淺析生豬屠宰行政執法案卷存在的問題及建議

徐霄妍，馬文濤，過效烈，宋書仙，孟 偉

（河南省動物檢疫總站，河南 鄭州 450008）

近年來，河南聚焦生豬屠宰環節違法行為，緊盯屠宰領域突出問題和風險隱患，不斷加大執法辦案力度，組織了監督巡查、突擊暗訪、飛行檢查等一系列行動，集中開展了注水肉治理、畜產品質量安全風險排查等活動，查處了一批屠宰違法行為、打擊了一批違法分子，屠宰類案卷數量逐年提升。但案卷整體質量方面還存在一些不足，為此，河南每年定期組織開展案卷評查活動，通過案卷評查，查找案件中存在的問題和瑕疵，及時將問題以全省通報形式反饋各地，督促各地整改提高，不斷提升執法辦案能力和水平，案卷質量和規范化程度逐年提升。

案卷評查發現，屠宰執法類案卷存在的問題主要表現在主體不明、事實不清、證據不全、程序不合規等問題，本文針對性地提出了一些對策和建議，以期提升案卷質量和水平。

1 屠宰行政執法案卷整體情況

評查發現，近年來屠宰類行政執法案卷質量得到整體提升，規范化程度逐步提高，執法人員能力和素質全面加強。從案卷數量上來看，呈現每年遞增的現象，反映了監督執法力度在持續加大，對違法犯罪行為的高壓態勢始終不減。從質量上來看，案卷制作進一步規范，質量明顯提升。質量和數量的雙提升，主要是由于近幾年來組織開展了一系列全省畜牧獸醫執法培訓班，每期培訓都針對市縣兩級執法骨干，圍繞行政執法案卷制作，采取理論授課、學員制作案卷、老師現場點評相結合的形式展開，極大提升了全省執法人員辦案能力和水平。同時，在每年的年度工作檢查中，都會將案卷質量和數量作為檢查的一項重要內容，納入年度考核重要指標。

2 案卷存在的主要問題

案卷存在的問題主要體現在主體不明確、事實不清、證據不全、程序不合規等方面。

2.1 主體不明確

屠宰企業法人、主要負責人、單位和個人區分不清，導致在下達行政處罰告知書、決定書等各類文書時，主體錯誤或者主體不全。比如針對屠宰企業不按國家操作規程和技術要求的行為，按照《生豬屠宰管理條例》第三十二條規定，“由農業農村主管部門責令改正，給予警告；拒不改正的，責令停業整頓，處5 000 元以上5 萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2 萬元以上5萬元以下的罰款”，此處的5 000元以上5萬元以下罰款，是針對屠宰企業，而不是法人，因此行政處罰決定書等文書中主體是企業，不能對著法人或者個人，而對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款，則不能對著企業，這里的主體為主管人員和其他直接責任人員。

2.2 事實不清

案情交代不清楚，事實不明確。比如《生豬屠宰管理條例》第二十五條關于“未按照規定建立并遵守肉品品質檢驗制度的”，此處建立并遵守肉品品質檢驗制度是一種行為，不能含糊不清，部分案卷含糊不清，將兩者混淆。部分案卷貨值認定不明確，如私屠濫宰行為，只認定已經屠宰過的豬肉，并未將現場即將屠宰的生豬作為貨值一部分，減少了貨值金額，也是一種變相減輕處罰，值得商榷。另外同一個案件里涉及多個違法行為的，只查處一種違法情形，其他線索交代不清，比如企業收購屠宰無檢疫證無耳標生豬行為的，只對未經檢疫行為進行了處罰，而對于生豬未加施耳標的行為是否處罰沒有另案交代，也屬于事實不清。

2.3 證據不全

主要體現在證據不充分，在調查取證中未將有關證據鎖定或未將證據列入證據清單中，文書中未體現出來。如屠宰企業出廠檢疫不合格豬肉行為，應當按照《生豬屠宰管理條例》第三十三條立案處罰，案件證據清單里應該體現具有法律效力的豬肉檢疫不合格實驗室報告，這也是認定豬肉不合格的最關鍵的證據，但部分案卷缺失該部分內容。另外在屠宰注水生豬的案件中，在詢問筆錄或現場筆錄、證據清單中均未體現出是否注水生豬的有關證據，直接定性為屠宰注水生豬，也屬于證據不確鑿。

2.4 程序不合規

《行政處罰法》規定，行政執法行為應當按照法定程序要求依法依規實施，否則行政行為視為無效。部分案卷在程序上還存在不少問題，比如詢問筆錄里未體現先亮證執法、人員回避等要求，采取先行登記保存、查封扣押等行政強制措施前，未經負責人批準，立案之前未進行法律預審核，未保障當事人申述申辯、聽證的權利等，都屬于程序不合規問題。

2.5 其他有關問題

企業工商營業執照、生豬定點屠宰資格證書、照片、身份證等證據材料沒有當事人簽字確認，貨值認定未經過第三方認定或者市場詢價，僅僅通過當事人口供認定，先行登記保存以及查封扣押時間超過期限未進行處理等等，也是一些案卷存在的常見問題。

3 對策與建議

3.1 開展案卷評查活動

每年定期和不定期組織法律專家、業務精英開展省市縣多級的案卷評查活動，以查找問題、發現不足、整改提高等為目的，探索創新案卷評查模式，注重案卷評查靈活性，強化評查結果運用，評選優秀案卷，及時通報表揚，發揮典型示范作用，不斷提升案卷制作水平和質量。

3.2 組織培訓和學習

以培訓和學習為抓手，共同提升執法人員素質和能力，規范案卷制作，不斷提高執法辦案水平。健全完善“省級師資、市級骨干、縣級全員”培訓的畜牧獸醫執法培訓機制，以畜牧獸醫法律法規、辦案技巧、案卷制作、執法實踐、典型案例剖析為內容，探索創新理論授課、學員參與、現場互動、名家點評的培訓模式，切實提升執法人員業務素質和能力。定期和不定期組織開展執法考試，以考促學、以考促練，科學運用考試結果，定期排名通報，獎勵先進、懲罰落后。

3.3 建立獎懲長效機制

各地要健全執法辦案獎懲機制，對于業務素質高、執法能力強、案卷制作好的執法辦案能手，要在評先評優、職稱評定、提拔任用等方面給予獎勵，建立良好的選拔用人制度，營造任人唯賢的濃厚氛圍，創造學趕幫超的工作環境，更好地發揮先進典型示范引領作用。

3.4 健全完善法律法規

當前生豬屠宰領域法律法規不健全、國家有關標準不完善等問題也是制約屠宰執法案卷質量的一個重要因素，比如出廠未附有肉品品質檢驗合格證的豬肉、不按規定運輸豬肉、屠宰企業追溯體系和制度等不完善，水分超標、藥殘不合格豬肉的處罰不明確，注水生豬難以認定等問題都是屠宰領域亟須解決的問題。建議國家加強頂層設計，健全屠宰領域相關法律法規，完善國家有關標準，有條件的地方可以制定地方性法規和政府規章，確保對于生豬屠宰的監督管理有法可依、有法必依、違法必究。