美國土地管理中的分區制：源流、爭論與價值

陳婉玲，楊柳

(華東政法大學科學研究院，上海，201620；華東政法大學經濟法學院，上海，200333)

一、引言

分區制在美國是“城市規則的母脈”[1]，大約有95%的土地在管理中使用了分區制，幾乎包括美國所有城市①。分區制是以土地空間的利用模式為主要標準對城市進行區域規劃的制度。典型的綜合性分區法案會將一個城市所轄的整個地域劃分為多個分區，并在每個區域中對土地利用標準進行統一的規定，規定的技術要素包括但不限于土地和建筑物的用途、建筑物的高度以及建筑物的面積[2]。這種對城市不同區域進行功能劃分的制度，是為了避免不協調的土地利用模式的混合，從而保護某些土地利用模式免受其他土地利用模式的干擾和妨害，類似于我國的主體功能區劃分等國土空間規劃實踐。我國的國土空間規劃亦根據不同功能，將土地劃分為城市化地區、農產品主產區、生態功能區，以此避免各功能區之間發展的相互干擾。無論是美國的分區制還是我國的國土空間規劃，進行功能區的劃分都是為了避免混合用地的干擾和內耗，保障社會整體利益的增進。為了保障規劃中部分區域功能的實現，必須對其內部的工商業開發強度進行限制，這將影響該區域內居民、企業、非政府組織等個體利益相關者的目標函數的實現，導致個人利益與社會利益的矛盾與沖突。那么，在存有利益沖突的情況下，為何分區制在美國仍然有如此高的普及率？為了解答這一問題，本文將對美國分區制進行溯源，從分區制的沿革中發現其立法旨趣，并對分區制引發爭議的相關判例及其司法態度進行分析，發現分區制制度設計中深層次的價值意義，以期為我國主體功能區等國土空間規劃制度建設中的個人利益與社會利益的協調提供有益借鑒。

二、美國分區制的沿革及其立法旨趣

(一)《紐約分區條例》與美國分區制的產生

1916年紐約曼哈頓區的“公平大廈”(Equitable Building)事件直接導致了美國第一部分區法案的誕生[3]。這棟超級摩天大樓不僅嚴重影響周圍建筑的采光以及空氣流通，而且作為當時世界上最大的辦公大樓，需要占據大量的消防、通訊、交通等公共資源，對周圍地段的生活環境和土地價值造成不利的影響，引發強烈社會反響，人們要求政府對高層建筑的體量、高度和占地面積進行限制與規范。于是，紐約市于1916年制定了美國第一部綜合性分區法案——《紐約分區條例》(Building Zone Resolution)，標志著分區制的產生。

早在《紐約分區條例》之前，美國對土地利用模式實行控制管理的法律就已出現，但大多是“專項”分區法規，只對城市內某一特定區域進行土地利用模式的規范和限制，如1885年加州莫德斯托市制定的分區法規僅僅規定在特定的區域不得經營公共洗衣店[4]。《紐約分區條例》作為美國第一部綜合類的分區制立法，其規制的區域覆蓋整個紐約市。《紐約分區條例》從三個方面制定了全區的土地利用標準：①功能。《紐約分區條例》把紐約市分為住宅區、商業區和不受限制的地區(工業區)三個功能區，對每個功能區中建筑物的功能進行了詳盡的列舉。同時，對三個功能區進行分級，住宅區處于最高等級，不容其他功能的建筑入侵；商業區處于第二級，允許住宅和商業用途的建筑存在；不受限制的地區則處于第三級，可以包含任何用途的建筑。②高度。《紐約分區條例》根據不同的需要將紐約市分為A、B、C、D、E 五類區域，對建筑物的高度進行不同的限制。③面積。《紐約分區條例》依據建筑物開放空間的面積大小，把紐約市劃分成五類區域，在每一類區域中對建筑物的庭院、側院、后院等開放空間提出了不同的最低面積要求[5]。除了具體的技術性分區標準外，《紐約分區條例》針對分區的執行、處罰等程序性事項也作了細致的規定，同時規定了分區的例外情況，保障條例在具體適用上的靈活性。

作為美國第一部綜合性分區法案，1916年的《紐約分區條例》結束了過去分區法規散亂無序的狀態，標志著系統規范的分區制的產生。其以整個城市的區域為規制范圍，將散落的分區規定整合在“一張圖”上，依據功能、高度、面積等要素制定各區的土地利用標準，在解決當時紐約城區土地利用混亂問題的基礎上，也為分區制在美國全境的發展提供了藍本，在美國分區制的發展歷史上具有里程碑意義。

(二)美國分區制的沿革與現行立法框架

1916年的《紐約分區條例》在美國起到了一個示范性的作用，各州政府開始通過制定綜合性分區法案解決本轄區內的區域發展問題，到1921年，已有48 個城市通過分區法案并取得良好效果，直接促進了美國聯邦政府對分區制重要性的認知。1921年，美國聯邦商務部設立“分區制咨詢委員會”(Advisory Committee on Zoning)，次年制定《州分區規劃授權法案標準》(A Standard State Zoning Enabling Act)，并于1924年和1926年兩次進行修訂。該法案肯定了地方政府適用分區制的合法性，其第一條指出，各州可以以促進健康、安全、道德和一般福利為目的，授權地方各級政府進行分區規劃，將其管轄區內的土地按用途分成類型區，不同類型的區域規定不同的控制標準，如建筑的功能、高度、面積、體量、位置等。除此之外，該法案還規定分區規劃產生及修改的程序，并分別設置分區委員會(Zoning Commission) 和分區調整委員會(Board of Adjustment)兩個機構，以保障分區制的有效運行。該法案的頒布無疑是非常及時的，到1923年底，有多達218 個城市依據《州分區規劃授權法案標準》通過自己的分區條例，有超過2 200萬居民享受到分區制所帶來的福利[6]。

