國有企業建設項目全過程跟蹤審計的探索與實踐

首鋼集團審計部

首鋼始建于1919年，擁有近百年歷史，是一家以鋼鐵業為主，兼營其他產業的綜合性大型企業集團。總資產列全國鋼鐵企業第二位。2010年以來，連續6年進入世界500強。

在公司黨委和董事會的高度重視和領導下，首鋼集團審計部緊緊圍繞集團轉型發展和深化改革等中心工作，堅持以“財務為基礎、以業務為導向、以防范風險為目標”的工作思路，以“審計覆蓋面廣、反映情況準、查處問題深、原因分析透、措施建議實”為工作目標，以“審計全面深入，專業垂直管理，信息資源共享”為工作方針，把首鋼國有資產的安全完整和保值增值、重大決策貫徹落實、重大改革事項、重大工程建設等作為工作重點，認真履行內部審計職責，健全審計管控體系，提高工作實效，充分發揮監督、服務、評價職能。目前，集團共設有審計機構25家，審計人員近110人，主要開展經濟責任審計、工程結算審計、工程全過程跟蹤審計、內部控制審計、專項審計等。

一、國有企業建設項目全過程跟蹤審計的探索與實踐背景

（一）開展跟蹤審計是國家審計創新發展的重要方面

2014年10月27日國務院關于加強審計工作的意見（國發〔2014〕48號）中第十八條推動審計方式創新中明確指出，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件等可以開展全過程跟蹤審計；為推進跟蹤審計工作，2015年5月，審計署印發了國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）；2018年5月24日，習近平總書記在主持召開中央審計委員會第一次會議強調“要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。”國家重視和鼓勵開展全過程跟蹤審計工作，全過程跟蹤審計是審計創新發展的重要方面。

（二）跟蹤審計是國有企業建設項目審計的迫切需要

“項目完成了，干部倒下了”是國有企業建設項目在工程竣工驗收后才進行審計時經常發生的現象，同時，也存在“雖然查出問題，但已既成事實，糾正起來難度較大”這一難題，這些是事后審計無法克服的弊端。新時代面對新的審計形勢，顯然傳統的審計方式已經很難滿足越來越高的工程項目審計要求，迫切需要新的審計方式來克服這些弊端，國有企業工程建設項目全過程跟蹤審計已經成為一種迫切需要。

（三）跟蹤審計工作是首鋼集團適應新形勢的必然選擇

首鋼集團對審計工作非常重視，多次召開專題會，專題研究新形勢下內部審計工作如何開展，提出“要進一步加強審計的事前介入、事中監督，”由傳統的事后結算審計“關口前移”，探索全過程跟蹤審計模式，同時強調，新的審計方法引入要注重頂層設計，制度建設，要結合首鋼實際情況創造性的引進。隨著首鋼承擔國家級建設項目的增多，建設項目特點呈現為集中投資且投資額大，建設周期長，關注度高等，如北京園區開發、京唐二期等國家重點項目；以往工程結束后開展的結算審計已經不能適應新的形勢和要求，開展全過程跟蹤審計勢在必行。建設項目審計由事后審計向事前、事中審計的轉化，審計人員從投資決策、項目立項、論證開始就參與到對建設項目的監督和評價之中，及時發現問題向有關各方提供咨詢服務，促進完善工程管理機制，便于對工程項目造價實施更有效控制，確保國有投資資金使用安全。

二、國有企業建設項目全過程跟蹤審計的探索與實踐內涵和主要做法

全過程跟蹤審計是工程審計領域的全新嘗試并且對探索完善工程審計理論有著巨大的推動作用。目前學界對全過程跟蹤審計的研究還剛剛起步，對其概念的理論內涵眾說紛紜。綜合學界認識和結合自身的實踐探索，對建設項目全過程跟蹤審計的內涵概括為：

建設項目全過程跟蹤審計是指審計部門或審計部門組織中介審計機構以現行的法律法規、集團公司制度為依據，運用科學合理的審計手段、方法、流程與操作要求，針對工程自身特點，對建設項目從前期準備、建設實施到竣工交付階段的各階段、各環節（事前、事中、事后）的合法性、適當性、有效性進行動態、實時和持續的全過程審計監督行為；過程中需要按照審計節奏及時出具審計報告，給出審計評價，提出審計建議，以求及時發現并糾正建設項目管理中存在的問題，增強對工程造價、工程質量、工程進度的控制，提高投資績效；充分發揮“免疫系統”的功效，維護建設項目各利益相關者的合法權益，保證建設項目的整體效益最大化。

