生態保護紅線法律制度研究

長春理工大學 呂玥璁

一、生態保護紅線制度的含義及理論

（一）具體含義

生態保護紅線即生態環境安全的底線，是指為了保障國家或者區域的資源可持續利用，社會發展可持續，在自然生態服務、環境質量安全、自然資源利用等方面，進行嚴格的空間邊界保護和管理限值的生態保護制度。

（二）理論依據

生態保護紅線制度提出的背后需要有環境法學的理論依據作為支撐。筆者認為有以下幾點：

一是可持續發展原則。可持續發展原則是從全局的角度來考察生態環境問題，是一個囊括經濟社會文化等各層面的綜合性概念，本質在于追求經濟、社會、資源和環境保護全方位多領域的發展，將其看做為一個密不可分的體系。該原則要求我們既要推動經濟健康有序發展，又要保護好人類賴以生存的自然家園，該原則蘊含的發展、公平、和諧等主旨與生態保護紅線制度的理念價值相一致。

二是環境正義理論。環境正義具體指所有人，不論性別、國籍、工作、居所、語言等有何不同，都平等地擁有不受環境污染侵害的權利。該理論提出的主要用意在于保障人們生活在平等環境下的權利，“同呼吸，共命運”，減少人們因不平等身份造成的不平等生存環境的影響，從而維護人們的尊嚴和價值。

三是生態文明理論。生態文明理論具有顯著的中國特色，最早出現于在20世紀80年代中后期。開始是“社會主義物質文明與精神文明”即“兩個文明”建設提法，現在已經演變為經濟、政治、文化、社會與生態文明建設的“五位一體”的總體格局。這就要求我們站在社會主義事業建設的宏觀角度上全面推進生態建設，要把生態環境問題融入到社會發展的方方面面，從而打造一個和諧、美麗、文明的社會。

二、生態保護紅線制度的內容

（一）生態空間紅線

生態空間紅線指在保障生態環境平衡中擁有不可替代的作用，必須加以管制的重要區域。具體包括禁止開發區、重要生態功能區、生態敏感區和脆弱區。以禁止開發區為例，該區域范圍可包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、世界文化自然遺產、地質公園等，對于劃為禁止開發區的禁止工業化和城鎮化。

（二）資源消耗紅線

資源消耗紅線是指資源開采與經濟有序發展相和諧的紅線制度。在保證經濟穩健增長、產業結構合理配置的前提下，保證資源的有效利用和節約利用，對資源進行限制性開發。具體包括資源消耗上線、資源產出控制線和資源保護使用底線。

嚴守環境質量底線，以改善環境質量為核心，以保障人民群眾身體健康為根本，從而達到保持自然本底、保障生態系統完整和穩定性等要求，保證生態功能正常發揮、自然環境不被破壞、性質不被改變；科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線，有效遏制生態系統退化的趨勢。

（三）污染排放紅線

污染排放紅線也是環境保護紅線，是指對于人類生活居住環境和生態環境中，保證水、空氣等所有自然要素排放限量的污染物，從而保證生態環境系統的自愈能力、污染處理能力以及在其能力范圍之內而設立的限制。具體體現于環境污染排放總量、環境濃度控制線和環境質量底線。

三、生態保護紅線制度存在的問題

（一）監測和評估工作難度大

環境監測是對于環境質量指標進行監測以確定環境污染情況和環境質量情況的，這其中要通過物理化學指標和生態系統來進行。以此通過技術規范和程序來測定環境的運行狀況、污染源的確定、判定對人類健康甚至是生態系統是否有害。就我國目前的情況來說，我國各省市在生態區的監管中設立了很多環境監測部門和相關單位，但是總體來說，仍然沒有一個全國統一性的，標準有效的生態保護紅線監測模式。環境監測工作在具體事實上，存在多部門負責，權責不同一的情況。這樣導致的負面影響是國家匯總的環境監測信息不統一、數據雜亂，很難進行后續工作。同時也出現管理上的缺位，一旦追究責任很可能出現各部門推脫責任轉嫁他人的情況，由此造成的后果難以追究，具體的責任無人承擔。部門之間只強調利益上的平衡，而無責任意識，不利于我國建立統一的監測和評估制度。不僅如此，從科技水平角度來說，我國生態紅線區域內的環境監測設備水平有待提升、活動經費也需要撥款。如果缺少先進精確的環境監測儀器，可能會造成數據誤差，檢測結果與真實情況相差較大的后果。