1926年，“分區制咨詢委員會”改組為“城市規劃與分區制咨詢委員會” (Advisory Committee on City Planning and Zoning)，在分析過去幾年各州分區制施行情況和存在問題的基礎上，于1928年制定更為精細的《城市規劃授權法案標準》(Standard City Planning Enabling Act)，為各州授權地方各級政府進行總體規劃建立了參考模式。法案主要包括城市規劃委員會的組織和權力、區域規劃的控制、區域規劃的保留及地區規劃委員會的組織與權力等四方面內容[7]。該法案在地方政府中創制一個常設的規劃部門，即規劃委員會(Planning Commission)，負責制定全面的城市規劃并使其及時更新，還將原屬分區委員會的組織權力并入規劃委員會②，增加了有關規劃委員會的組成人員和組織架構，以及規劃進程中諸多程序事項，加強分區專業人士和分區利益相關方的參與，保障城市區域規劃的公平性和合理性。

在1916年的《紐約分區條例》頒布之后，美國聯邦商務部陸續頒布的《州分區規劃授權法案標準》和《城市規劃授權法案標準》等兩部法案都肯定了分區規劃和總體規劃的合法地位，體現了美國聯邦政府層面對分區制在全國范圍內施行的鼓勵和提倡。事實上，美國各州地方政府也相繼效仿這兩個法案設計了自己的分區法案。由此，美國分區制形成了以聯邦法案為統領、各州地方政府進一步豐富細化的整體立法框架。在具體立法內容中，包括分區規劃的技術標準(功能、高度、面積等)，分區機構的組織權力，分區進程的程序設計以及維持分區制靈活性的分區保留等事項。

雖然美國現行分區制的立法框架是以聯邦法案為統領，但是分區制的建立卻是一個“自下而上”的過程，其產生擁有廣泛的社會基礎。首先是紐約曼哈頓的住戶不堪工商業對其生活的妨礙，推動紐約市政府制定了1916年《紐約分區條例》；隨后，其他各州的諸多城市在借鑒《紐約分區條例》的基礎上紛紛頒布自己的分區法案；最后，美國聯邦政府總結各州分區的經驗后，頒布了兩部示范法案，為各州分區制的建立提供參考。正因為分區制產生的推動力來自社會基層，分區制立法的理念與價值也離不開對社會基層利益的保護。

(三)美國分區制的立法理念與價值

首先，排除生活妨害是分區制的產生原因。一方面，工業革命的發展導致城市工廠建筑物越來越密集，受交通條件的制約，為節省工人通勤時間，工廠位置離居民區越來越近，隨之而來的廢棄物、氣體或噪聲等各種工業污染，極大地妨害了居民區人們的生活和健康。另一方面，隨著城市建筑物高度的不斷增長，居民區被高樓大廈的陰影所籠罩，住宅的通風和采光都受到較大的影響。分區制的產生便是以排除居民生活妨害為要旨的。以1916年的《紐約分區條例》為例，該條例將城市的三個功能區由高到低排序，居住區位于最高順位，不容許商業和工業區的入侵，很好地體現了對居住區環境的保護。同時，根據建筑物的高度劃分等級，將居民區和高樓大廈隔離，保障了居民區住宅的光照和通風。另外，條例還對建筑物周圍的前院、后院、側院等空余面積進行規制，不同類型的建筑輔之以不同面積的周邊空間，既可以保障人們住宅的寬敞舒適，防止火災的發生，又可以保持工商業區與居民區的距離，限制工商業區建筑的不合理擴張。

其次，維護土地價值是分區制的經濟訴求。各州分區授權法案中都提到“為了維護建筑物的價值，并鼓勵全市范圍內土地的最適當使用，應制定分區法案”。工商業對居民區的侵入，在對人們生活造成困擾的同時，也會對土地的價值產生影響。基于城市土地經濟學的基本原理，確定城市土地使用的一致性能維護并穩定土地的價值[8]。在沒有分區法案的年代，城市土地使用功能混雜，并無一致性可言，人們無法預料自己的住宅周圍是否會突然出現一些工廠，是否會帶來一系列的工業污染以及大量噪聲，土地價值存在較大不確定性。而分區制對城市土地功能的劃分，可以確保整個地區的功能和未來發展相一致，使人們能夠預期土地未來的用途，確定自己的土地不會因工商業入侵而貶值。此外，功能區的劃分使居民區、商業區和工業區都相對集中，能夠產生集聚效應，減少交通成本，提高土地使用效率，進而提升各區域的土地價值。