主要做法如下：

（一）領導重視，注重頂層設計

首鋼集團主要領導非常重視開展跟蹤審計工作，除召開專題會專門研究外，在董事會上也對審計工作提出要求：要圍繞體系建設，特別是對一些重大工程開展過程監督，平時把水都擰下去了，可能到最后沒有反應在審減額上，但是反映在工程造價質量上。

頂層設計，制度先行。在首鋼集團主要領導的主導下，2017年下發了首鋼集團有限公司建設項目審計管理辦法，該辦法規定對新開工的投資額在10億元（含10億元）以上的單項工程或重點建設項目，采取全過程跟蹤審計方式；審計工作中，對涉及設計單位、監理單位、施工單位、設備供應商、材料供應商等項目參與單位的審計事項，由項目負責單位組織協調（見圖1）。

在首鋼集團主要領導的大力支持下，經過到京能、首創、北汽等單位充分調研，結合首鋼建設項目實際情況，審計部擬定了建設項目全過程跟蹤審計實施細則，經集團批準下發。該細則明確了審計內容主要包括工程項目內部控制、招投標、合同管理、監理管理、材料設備采購管理、財務核算管理、結算和決算等八大環節12方面的內容，從提報審計資料到具體審計內容再到審計成果都進行了詳細規定，制度中創造性地提出對監理單位進行全過程跟蹤審計。同一年，開展了全過程跟蹤審計試點工作。

（二）實行表單化管理，提高審計效率

與一次性結算審計不同，全過程跟蹤審計需要分階段按工程進展情況提報審計相關資料和報審表，報審表的內容除需要涵蓋從項目立項到竣工決算過程中全部的內容外，還需要隨著項目的進展動態反映項目的變化情況。基于這種變化，審計部針對建設項目全過程跟蹤審計，創新設計了一套報審表，實行表單化管理，報審表共有9張，分別是招投標情況統計表、合同簽訂及價款支付情況統計表、建安費報審情況統計表、洽商變更及工程聯系單情況統計表、甲供材料供應情況統計表、設備報審情況統計表、設備采購明細表、引進設備采購情況統計表和工程其他費明細表。

報審表設計為兩部分，一是非結算狀態部分，如招投標情況統計表、合同簽訂及價款支付情況統計表、洽商變更及工程聯系單情況統計表等，這部分報審表的內容隨著工程項目的進展，不斷變化，需要在定期報審時實時更新，也是全過程跟蹤審計過程中審計監督的重要部分；二是工程達到結算報審條件部分，例如建安費報審情況統計表，設備報審情況統計表等，在建設過程中辦理完竣工結算手續的工程隨著定期審計一并報審。

報審表內部結構，體現動態變化。以報審內容較多的合同簽訂及價款支付情況統計表為例，表中橫向需要根據合同填報當期報量、累計報量，當期付款、累計付款等信息，實時反映項目報量及付款情況；縱向分為已報審合同和新增報審合同兩部分，當期為新增報審合同，下期報審時就移至已報審合同狀態，在已報審合同中，又分為已審合同和在施合同，完成竣工結算報審的合同放在已審合同中，尚未辦理竣工結算報審的合同放在在施合同中，這樣環環相扣，滾動填報，實時更新，層次清楚，便于統計和掌握。

經過專門設計的報審表，相互之間有內在邏輯和勾稽關系，例如招投標情況統計表中填寫中標通知書下發時間，在合同簽訂及價款支付情況統計表中填寫合同簽訂時間，通過報審表能夠快速看出合同簽訂是否在中標通知書下發30日內，如果有異常情況，則可以作為審計的重點進行審查，提高審計效率。

各項目可以根據自身的特點對報審表進行微調，例如京唐二期工程項目，有數千份合同，填寫工作量大，不容易核查，合同簽訂及價款支付情況表調整為合同情況匯總表，具體的詳細信息采取附件的形式進行統計。

建設單位按要求需要在次月10日前上報上季度報審材料。

（三）運用大數據審計思維，開發異常合同預警程序

開展全過程跟蹤審計的建設項目，一是周期長，二是資金投入大，相應的招投標、合同等資料也非常多，例如京唐二期一步項目總投資約185億元，建設周期4年左右，在對其進行全過程根子審計的過程中，其首次提供的招投標、合同就有數千份，而且隨著項目的不斷推進，資料數量還會增加，面對如此龐大數量的招投標、合同數量，如果用傳統的審計方法，不僅耗時長，而且也容易丟項；面對這種情況，審計部與中介機構進行了深入的分析交流，在Excel表中開發了異常合同預警程序，這種程序采用大數據思維，首先把所有的基礎數據錄入電腦，然后進行二次數據分析，根據法律制度設定相應的分析篩選條件，達到自動識別出異常合同的目的。開發的這款異常合同預警程序，通過填寫的招標文件發出日期、開標日期、領導審批的擬中標申請時間、中標通知書下發時間、會簽單時間、合同簽訂時間等基礎信息，程序根據內置條件自動篩選出異常合同，并在相應位置顯示“*”，同時在左上角提示異常合同必須復印的相關資料，使審計人員快速發現異常，并進行相關資料的復印。通過這種大數據信息化的預警方法，共發現京唐二期項目15%左右異常合同。

