分析推進全域土地整治的幾點思考

陜西省國土整治中心 柏薦鐘

“人法地，地法天，天法道，道法自然”。自然界萬物都是依照一定規律運作的，如果破壞其規律，竭澤而漁、焚林而獵必然會受到大自然的報復，因此人類對大自然要滿懷敬畏之心，對自然取之以時、取之有度，這樣才能實現人與自然的和諧發展。當前，隨著人類社會的發展，有限的自然資源、與人類需求之間的矛盾越來越突出，如何統籌資源整合優化，不斷提高利用率就具有十分重要的意義，全域土地整治這個新生事物由此而生。

一、全域土地綜合整治理念的演變過程

全域土地綜合整治就是在一定的區域內，根據土地利用總體規劃明確目標和用途，通過土地整理、土地復墾、開發利用和城鄉建設用地增減掛鉤等平臺，推進田、水、路、林、湖綜合整治，實現鄉村振興的一項系統工程。這個理念最早源于《全國土地整治規劃（2011-2015年）》，國務院對《全國土地整治規劃（2011-2015年）》批復中明確提出：“涉及土地整治活動的相關規劃，應與土地整治規劃做好銜接，確保規劃有效實施。”在黨的十八屆三中全會上，“山水林田湖”“生命共同體”等一系列新概念的提出，土地整治工作的內涵和任務也發生了一些變化，如何實現自然資源的有效配置、科學有效利用資源、實現生態服務最大功能化和自然資源的永續使用以及人地和諧等諸多問題成為研究熱點，國土空間格局的優化也越來越被廣大人民和各級政府重視，國家把全域土地整治作為重要抓手，進行綜合考量、統籌謀劃，綜合利用土地資源，從而提升資源保護和用地保障能力。在“十三五”期間，《全國土地整治規劃（2016-2020年）》中明確把建設生態良田放到首要位置，把高標準農田建設作為耕地保護重要抓手和基礎手段，把城鎮低效建設用地整治作為推進節的戰略、改善人居生活環境、保障新型城鎮化發展的幾個重要手段。在生態文明建設和綠色發展觀念的指導下，土地整治也開始從滿足補充耕地基本單一需求向注重服務現代農業綜合發展轉變。

為貫徹落實好習近平總書記“千村示范、萬村整治”重要批示精神，國家相關部門部署制定了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，自然資源部下發《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，決定在全國范圍內進行全域土地綜合整治試點工作。試點工作以科學合理規劃為前提條件，以鄉鎮全部或部分村莊為實施個體，積極推進農用地整理、建設用地整理以及鄉村生態保護修復工作，優化生產、生活與生態空間的格局，優化耕地質量，提高土地集約節約利用水平，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興，把全域土地整治的認識和實踐推到了一個新的高度。

二、關于對全域土地整治試點工作的幾點認識

一是加快推進全域土地綜合整治試點工作。當前我國廣大農村土地依然被農民私人承包經營，一些經濟落后和偏遠地區表現更加明顯，農村耕地分散零碎，農村居民宅基地和設施農用地呈現雜亂現象，還不能實現農業規模化經營，土地集約節約利用效能不能得到充分發揮。山、水、林、田、湖等多要素在空間布局上還不夠科學，生態環境被人為活動不斷破壞，單一的土地整治模式已經難以有效解決這些問題，迫切需要各級政府各個部門積極參與，統籌協調、相互配合，在國土空間規劃的引領下，對自然資源進行全域整體規劃，并運用多種綜合性手段進行全面整治。

二是當前全域土地整治試點工作目標任務。根據《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，我們必須要以科學合理規劃為前提條件，充分發揮鄉鎮基層戰斗堡壘的作用，積極開展農用地整理、建設用地整理以及鄉村生態保護修復等工作，到2020年，全國全域土地整治試點不少于300個，各省（區、市）試點原則控制在20個以內。各級鄉鎮政府要統籌協調，編制具體的村莊規劃，要把各項整治指標、任務要求落實到具體的土地，通過全域土地整治，實現整治區域內耕地質量不斷提升，新增耕地面積達到原有耕地面積的5%以上，同時也要確保建設用地總量不增加，保住生態保護紅線底線。