最后，優化公共服務是分區制的社會價值。分區制對市政公共服務的優化，主要體現在對市政公共服務供給成本的降低。一方面，由于城市各地所處的區位和自然稟賦不盡相同，其在供水、排水、消防或交通等基礎設施方面的供給能力存在差異，政府需要通過支出額外的市政擴建資金來消除這些差異[9]。另一方面，房地產的快速發展與土地的混合使用，導致街道嚴重擁堵，給市政基礎服務設施帶來巨大的壓力，增加了治安、消防、街道維護和郵政投遞等市政公共服務的供給成本。而分區制則通過對整個城市總體布局的細致分析，發揮城市各地區的比較優勢，因地制宜，配套更為經濟并適合地區優勢的公共服務。同時，分區制將城市劃分為不同的功能區，并對建筑體量進行限制，可以避免城市擁擠混亂對市政公共服務的提供造成困難，降低供給成本，保障城市基礎設施服務提供的有效性和持續性。此外，分區制對不同功能區建筑面積的限制，強制隔離了高密度和低密度的土地使用，因高密度地區人群的集聚效應以及公共服務的非排他性，政府僅需將大規模的公共服務設施建設于高密度地區，即可為大部分人群提供公共服務，而在低密度地區可節省大規模公共服務提供的開支。若沒有這些限制，由于各地區人群的不均衡分布，政府則需要在所有地區提供昂貴的大規模公共設施，以滿足不同區域人群對公共服務的需求[10]。

三、分區制引發的爭論及司法態度

雖然分區制得到各州和聯邦政府的認可并廣泛適用于美國全境，促進了公共衛生、安全、道德和一般福利的發展，但仍引發不少的訴訟糾紛。最為著名的是1926年由美國聯邦最高法院受理的第一個分區制案件——“歐幾里得訴琥珀房地產公司案”(Euclid v.Ambler Realty Co.,272 U.S.365)。1922年，歐幾里得以《紐約分區條例》為樣板，制定了本區的第一個分區法案。該分區法案將琥珀房地產公司(以下簡稱“琥珀公司”)本用于出售的部分工業用房所在地劃分為住宅用途，琥珀公司認為該行為使其擁有的地產價值降低至未分區前的四分之一，卻沒有得到相應的補償，損害了其個體利益，故援引美國憲法第五修正案的征用條款(takings clause)、第十四修正案的正當程序條款(due process clause)和平等保護條款(equal protection clause)提起了訴訟。該案對美國憲法修正案三個條款的引用皆體現了特定案件當事人的個人利益與分區制所要維護的社會利益之間的博弈，隨后數十年間的相關案件，當事人也普遍依據這三個條款對分區制的正當性提出質疑。

(一)是否違反征收條款

征收條款指的是美國憲法第五修正案中規定的“非有正當的補償，不得征收私有財產以供公共使用”③。該條款的目的是保證所有人“公平分享”社會管理的負擔，防止政府違背公平和公正原則，強迫某些人承擔應由公眾整體承擔的公共負擔[11]，體現了對個人利益的保護。由此，判斷分區制是否違反征收條款的關鍵在于，分區制對土地用途的調整是否屬于征收條款中的“征收”行為，其導致的財產損失是否是對當事人的強迫性特別負擔。這就需要對分區的權力進行定性，并且分析其與征收權之間的區分關系。

首先，關于分區權力的定性問題。早在1926年“歐幾里得訴琥珀房地產公司案”中，美國聯邦最高法院便對分區的權力進行了定性，認為分區的權力來源于各州的“警察權”(police power)，而不是征收權。警察權是美國各州沒有授予聯邦政府，而由各州保留的立法權力，包括管理各州有關公共衛生、安全、道德或一般福利事務的所有權力[12]，其范圍十分廣泛，而不僅僅是字面上所指的由警察行使的權力。在1972年“加斯特訴瑪麗內特縣案”(Just v.Marinette County,56 Wis.2d 7)中，法院援引弗洛恩德(Freund)教授的觀點，闡明了征收權與警察權的不同之處，認為“國家征收財產是因為它對公眾有用，而警察征用財產是因為它有害……由此產生的征收權與警察權的區別在于前者承認補償權，后者原則上不承認補償權”[13]。各州可以通過警察權的行使對有害于公共利益的私人財產進行一定限制，而不需要補償。正因為分區制的立法旨趣是為了排除妨害，保障社會公共利益，因此，州政府分區行為是對警察權的合理行使，并非征收條款中所指的征收行為，即使造成私人財產的價值貶損而不給予補償，也不違反美國聯邦第五修正案的征收條款。

其次，厘清警察權與征收權的關系。隨著社會的發展，分區制案件涉及的土地利用行為日趨復雜，已經無法絕對按照“有害”或“有用”的“定性”標準區分警察權與征收權的行使問題。為此，霍姆斯(Holmes)大法官提出了“定量”分析方法，即通過分析警察權對私人財產的貶損程度來區分警察權與征收權的關系及其適用。在1922年“賓夕法尼亞煤炭公司訴馬洪案”(Pennsylvania Coal v.Mahon,260 U.S.393)中，霍姆斯大法官認為警察權的行使與征收行為之間是一個連續統一體，目的都是為了公共利益而對私人利益進行限制，區別只是私人既有的財產權益屈從于公共利益的多少，若警察權限制過度就可能會被認為是征收。然而，這個“度”的界限劃分始終困擾著法院，且霍姆斯法官對征收條款的實際應用并不比他從價值減損規則得出的結論更寬容，他甚至明確表示，即使完全或接近完全毀壞私人財產，有時憲法也允許不給予補償，因為私人財產損失的程度可能不如被起訴的政府行為所體現的公共利益重要[14]。在1992年“盧卡斯訴南卡羅納州沿海委員會案”(Lucas v.South Carolina Coastal Council,505 U.S.1003)中，斯卡利亞(Scalia)大法官則指出，雖然警察權與征收權沒有一個明確的界限，但是可以肯定有兩類行為是需要補償的：一是所有人的財產遭受到實際物理的入侵，該種情況下無論入侵多么細微或者背后的公共目的多么重要④；二是所有人被排除對財產的所有經濟性和生產性使用。在1978年“賓夕法尼亞車站訴紐約市案”(Penn Central Transportation Co.v.New York City,438 U.S.104)中，布倫南(Brennan)大法官提出警察權與征收權界定的三要素測試標準，即：①政府行動的經濟影響；②政府行動干擾當事人的投資預期程度；③政府行動的特征。他希望以此判斷一項本不需要補償的警察權力的行使是否會演變為理應給予補償的財產征收。雖然這些因素已經成為大多數案件司法審查的考量原則，但其認定仍然是相對模糊的[15]。