目前，審計部正在開展審計信息化項目，后期將會把這個預警程序集成至信息化平臺中，為將來全過程跟蹤審計真正實現信息化打基礎。

（四）創新組織形式，構建“三位一體”審計組織管理模式

全過程跟蹤審計，與結算審計不同，不是“一錘子買賣”，是一個持續跟進，時間較長的審計過程，所以構建一個相對穩定、科學合理的審計模式非常重要；審計部根據全過程跟蹤審計的需要，結合首鋼建設項目的特點，創新性地提出由審計部、中介機構、實施小組構成的“三位一體”審計模式，具體構成及分工協作如下：

審計部是全過程跟蹤審計監督的主體，負責跟蹤審計工作的統籌管理，主要包括：首鋼集團審計計劃的制定及審計項目的選定，通過公開招投標選定中介機構，建立審計部中介機構庫，對中介機構的審計方案、審核結果及審核報告進行審查、確認；成立相應的實施小組并選配好實施小組成員；定期向集團公司匯報跟蹤審計情況，項目竣工決算審計完成后，出具內部審計報告；協調項目建設單位、中介機構及相關單位、部門的工作關系，確保跟蹤審計工作正常開展。

中介機構提供專業技術支撐，主要包括：按照委托合同約定開展跟蹤審計工作，保證審計人員的配備，保證審計工作進度和質量，按時向審計部提交階段性審計成果文件，制定審計方案，保守企業秘密，保證審計的獨立性、客觀性、公正性，對審計意見承擔法律和經濟責任等；項目建設單位是跟蹤審計監督的對象，要支持配合跟蹤審計工作，主要包括：向實施小組提供所需的信息、審計資料和相關技術資料，并對所提供資料的真實性、完整性負責；協調施工現場各有關單位（設計、施工、監理等），支持和配合實施小組開展跟蹤審計工作；對審計意見和有爭議的問題及時協調各方解決落實，明確跟蹤審計工作分管領導，制定聯系人負責日常工作的溝通協調，為實施小組提供必要的辦公場所，負責審計問題的整改落實，負責合理化建議的落實。

實施小組是跟蹤審計工作具體落實者，實施小組具體由審計部、中介機構和建設單位3方人員組成。審計部選派人員牽頭組織跟蹤審計工作的實施，具體包括：協調組織小組成員開展跟蹤審計工作，對中介機構審計的成果文件質量初步把關，組織建設單位提報當期報審資料，督促建設單位對審計問題及審計建議的整改落實，定期向審計部匯報相關工作；中介機構選配人員做好技術專業支撐，具體包括：基于自身的人才專業技術資源優勢，根據項目特點及建設項目不同時點，選配不同專業的審計人員，確保項目高質量開展，負責開展具體審計工作，保證審計進度和質量，按時提交審計報告；建設單位配合人員，主要任務是按時提報有效、完整的報審資料，對審計問題和審計建議進行整改落實。

“三位一體”組織管理模式，三方責任明確，相互支撐，運行穩定順暢有效，為全過程跟蹤審計的順利完成提供了組織保障。

（五）公開招標選定中介機構，確保跟蹤審計質量

首鋼集團審計部共有工程審計人員3人，土建專業1人，安裝專業2人，每年結算審計建設項目35項左右，審批概算金額130億元左右，還有部分專項審計項目，在現有人員及專業的基礎上要開展好全過程跟蹤審計工作，確保審計工作的效率和質量，必須借助外部力量。為確保審計質量，審計部首次引入外部競爭機制，通過公開招投標，公開選用信譽高的中介機構開展全過程跟蹤審計工作。2019年初，通過公開招投標，建立了審計部自己的中介機構庫，共有7家聯合體入圍，審計費小于100萬的審計項目可以直接從中介機構庫中進行選定。

審計費大于100萬的跟蹤審計項目在具體實施前，由審計部組織公開招投標，中介機構庫中的入庫機構可以參加投標，同等條件下優先選用，通過公開招投標，不僅可以降低審計費用，同時也可以選出真正有相關工作經驗，適合項目的中介機構。