三是全域土地整治的主要內容。根據自然資源部要求，土地綜合整治試點的對象是農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復。就是通過優化生產、生活、生態空間格局，提高耕地保護和土地集約節約利用率，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。主要整治三個方面的內容，一是對永久基本農田整治。要把永久基本農田調整方案納入村莊規劃，在整治區域內需要對永久基本農田進行調整的，應按照有關規定制定調整方案，在執行過程中嚴格落實，確保新增永久基本農田面積不少于調整面積的5%的目標能夠實現，在區域整治任務完成并通過驗收后，要及時更新永久基本農田數據庫。二是對建設用地整治。它是城鄉建設用地增減掛和整治建設用地項目的統稱，一方面采取依法自愿的原則，在爭取農民意愿后，可對閑置宅基進行有償收回。另一方面，對廢棄設施農用地、公益事業用地進行整治回收，在保證耕地不減少的前提下，優先保障農民住宅用地、設施農用地、公益事業用地，控制建設用地總量，充分考慮一、二、三產業發展需要，對整治驗收土地進行二次分配。節余土地可以根據城鄉建設用地增減掛鉤相關政策，經相關自然資源部門批準后，可以在省域內進行流轉。三是鄉村生態保護修復。根據山水林田湖草整體保護要求以及農村人居環境整治需要，主要通過礦山生態修復、退耕還林還草、恢復林草植被、村容村貌整治等方法，積極解決區域生態問題，改善鄉村生活環境，增強抵御自然災害的能力，在一定區域內實現鄉村特色產業共同繁榮。

三、加快推進全域土地整治工作試點的幾點建議

當前開展全域綜合整治試點項目過程中，需要把土地整治與鄉村生態環境治理工作緊密結合起來，既推進當地基本農田保護工作，又能促進鄉村經濟文化發展。主要做好以下幾個方面的工作：

一是摸清底數，科學分類。我國幅員遼闊，經度和緯度跨度很廣，地形地貌復雜，氣候差異大，生態類型多樣，資源稟賦迥異，同時不同地區社會經濟、礦產資源、農業發展條件差異較大，不可能統一采取簡單粗放的方式來治理，因此需要借助多種手段、多種平臺，全面摸清區域內土地利用基礎數據，全面掌握本地區耕地、建設用地的數量和質量以及可修復利用土地利用的數質量，科學分析，為高標準農田建設和全域整治規劃提供科學可靠的依據。

二是科學規劃，合理布局。充分發揮本地區優勢產業、優勢資源，既要考慮產業發展的需要，又要注重生態環境保護和鄉風文化、鄉村治理、農民收入等多方面內容，積極探索綠色循環發展產業，加快推進美麗鄉村、特色小鎮、生態農村建設，實現環境治理與經濟發展雙贏。同時還要加強區域協作，打破原有區域保護主義，加強區域與區域之間的資源互補，系統謀劃，實現共同發展。

三是因地制宜，發展特色產業。以當前現有資源為立腳點，以當地經濟發展的實際需要為出發點，積極推進鄉村一、二、三產業融合發展。充分考慮農民的意愿和利益，一方面積極推進“合村并居”，整合現有土地資源，充分發揮當地優勢資源作用，實現生產規模化。另一方面構建現代農業生產體系，不斷提高現代化水平，統籌推進，優化農業農村發展布局，加快產業結構調整，通過高標準農田建設工程、綠色增產模式攻關、糧食安全保障調控和應急工程、優質糧食工程等一系統工程，不斷提升農業綜合生產能力。

四是建立統一協調的工作平臺。政府各相關部門以及社會相關組織和企業在全域土地整治過程中扮演著重要角色，通過平臺的搭建，一方面能夠進一步明確政府相關部門在整治過程中的職責分工，進一步規范政府部門的審批驗收規則，簡化審批驗收流程，提高審批驗收的效率。另一方面，社會組織、企業利用平臺能夠高效與政府溝通，更加有效地整合自然資源、農業農村、生態環境、交通、水利等各方資源，制定科學可行的土地綜合整治工作方案，并組織具體實施。

五是整合資源，全方位整治。全域土地整治是鄉村生態環境整治的一項重要工作，我們在整治過程中不能把土地整治與鄉村生態環境整治割裂開，要充分發揮土地、交通、水利、動植物等資源，對區域內進行全方位整治。依據規劃和整治方案，進一步優化生產、生活、生態布局，對有條件恢復的土地可流轉為耕地、林地，綠化鄉村，對不易恢復的土地可流轉為城鄉建設用地，用于設施農用地以及垃圾、污水處理等公益性設施用地，最終實現耕地數量和質量提升、鄉村人居生活環境得到很大程度改善、鄉村經濟不斷發展、農民收入持續增加的目標。

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城鄉經濟社會發展一體化又稱城鄉融合。在社會發展戰略上把城市、農村視為一個整體，使城鄉協調發展、共同繁榮，城鄉差別逐漸消失，最終融為一體的過程。城鄉經濟社會發展一體化是城市發展的一個新階段，是隨著生產力發展而促進城鄉居民的生產方式、生活方式和居住方式改變的過程，是城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合、互為資源、互為市場、互相服務，逐步達到城鄉在經濟、社會、文化、生態上協調發展的過程。城鄉經濟社會發展一體化就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、環境保護、社會事業發展一體化，改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到和城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。城鄉經濟社會發展一體化是一項重大而深刻的社會變革，不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整；不僅是體制和機制的創新，也是領導方式和工作方法的改進。