(二)是否違反正當程序條款

正當程序條款是指美國憲法第十四修正案第一款中“不經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”的規定⑤，該條款的目的在于限制國家公權力對公民個人權利的肆意侵犯。凡是涉及剝奪公民生命、自由或財產的行為，必須經過正當的法律程序。由于政府的分區行為也可能導致當事人財產的貶損，當事人會質疑分區權力是否被政府濫用，權力行使是否經過了正當的程序，其中包括形式正當程序和實質正當程序兩部分。

形式正當程序主要審查立法主體或行政主體在處理當事人的主張時是否遵循了應有的流程，在分區制案件中的體現為制定分區法案的政府是否及時通知當事人，是否舉行聽證會以及是否按時發放許可證等。在1930年的“標準石油公司訴夏洛茨維勒市案”(Standard Oil Co.v.City of Charlottes,42 F.2d 88)中，法院就因該市分區委員會在分區法案通過前未提交應有的報告，而裁定分區法案無效。但是違反形式正當程序的結果往往只是責令將流程完整地重新補正，并不能觸及分區法案的實質內容，故形式正當程序很少能夠影響分區法案的最后生效。

實質正當程序則更聚焦于規則本身的內容是否合理，如分區法案的內容是否能夠符合警察權的目的要求，即該法案與公共衛生、安全、道德或一般福利是否有實質性的聯系。在1928年“尼科托訴劍橋市案”(Nectow v.City of Cambridge,277 U.S.183)中，尼科托反對劍橋市根據分區法案將他的部分財產劃分為住宅而非工業用途，認為該行為并沒有增加劍橋市的一般福利，與警察權行使的目的相左，請求判定分區法案無效。法院為了查明該分區法案是否能夠增加劍橋市的一般福利，將案件的判斷轉交給一位專家。該專家在查看房屋和周圍的環境并進行聽證后，向法院提交了一份報告，認為“不能將上述土地用于居住目的，因為除本文所述的其他原因外，用于房地產開發的投資額無法獲得足夠的回報”，因此，將尼克托的土地劃入居住區的行為不會促進劍橋市一般福利。法院最終根據專家調查報告的結論，判定了分區法案違反實質正當程序而無效。在本案中，一個法院外的、與法院沒有任何聯系的專家的分析報告卻對案件結果起著決定性的作用，這可能也是最高法院直到20世紀60年代末才對另一起分區案件作出判決的原因[16](1748-1749)。盡管法院支持了尼克托的訴訟請求，但仍然指出不應干涉分區公職人員在這類問題上的決定，不應以自己的判斷取代分區當局的專業判斷，除非法院能夠明確證明公職人員的行為是武斷的、非理性的，與公共衛生、道德、安全或一般福利沒有實質聯系。1937年的“西兄弟磚公司訴亞歷山大市案”(West Bros.Brick Co.v.City of Alexandria)中，法院也明確表示不會限制警察權的行使，除非該行為被證明是武斷的和不合理的，如果對分區的具體分類方案有爭議，法院也不會替代分區機構作出判斷并修改分區法案[17]。

(三)是否違反平等保護條款

美國憲法第十四修正案第一款中的平等保護條款要求法律對每個人都一視同仁給予相同的保護⑥，一部法律通過了正當程序條款的審查，仍然可能因為實質上欠缺對每個人的平等保護而被否定。分區法案在符合促進一般福利的目的基礎上，也可能產生被其排除在外的居民認為自己受到了不平等對待的問題，因此，平等保護條款在分區制訴訟中的合理使用，可以保護土地所有者免受任意對待。

然而，美國聯邦最高法院對平等條款在分區制訴訟中的適用，并不是十分認可的。在1975年的“沃斯訴塞爾丁案”(Warth v.Seldin,422 U.S.490)中，原告聲稱城鎮的分區法案產生了將中低收入者排除在城市之外的效果，違反平等保護條款，但最高法院卻剝奪了原告的起訴資格。因為最高法院裁定，原告未能舉證證明分區行為對其造成了具體的經濟損害，不能證明其無法在城內居住與分區行為的因果關系，并認為原告無法在城內居住是該地區的住房市場導致的，而不是政府的分區行為。在1976年的“阿靈頓海茨訴大都會住房公司案” (Arlington Heights v.Metropolitan Housing Corp.,429 U.S.252)中，大都會住房公司提出要將該村分區計劃中的單戶型住房改為多戶型住房，并且為中低收入和黑人租戶建造190 套多戶型住房，但該村拒絕了重新分區的請求。大都會住房公司認為該村拒絕重新分區的決定是對中低收入人群和黑人種族的歧視，違反平等保護條款。法院并未支持大都會住房公司的主張。法院認為該村拒絕重新分區的動機是“出于保護財產價值和村莊分區計劃完整性的正當愿望”，原告未能舉證證明該決定中帶有種族歧視的意圖。法院提出在以種族歧視為理由介入調查之前，當事人需要提供有明確歧視意圖的證據，除非發現分區決定明顯是武斷的，否則它將繼續遵從地方分區當局的決定[18]。可見，聯邦法院在裁定分區制是否違反平等保護條款問題上持極其保守的態度。

