事業(yè)單位內(nèi)部控制管理問(wèn)題探討

季曉毓

內(nèi)部控制作為管理學(xué)的分支，最早適用于企業(yè)管理。所謂內(nèi)部控制，是指一個(gè)單位為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營(yíng)方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。相比企業(yè)實(shí)行內(nèi)部控制是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化的發(fā)展目標(biāo)，行政事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部控制既是中央“八項(xiàng)規(guī)定”的內(nèi)在要求，又是十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的主要內(nèi)容，同時(shí)也是《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的具體要求。中央八項(xiàng)規(guī)定客觀上要求行政事業(yè)單位通過(guò)建章立制，以規(guī)范調(diào)研、會(huì)議、出訪以及住房等管理過(guò)程，實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)范化和制度化，這就為事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立奠定了基礎(chǔ)。2012年11月29日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》更是為事業(yè)單位內(nèi)控管理提供實(shí)施規(guī)范。

內(nèi)部控制的概念從誕生到如今在企業(yè)管理中的常態(tài)化運(yùn)用經(jīng)歷了市場(chǎng)和時(shí)間的考驗(yàn)。同樣，事業(yè)單位的內(nèi)部控制作為一個(gè)相對(duì)新生的制度，從框架的建立到有效實(shí)施也需要一個(gè)過(guò)程，不是一蹴而就的。在事業(yè)單位內(nèi)部控制管理從稚嫩到成熟的發(fā)展過(guò)程中，目前尚存在一些問(wèn)題需關(guān)注。

一、存在問(wèn)題

（一）當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制僅具有表面性。每年財(cái)政部門(mén)都會(huì)組織各單位編報(bào)上年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告，雖然編報(bào)內(nèi)控報(bào)告的任務(wù)都能夠按時(shí)按要求完成，但是編報(bào)人員需要在有限的時(shí)間內(nèi)整合單位大量材料，不僅是單位層面的內(nèi)部控制，還要細(xì)化業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，具體包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制以及合同控制。而這種工作模式則暴露出當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制管理尚停留在表面階段，僅僅外化于形而未內(nèi)化于心。對(duì)于多數(shù)事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制管理仍處于單位內(nèi)控框架和體系的建立，內(nèi)控管理制度并未浸潤(rùn)到單位職工層面，就像樓房建設(shè)只完成了搭建工作，而內(nèi)部的裝修裝飾工程尚未開(kāi)展。這就使得事業(yè)單位的內(nèi)部控制從表面來(lái)看是完整的、全面的、具體的，但是細(xì)化到職工個(gè)人，并不了解其中的約束和控制，只有單位的內(nèi)控牽頭部門(mén)熟悉并掌握該制度。如此，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的有效覆蓋范圍大大縮減，能夠發(fā)揮的控制效能也將減弱。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制管理囿于單位規(guī)模，缺乏實(shí)踐性。雖然為了整合社會(huì)資源和提高運(yùn)行效率，事業(yè)單位改革的進(jìn)程一直在持續(xù)，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置越來(lái)越適應(yīng)事業(yè)的發(fā)展，但是囿于事業(yè)單位編制的規(guī)定，和企業(yè)相比，事業(yè)單位的規(guī)模較小，人員較少。而內(nèi)部控制從企業(yè)管理演化而來(lái)，到財(cái)政部出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件，涵蓋內(nèi)容非常全面，從單位整體層面到事業(yè)單位六大業(yè)務(wù)層面。但從具體實(shí)踐來(lái)看，并不是所有事業(yè)單位均涵蓋這些業(yè)務(wù)范圍，并且單位崗位設(shè)置也并不能完全滿足內(nèi)部控制管理的需要。因此，就會(huì)顯得事業(yè)單位內(nèi)部控制管理過(guò)于冗余復(fù)雜，難以落到實(shí)處，付諸實(shí)踐。事業(yè)單位內(nèi)部控制最大的特點(diǎn)就是其對(duì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的約束和控制作用，即強(qiáng)制性、可控性、可操作性，總的來(lái)看，就是廣泛而綜合的實(shí)踐性。然而當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)控管理中人員崗位的匹配情況與制度的落實(shí)卻有所背離，削弱了作為事業(yè)單位內(nèi)部控制管理應(yīng)有之義的實(shí)踐性。

（三）事業(yè)單位內(nèi)部控制管理不具有聯(lián)動(dòng)性。目前看來(lái)，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理更加注重結(jié)果導(dǎo)向，目標(biāo)較為單一，主要是確保事業(yè)單位整體運(yùn)行，尤其是預(yù)算的編制與執(zhí)行，符合相關(guān)法律法規(guī)和紀(jì)律規(guī)定。在內(nèi)部控制管理過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果的呈現(xiàn)和事后的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，缺少過(guò)程性，這樣就會(huì)造成事前和事中監(jiān)督難以發(fā)揮作用，很容易引發(fā)舞弊現(xiàn)象。在當(dāng)今信息科技飛速發(fā)展的時(shí)代，只注重結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)部控制管理將面臨非常大的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有全過(guò)程、全方位的內(nèi)部控制，可能會(huì)出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象，容易造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義將不存在。

