共同促進和保障養老保證中至關重要的非正式支持。

三、總結與啟示

綜上，我國的多層次老年收入保障體系，其在制度設計上屬于世界銀行倡導的多層次多支柱模式，制度基礎較好，但從制度的實際保障效果來看，還存在一些亟待解決的問題，包括零支柱養老金待遇水平總體偏低，僅覆蓋城鄉居民基本養老保險參保人，有待進一步改革和完善；第一支柱獨大，面臨財務可持續、人口老齡化的多重壓力和危機，且職工和居民基本養老金待遇的差距將在較長一段時間內存在；第二支柱職業年金與企業年金發展動力不足，覆蓋范圍有限，基金增值能力不強，未能形成對第一支柱的有力支撐；第三支柱自愿型私人養老保險亟待改革、規范與完善；非正式的家庭內部或代際之間的養老支持較難規范與約束等，需要進一步改革和完善，逐步有序解決這些問題。