也有一些州的最高法院對平等保護條款在分區制訴訟中的適用持較為積極的態度，其中，典型的案件是1975年的“南伯靈頓縣全國有色人種協進會訴勞雷爾山案”(Southern Burlington County NAACP v.Mount Laurel,336 A.2d 713)。在該案中，新澤西州最高法院認為勞雷爾山鎮實行的分區法案中，關于單戶住宅及最小建筑面積的要求過于嚴格，使中低收入家庭無法負擔居住的費用，產生了將其排除在市政區劃以外的效果，違反平等保護條款。雖然這一次法院站在了分區法案的反對方，但法院具傾向性的裁決理由是中低收入者無法負擔住房，違背了一般福利原則而非平等保護條款。同時有學者認為，這樣的結果雖然幫助了原告，卻助長了所有開發商的抵觸情緒，最終使整個地區的住房變得更難以承受，因此其他州的大多數法院并沒有效仿新澤西州最高法院的做法[16](1895-1897)。

綜上，美國的司法制度并未對分區制的發展設置過多障礙，當事人的個人利益訴求大多未能依據上述三個條款得到支持和滿足。通常情況下，法院既不認為分區法案使當事人受到了不平等的對待，其造成的財產損失也并非是對當事人的特別負擔，唯一能夠裁定分區法案違憲的方法是證明其未遵循應有的分區流程，違反形式正當程序條款。但即使以這樣的理由裁定分區法案違憲，救濟措施也僅限于對該特定項目的部分條款的修正和程序的補正，改正之后整個分區法案的實施仍然得以進行[19]。聯邦法院在審查分區法案的目的性要素時，也普遍遵循“合法性推定原則”，尊重地方分區機構的判斷，盡量不干預分區法案的生效。法院為何對分區制訴訟中當事人的財產貶損熟視無睹？這是否是對個人利益的罔顧？為何分區的形式程序如此重要，能夠成為明確阻止分區法案生效的唯一要件？法院遵守“合法性推定原則”將判斷的主權交由地方分區機構是否是對司法職責的懈怠？如果分區制無法對個人利益實現有效的保障，甚至導致個人利益的貶損，那為什么會有美國學者聲稱“沒有人熱衷于分區制，除了人民”[20]？只有回到分區制的本源，挖掘分區制深層次的價值、功能與利益追求，才能解決上述問題。

四、回歸本源：價值、功能與利益追求

(一)美國分區制的價值分析

首先，分區制能夠解決土地利用負外部性問題。外部性是消費或生產活動的間接影響，即對實施活動主體以外其他主體的影響，這些影響不通過價格體系發揮作用。在私有競爭經濟中，均衡一般不會是帕累托最優的，因為它們只反映經濟活動的私有(直接)效應，而不是社會(直接加間接)效應[21]。外部性可以是積極的，比如某個公司研發出的創新技術，可以使其他公司生產研發的成本降低，是有利于該生產活動以外的其他主體的。而分區制是為了彌補外部性的消極意義而產生的，即其產生就是為了解決市場無法解決的負外部性問題。如前文所述，隨著工業革命和科學技術的發展，人們在充分利用土地這一生產或生活資料的同時，也對鄰里產生了越來越多的生活妨礙，居民因為其他人不合理的土地使用而遭受利益損害，地產價值也可能受到嚴重影響。這些負外部性的影響成本無法通過價格體系表現出來，市場主體也無法通過價格信息的傳遞限制自身產生負外部性的行為[22]。分區制對建筑物的高度、密度和使用功能等進行限制，對不同功能區的土地利用作出制度性安排，旨在避免土地利用功能混合導致的妨礙，減少了土地利用者之間不合理使用土地的負外部性影響。在市場中加入政府有形之手的干預，解決僅僅依靠市場無法解決的問題，以此達到土地利用帕累托最優。

其次，分區制可以防止土地利用的“搭便車”現象。“搭便車”是指某些人或某些團體在不付出任何代價(成本)的情況下從他人或社會獲得好處(收益)的行為[23]。美國城市提供給大部分市政服務的資金來自政府所征收的房產稅[24]，在沒有分區制的限制下，城市的新家庭為繳納較少的房產稅，會選擇建造財產價值較低的房屋，從而導致政府無法從新家庭繳納的稅款中獲得足夠的資金以向其提供市政服務。而許多市政服務的提供并不具有排他性，即使新家庭繳納較低稅款，其依然可以使用城市中已建設的非排他性的公共服務設施，搭乘已為市政服務提供相應資金的家庭的便車，享受同等的市政服務，造成了市場無法解決的“搭便車”現象。而分區制通過對區域進行細致的劃分，設置區域的最低密度和房產的最小面積，控制房產的最小價值，可以確保房產價值產生的財產稅收入足以支付市政服務提供的成本，保證市政服務提供的穩定性和可持續性，防止土地利用的“搭便車”現象。