（二）補償激勵制度單一化

在生態保護紅線制度的具體實施中，如何正確認識保護與開發的關系也十分重要。且想要在保護性的前提下進行合理的開發也存在一定的難度，為使該制度在實施中獲得到社會公眾以及相關部門的支持，我們需要將補償機制和懲戒手段科學結合。我國生態補償制度主要方法為金錢補償，長遠性欠缺，容易造成一段時間后，受償主體沒有后續的補償就很難支撐日后的生活水平，而之前依賴的生態資源也不能為其提供生活來源。并且國家通過征收、征用等方式來進行生態區域保護，會使得當地居民的發展空間受到限制，甚至會搬離該區域，對于可能造成的不利于民生的后果，國家應該實施長遠的補償手段。僅是運用單一的形式很難根本上解決問題，并且如果當地居民不能找到謀生出路，很可能回到之前的生存環境，對于生態系統進行新一輪的破壞。

（三）法律責任追究力不足

對于破壞生態保護紅線行為的我們要建立嚴格的法律責任追究制度。部分地方劃定生態紅線的方案中，對承擔責任的主體和實行的具體管制措施很詳細，但是，法律責任上沒有過多規定，這會使得法律在具體的運用上不能有效地實施，缺少了民事責任。這就沒有形成完整的責任體系。所以，如果不制定詳盡全面的違法生態保護紅線的追責體系，那么生態環境的安危也很難得到保障。

四、現存問題的解決建議

（一）構建監測評估制度

對生態環境進行監測和評估工作是生態保護紅線工作的基礎。目前，我國應制定一套全國統一的操作模式環境評估標準。同時，加大對具體的環境監測工作的關注度，對于相關的活動經費予以財政支持，加大對環境調查、監測、評估等基礎工作的資金投入，購買能夠達到國際領先水平的環境監測設備，以此提升數據的精準性。建立一個技術水平先進、功能多樣齊全、聯通全國各地的生態紅線監督管理系統。該系統可以如“北斗”衛星等先進科技，對于生態環境進行無死角、全天候的監控，而各級相關部門也可以在約定的時間段里，對生態紅線區域進行自然生態狀況的全面系統調查總結，再將調查結果整理匯集，構建一個多層次多元化的信息系統，以此保障管理部門進行高效的監督。

（二）建立多樣化補償機制

我們要采用多樣化的、靈活的生態補償機制。首先國家層面上，要運用深化財政機制進行改革，建立生態環境領域的專項資金，對于資金去向進行監督，保證地方上的資金到位并用于指定的項目中，并且增加對于生態保護紅線地區的資金支付力度。拓寬現有的生態保補償渠道，通過減免稅務、轉向補貼、公共捐款等各種方式進行補償；其次是制度層面上的，通過向生態保護紅線地區提供建設項目、技術援助以及專業項目培訓等方式，建立起特色的，符合我國實際情況的創新產業，提升科學技術和自身發展水平；最后是精神層面上的補償。可以通過媒體宣傳、學校教育、真人事跡等樹立公民生態環保理念，要想提高公民的道德文明水平，光靠明文的法律規定是不夠的，對此我們還要重視人們樹立其保護區域生態系統的觀念，生活在同一片天空下，維護生態環境安全是我們共同的責任。

（三）法律責任形式明確化

應當規定法律責任主體在生態區域中具體的義務和承擔的責任，并根據違反規定導致生態保護紅線區域遭受重大損失的責任主體，依據情節輕重追究其民事、行政或刑事等相關法律責任。以中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》為例，該意見明確規定了目標責任制和創新激勵約束機制，對于在生態環境保護工作中表現突出，做出貢獻的單位和個人予以獎勵。同時對于造成破壞的單位和個人進行責任追究，具體根據情節輕重，分為誡勉、公開道歉、黨紀政紀處分，嚴重行為構成犯罪的，依法追究其刑事責任。使得生態環境和資源遭受嚴重打擊，且行為影響惡劣的，不論責任人是否在其原崗位，都要對其進行終身追責。這是一個進步，能夠看出中央在生態保護上的重視程度以及懲戒力度。

在實際的操作中，筆者認為依據具體情形來判定。首先在民事責任上，責任主體要停止侵害行為，并對生態系統所遭受的損害進行賠償，積極主動修復受到破壞的生態環境使其恢復至初始狀態；其次，行政責任上，要根據造成的具體的損害結果以及違法所得等進行綜合評估，確定采取哪種行政處罰方式；最后，是刑事責任上，我國在《刑法》中規定了污染環境罪，但缺少對于生態破壞的刑罰規定。生態紅線區域內最重要的問題就是破壞生態環境的行為，應該對此規定具體的罪名，使生態破壞者承擔嚴厲的刑事責任。