二、相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)，固化內(nèi)部控制管理意識(shí)。一項(xiàng)制度的建立，不僅是完成制度本身的編制，更重要的是要將制度的精神內(nèi)核植入單位干部職工的心中。將浮于表面的管理制度內(nèi)化為全體干部職工的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南，才能更好地發(fā)揮內(nèi)部控制的約束作用，更好地識(shí)別和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。然而單純地通過(guò)紙質(zhì)印刷體很難真正地讓職工學(xué)懂弄通，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)組織培訓(xùn)，通過(guò)案例教學(xué)，使內(nèi)部控制流程更加清晰可觀，比生硬的流程圖更加生動(dòng)形象。同時(shí)，為了強(qiáng)化內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，可以參照廉政風(fēng)險(xiǎn)警示教育，以反面教材為切入點(diǎn)，使干部職工意識(shí)到一旦偏離了單位自我調(diào)整、規(guī)范的界限，觸碰了法律法規(guī)的紅線，將會(huì)產(chǎn)生怎樣的嚴(yán)重和無(wú)法挽回的后果。社會(huì)發(fā)展的組成單位是一個(gè)個(gè)的團(tuán)體，事業(yè)單位就是其中之一，而每個(gè)團(tuán)體的組成單位是團(tuán)體中的成員個(gè)體，當(dāng)事業(yè)單位的干部職工都能以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，以內(nèi)部控制管理規(guī)范為行為指引，事業(yè)單位的內(nèi)部控制將會(huì)有序、有效、有力地進(jìn)行。

（二）化繁為簡(jiǎn)，提煉內(nèi)部控制管理精髓。面對(duì)一整套全面、完整的內(nèi)部控制管理規(guī)范，事業(yè)單位首先應(yīng)當(dāng)從中抽絲剝繭，提煉內(nèi)部控制管理的核心要義，根據(jù)本單位的業(yè)務(wù)范圍，選擇適用的業(yè)務(wù)層面控制規(guī)范，使內(nèi)部控制富有單位特色，這就是事業(yè)單位建立內(nèi)部控制時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的適應(yīng)性原則。這樣就會(huì)使得通用型的內(nèi)部控制制度具有可操作性和實(shí)踐性，也不會(huì)限于人員崗位的配置，使得相關(guān)管控流程無(wú)法開(kāi)展。為了更好地實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理，尤其是一些規(guī)模相對(duì)較小、業(yè)務(wù)相對(duì)單一的事業(yè)單位，可以參照法律訴訟適用簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，合理調(diào)整內(nèi)部控制流程，在有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果下，刪繁就簡(jiǎn)，遵循全面性、重要性、制衡性的原則，建立貼合事業(yè)單位自身性質(zhì)和特點(diǎn)的內(nèi)部控制管理制度。在這樣的制度管控之下，人員配置能夠?qū)崿F(xiàn)最優(yōu)解，單位的發(fā)展也能有效實(shí)現(xiàn)自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制，使內(nèi)部控制的效能發(fā)揮到最大。

（三）過(guò)程導(dǎo)向，覆蓋內(nèi)部控制管理流程。事業(yè)單位內(nèi)部控制管理是自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評(píng)價(jià)和控制的一系列方法、手段與措施的總稱，因此，內(nèi)部控制具有全周期性。內(nèi)部控制共包括五個(gè)基本構(gòu)成要素，分別是內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督。其中，內(nèi)部環(huán)境的識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是前提，控制活動(dòng)是核心，信息與溝通是手段，內(nèi)部監(jiān)督則是保障，五個(gè)基本要素相輔相成，相互連接，覆蓋事業(yè)單位內(nèi)部控制的所有環(huán)節(jié)。從內(nèi)部控制的含義和構(gòu)成來(lái)看，事業(yè)單位在建立起內(nèi)部控制管理制度之后，應(yīng)實(shí)行全流程控制，針對(duì)極易發(fā)生舞弊和貪腐行為的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)更要重點(diǎn)實(shí)施事前、事中、事后監(jiān)督和控制。同時(shí)，為了增強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的聯(lián)動(dòng)性，單位的內(nèi)部控制應(yīng)與內(nèi)部審計(jì)相結(jié)合。內(nèi)部審計(jì)是由各部門(mén)、各單位內(nèi)部設(shè)置的專門(mén)機(jī)構(gòu)或人員實(shí)施的審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)主要監(jiān)督檢查本部門(mén)、本單位的財(cái)務(wù)收支和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，它是內(nèi)部控制制度的一個(gè)重要組成部分。由于審計(jì)本身具有的獨(dú)立性、客觀性、權(quán)威性以及廣泛性與綜合性，內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，將會(huì)使得約束和控制的效能疊加，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理發(fā)揮更大的作用。

事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度是為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的重要工具。這項(xiàng)制度從創(chuàng)立到發(fā)展再到完善，需要不斷適應(yīng)事業(yè)單位的改革和發(fā)展。從問(wèn)題中找到提升和改進(jìn)的突破點(diǎn)，從改進(jìn)中日臻完善，內(nèi)部控制的作用才能發(fā)揮到最大，事業(yè)單位內(nèi)部管理水平也會(huì)日漸提高。