第三，分區制有利于控制沖突成本。制度經濟學家康芒斯認為，任何一樁經濟交易都有沖突的客觀存在，因為每個參加者總想盡可能地取多予少，然而交易雙方只有相互依賴才能生存或成功，因此他們必須達成一種實際可行的協議。由于這種協議往往不能完全自愿地履行，就總得有某種形式的集體強制來評判糾紛[25]。同樣地，每一個土地權利人也希望將自己的土地使用利益最大化，在這個過程中不可避免地會對周圍的土地使用人產生妨害，造成土地利用的矛盾與沖突。在分區制產生之前，當事人通常會通過私人協議來確定各自土地利用的權利義務，但基于“經濟人”的價值考量，私人協議將產生巨大的交易協商成本。康芒斯提到的集體強制形式多種多樣，包括“無組織的習俗”和家庭、股份、公司等，其中最主要的則是法律制度。制度是確定人們權利、對他人所承擔的風險、義務和責任的具有約束力的關系束[26]。分區制便是通過法律規定人們土地利用權利義務的統一強制規則，其能夠降低土地使用的不確定性，避免私人間的土地利用沖突，節省各方在解決土地利用沖突中可能產生的交易成本，并且可以減少土地妨害類的訴訟案件，避免訴訟資源的浪費。

(二)機構設計的利益協調功能

分區制主要依托“規劃和分區委員會”(the Planning and Zoning Commission，以下簡稱“P&Z委員會”)和“分區調整或分區上訴委員會”(the Board of Zoning Adjustment or Zoning Appeals，以下簡稱“BZA 委員會”)等兩個機構運行。從法院秉持的“合法性推定原則”相關案例中可以看出，分區機構在分區制運行中起著重要的作用。P&Z 委員會負責制定城市的總體規劃，指導未來的土地利用規劃，并將建議報告遞送給當地立法機關進行立法或立法修改。雖然P&Z 委員會沒有最終的立法決定權，但它的建議是不可缺少的，不經P&Z 委員會提出建議報告的分區法案不得在當地立法機關通過生效。正如前文所提到的1930年“標準石油公司訴夏洛茨維勒市案”中，分區法案就是因為P&Z 委員會未及時提出建議報告而被宣告違反形式正當程序。BZA 委員會更像是分區制中的“安全閥”，主要負責批準分區法案的特殊例外情況。分區法案具體實施時，難免會出現適用困難的情況，針對這些個案的適用問題，BZA 委員會在允許的范圍內對分區法案進行靈活的調整，避免分區法案因個案被提交法院，導致整個分區法案被判違憲而無效[27]。其主要職能包括：①接受因分區制執行錯誤而提起的上訴；②在嚴格執行分區制可能導致特別困難的情況下，給予差異化對待；③批準特別用途許可證的申請[17]。這樣的機構設計，既保證分區制總體規劃的統一性，又兼顧當事人的個案利益，避免了分區規則適用的僵化，更好地保障區域中各主體的利益。

雖然兩個分區委員會都沒有經過選舉，但分區委員會仍被視為“公共機構”⑦。法院之所以信任未經過選舉的分區委員會作出的決定，很大程度上是因為相信其是中立的，是有代表性的公民外部團體⑧。委員會的成員包括建筑師、律師、社區發展組織高管、房地產經紀人、低收入住房區的主管等，他們代表各自的利益團體，間接或直接地關心區域發展，參與區域活動。《州分區規劃授權法案標準》規定，在委員會為城市各階層的土地利益沖突舉行多次會議協商討論之前，不得通過分區條例[6]，因此，與其說這是個中立組織，不如說是社會各主體協調分區利益、尋求利益平衡的組織系統。“在制度演化分析中，制度是由參與者之間互動形成的，用來協調、組織、約束和塑造參與者之間互動模式的規則系統，可以降低互動的不確定性。”[28]分區委員會的機構設計創造了一個參與者可以不斷互動的規則系統，在此系統中各方根據事先確定的規則，不斷提出自身的利益訴求，同時又對他方的利益形成約束，并在此過程中尋求一個穩定且均衡的狀態，從而達到協調各方利益的目的。

(三)個人利益與社會利益的統一

從1926年“歐幾里得訴琥珀房地產公司案”開始，幾乎每一位原告當事人的訴由，都是自己的財產利益因分區制受到了貶損，而法院在審理時往往以分區法案是否促進公共衛生、安全、道德或一般福利進行研判，這背后暗含著個人利益與社會利益的博弈與考量。龐德認為，個人利益是指從個人生活的立場看待的請求、需求和欲望。社會利益是指從社會生活的角度考慮，事關社會活動、維持、功能的請求，被歸結為社會集團更廣泛的需求和要求[29](18)，警察權所要促進的公共衛生、安全、道德或一般福利目的，便是龐德所定義的社會利益的子分類⑨。社會利益是利益系統中最高的利益，無論處于什么類型的社會，社會利益都應該是被法律首要肯定的利益[29](211)。分區制無論是立法的旨趣還是背后的經濟學價值，無不體現對社會利益的整體維護。正是工業化大生產背景下個人利益的無限擴張對社會整體利益造成了妨害，為了保障社會中的所有人能夠正常地行使自身的權利，維持社會正常的功能秩序，才催生了分區制。

分區制訟爭不斷說明該制度的運行始終存在個人利益與社會利益的矛盾與沖突，從分區結果上無法做到個人利益與社會利益的統一。因為分區制作為服務于社會利益的機制所產生的特定規則，適用于個體時注定無法同時達到每個主體的利益最大化，分區制的結果無論如何劃分，始終存在著商業價值較高和較低的地區，難免會有人被規劃在商業價值較低的地區，承擔這部分利益損失。人們不可能就各自利益目標具有的重要性達成共識，“政府所旨在達致的那種普遍利益不可能是由分立的個人所得到的特定滿足的總和構成的”[30](2)。所以從特定的結果來看，特定的個人利益總與以社會利益為目標的分區制相沖突。法院亦無法通過對特定分區結果的調整，實現個人利益與社會利益的統一。

美國法院能夠另辟蹊徑地回避對分區結果利益的定分止爭，僅從形式上加以裁決，保持原則上不介入的態度，對分區機構產生的分區法案充分信任，則是源于分區法案產生過程的合理性與正當性，以此在分區過程中實現個人利益與社會利益的統一。如上文所述，分區制的機構設計能夠為各階層利益代表發表意見提供場域，分區法案是在該種利益沖突、約束與協調的場域中經反復調和產生的。這樣的機制正是哈耶克所說的“多種目的之工具”，不執著于產生對個別主體有利的具體結果，而是旨在構建形成每個主體能夠公平追求自身利益的抽象秩序。哈耶克認為那些有助于社會利益的個人行為規則，相比于旨在實現某些已知且特定的結果，更重要的是致力于創造一些有可能增進每個人追求自己目的的機會條件。不能以這些利益對于那些與此相關的人所具有的重要性為依據，而應當以這些利益對于人們是否能夠成功地追求某些有助于維護整體秩序的特定種類利益所具有的重要性為依憑[30](4)。并且這種規則機制所產生的特定結果必須是無法預見的，因為正是對于未來結果的無知，人們才能假定它會平等地增進每個人的機會，才有可能使人們拋開對個人特定利益的追求，轉而對該種實現多種目的之工具達成共識。個人在意識到特定結果的變更始終伴隨著部分被貶損利益主體的抗議，無法達到定分止爭的效果，社會將始終處在不穩定的狀態。而如此達成共識的規則機制，既能保證各主體充分追求自身的利益，又能保障社會功能的穩定，才是社會中每個人所需要的，是龐德所指的社會集團的廣泛需求。從過程來看，該規則機制是每個人能夠追求自己目的機會條件的抽象秩序，是每個人的需求，是每個人的個人利益，自然也可以歸結為每個人所組成的社會集團的需求，是社會利益的體現。在這一觀察層面，分區制所肯定和維護的社會利益與個人利益是統一的而非矛盾的。

正如1980年“阿金斯訴蒂伯龍案”(Agins v.Tiburon,447 U.S.255)中法院所提出的觀點，“雖然這些條例限制發展，但它們既不妨礙對上訴人土地的最佳利用，也不消除所有權的基本屬性。因為在這個關鍵時刻，上訴人可以通過向城市提交發展計劃來追求合理的投資預期，因此不能說條例的影響使他們失去了第五修正案和第十四修正案所保證的公正和公平”。“簡而言之，分區規劃提供了一個論壇，讓居民可以發表意見，而不僅僅是傾聽，居民擁有意見被采納的機會，并且居民意見在分區結果中是否被采納往往是直接和明顯的。難怪城市居民把分區看作是朋友。”[31]一方面，分區制具有彌補市場外部性、消除“搭便車”現象和控制沖突成本的功能，創造的社會競爭環境是對每個人都有利的；另一方面，分區制的機構設計使得各利益階層都有機會參與到分區進程的規則秩序而受到平等保護，公平地追逐自身的利益，經過該形式程序可以實現個人利益與社會利益的統一。因此，分區的形式程序才能成為分區制案件中唯一明確阻礙分區法案生效的要件，法院才能夠將目的性要素的判斷交由地方分區機構，僅僅調整武斷的或明顯不合理的分區法案。這旨在保障分區法案產生進程中人們能夠成功追求某些有助于維護整體秩序的特定種類利益，而不是特定分區結果中個別相對人的利益，只有將視角轉向分區進程創造的抽象秩序，才能在其中發現分區制中個人利益與社會利益的統一，發現分區制如火如荼地發展至今的緣由。

五、美國分區制對我國的啟示

美國分區制的制度原理在我國土地開發和空間規劃實踐中也有體現。一方面，國家為了構建可持續的國土空間開發格局，根據不同的區域性質，確定國土空間的不同主體功能，對其工業化、城鎮化的開發強度進行不同程度的限制。2010年國務院發布的《全國主體功能區規劃》，將國土空間按開發方式劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域[32]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中進一步提出，要逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區等三大國土空間開發保護新格局[33]。其中，農產品主產區、生態功能區在實現增強農業綜合生產能力、保護和修復生態環境功能目標的同時，必定會犧牲一定的經濟發展機會，影響區域內個人、企業、政府等個體的利益，從而產生如美國分區制所引起的、區域內個體利益與國土空間規劃所要保障的社會利益的沖突與矛盾。另一方面，2014年國務院頒發的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中，明確提出要推動“多規合一”，以“一張藍圖”解決土地空間規劃雜亂沖突的問題，與美國通過一部綜合分區法案解決城市的土地空間劃分問題的理念不謀而合。統一的土地空間規劃調整將涉及數量眾多、層次豐富的利益主體，除了個人、企業、政府等，更有可能包括區域主體⑩[34]，各主體間利益趨同的可能性進一步降低，將產生更多維度的利益沖突與矛盾。若想從規劃的特定結果上達到每個主體的利益最大化，從而實現社會利益的最大化將更不可能，因此可以借鑒美國分區制中的有益經驗，構建一個每個主體能夠成功追求有助于維護社會整體秩序的特定種類利益的機制，在規劃的進程中實現個體利益與社會利益的統一。

首先，在規劃理念上應以社會利益為出發點。社會利益絕不是單個個人利益的簡單相加，它是所有社會主體的共同利益[35]。《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》中提到，優化國土空間開發格局、增強整體競爭力和綜合國力、完善基礎設施體系、提升資源保障能力和國土安全水平等主要目標，均是出于社會利益的考量?。區域作為一個主體，并不是其中的政府、企業、個人等主體的簡單“集合主體”，區域的整體利益也需要與其中各主體的利益相區別。在主體功能區劃分等國土空間規劃的理念上，應明確其所需要維護的社會整體利益并非是其中分散的個人、企業、政府乃至區域主體的利益總和，而是有關社會功能維持的，社會集團更廣泛的需求和要求，在國土空間規劃進程中應始終以全局性和整體性的社會利益為出發點，避免以促進其中每個主體利益最大化來實現社會利益最大化的嘗試。

其次，在利益沖突解決中應從結果正義轉向過程正義。正如美國分區制不斷引發的訟爭中所體現的，在特定的國土空間規劃結果中，總會存在被限制開發地區多元個體利益與國土空間規劃所要實現的社會利益的沖突。但個體利益與社會利益的沖突不應執著于以特定規劃結果的更改來化解，因為特定規劃的結果無法實現每個主體利益最大化的訴求，無法生成使每個主體都認同的結果。這也是美國法院對特定的分區結果持不介入態度的原因，無論怎樣的分區結果，總有部分個體的利益受到貶損。我國在進行國土空間規劃時，可以參考美國法院的做法，重點關注分區的程序過程，將目的性要素的判斷交由具體參與分區規劃過程的地方分區機構，從結果正義轉向過程正義，在國土空間規劃的進程中解決個體利益與社會利益的沖突，實現個體利益與社會利益的統一。

最后，應建立“多種目的之工具”實現國土空間規劃個體利益與社會利益的統一。美國法院之所以能夠將分區規劃的目的性要素判斷交由分區委員會，在于分區委員會的機構設計的“多種目的之工具”價值。我們想要從結果正義轉向程序正義的前提，同樣是為國土空間規劃中涉及的各個利益主體提供公平追求自身利益機會的規則系統和參與平臺，使各個主體在規劃的產生過程中公平、充分地主張自身的利益，增進其追求自己目的的機會條件。如此，方能使各個主體拋開對個體特定利益的追求，轉向對該種規則系統達成共識。該達成共識的利益平衡規則系統，一方面是各個獨立主體的需求，使其能夠在規劃的制定過程中與其他主體進行公平的博弈，追求自身的利益，體現各個主體的個體利益，另一方面又是由個體形成的社會集團的共同需求，該規則系統的建立結束了各主體對特定結果無秩序的利益爭奪，有助于社會日常活動功能的維持，體現著社會利益。由此，可以最終實現國土空間規劃中個體利益與社會利益的統一，從而解決特定的個體利益與社會利益相沖突的問題。

注釋：

① 休斯敦是美國唯一沒有使用分區制的大都市。它的土地利用模式主要通過私人之間的協議進行控制，這些私人協議產生的效果與其他城市適用的分區制法規相似。

② 僅僅將分區委員會并入規劃委員會，上文提到的分區調整委員會仍然保留其地位。

③ See USCS Const.Amend.5 “……nor shall private property be taken for public use,without just compensation.”

④ 1982年的“洛雷托訴曼哈頓有線電視公司案”(Loretto v.Teleprompter Manhattan CATV Corp.,458 U.S.419)中，紐約的法律要求房東允許有線電視公司在他們的公寓樓里放置有線電視設備。法院認為，盡管這些設備最多只占房東財產的1/4 立方英尺，但仍然構成了征收。

⑤ See USCS Const.Amend.14 “……nor shall any State deprive any person of life,liberty,or property,without due process of law;……”

⑥ See USCS Const.Amend.14 “……nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.”

⑦ 參見1974年“米勒雪佛蘭公司訴威洛比山市案”(C.Miller Chevrolet,Inc.v.City of Willoughby Hills,313 N.E.2d 400)。法院指出BZA 是一個“公共機構”，其決定因此有權推定有效性。

⑧ 參見1954年“沃德訴斯科特案”(Ward v.Scott,105 A.2d 851,855)。

⑨ 龐德在《法理學(第三卷)》一書中將社會利益分為公共安全、社會制度安全、公共道德、保護社會資源、公共發展和個人生活，警察權所要促進的目的都可以在其中得到體現。

⑩ 陳婉玲教授認為，區域作為一個有機整體，有自己特定的經濟系統、社會功能、目標函數和獨立精神，應該以整體主義觀看待區域的“獨立人格”并給予法律上的身份定位。

? 同警察權的目的相似，我國國土規劃的主要目標也可以與龐德社會利益分類中的公共安全、社會制度安全、保護社會資源、公共發展等子分類相對應。