為確保中介機構服務質量，審計部對中標的中介機構進行三時段考評，即開展日常、定期及項目結束三個時段的考核評價，保證中介機構服務質量。審計部對中介機構日常的審核結果及審核報告進行審查、確認，確保審計成果的質量；定期聽取中介機構的匯報，協調推進工作，對其中存在的問題及時糾偏，統一思想，形成審計部與中介機構緊密配合的良性互動機制；在項目結束時，審計部聯合建設單位對中介機構進行評價考核，依據首鋼集團有限公司建設項目審計管理辦法，對中介機構服務質量，項目建設單位出具評價意見，審計部形成書面評價報告。

（六）注重人才選拔和培養，選優配強實施小組

做好全過程跟蹤審計工作關鍵在人，審計部利用集團審計管控體系的優勢，在首鋼集團審計系統內部選拔優秀的骨干人才加入全過程跟蹤審計；通過在首鋼內部進行公開招聘，將懂工程項目建設和管理、懂工程造價的專業人才吸收到隊伍中來，為全過程跟蹤審計做好支撐；積極引進首鋼青年干部培訓班學員，為全過程跟蹤審計做好人員儲備。例如：為開展園區跟蹤審計項目，通過首鋼內部公開競聘選出1人加入實施小組；通過集團審計系統，選拔1名審計骨干加入馬城鐵礦全過程跟蹤審計的實施小組。

通過以上工作，審計部建立了自身的審計人員儲備庫，可以根據項目的特點選派不同專業特長的審計人員，提升工作效率和工作質量。

（七）拓展審計對象，實現精準審計

首次深入施工單位開展設備材料采購全過程跟蹤審計。滑雪大跳臺中心項目屬于國家重點工程，且滑雪大跳臺為世界上首例永久保留和使用的工程，項目是施工總承包，設備材料等由施工單位購買提供，為確保項目質量，對施工單位進行了跟蹤審計，主要對其設備材料采購情況進行專項跟蹤審計，具體是對施工單位的集采中心的大宗設備材料以及其分公司的零星材料采購進行專項跟蹤審計。從集中采購的設備材料的招投標、合同簽訂環節入手，每月10日前，現場審計組組織施工單位提報上月所有的招投標、合同等文件，10日-15日現場審計組與中介機構一起對招投標、合同簽訂程序的合規性進行審計，確保材料招投標程序及合同簽訂合規；對于到場的材料，審查材料的合格證，審查鋼材等有見證取樣記錄及檢測報告，審查鋼筋接頭等檢驗報告，重點跟蹤進場材料檢驗程序的合規性，確保到場使用的材料符合設計質量要求。對檢查出的招投標文件不規范、合同簽訂不規范等問題出具審計底稿，督促其在后續工作中整改落實，經過審計，前期出現的問題在后續工作中基本沒有出現。

（八）創造性開展過程審計，提升審計效果

全過程跟蹤審計過程主要包括下發審計通知書、召開審計進駐會、編制審計方案、實施跟蹤審計、出具審計專報、進行審計整改六個方面，審計部在召開審計進駐會、編制審計方案、出具審計專報及進行審計整改等方面創造性地開展工作。

1.集團領導參加審計進駐會，實現審計良好開局

首鋼集團領導參加審計進駐會。根據審計通知書的要求，正式駐地審計前在建設單位召開審計進駐會。實施全過程跟蹤審計項目的進駐會，集團領導參加，由審計部主持，實施小組、中介機構、建設單位班子成員、建設單位中層干部等共同參加。進駐會上，集團領導明確要求建設單位要提高政治站位，全力配合審計工作開展，確保工程建設項目在實施過程中保質保量保期，并做好投資控制；建設單位領導班子進行表態發言，承諾要全力配合審計工作，對提供資料的真實性、完整性負責。集團領導的要求和建設單位領導班子的承諾，增強了審計工作的權威性，為審計工作順利開展奠定了良好的基礎。

2.制定雙審計方案，突出項目特點，適時介入

跟蹤審計在實施過程中，中介機構和審計部分別編制實施方案，稱為雙審計方案，從不同層面和維度開展審計工作。

中介機構根據項目情況編制全過程跟蹤審計方案，審計方案的編制同時需要符合審計部下發的建設項目全過程跟蹤審計實施細則的相關規定，方案內容主要包括：項目概況、審計工作內容、審計方法、服務團隊、質量保證措施、審計程序、審計時間安排及保密措施等。方案編制全面，側重技術操作層面，審計方案經審計部審核批準后執行。

審計部在中介機構審批方案的基礎上編寫全過程跟蹤審計實施方案，實施方案除涵蓋中介機構審計方案的主要內容外，增加項目組織方式、向首鋼集團定期匯報、人員分工等內容，方案編制突出重點審計內容，側重組織管理層面。審計方案報審計部長批準后執行。

把握審計節奏，選好介入時間，在制定審計方案的過程中，綜合考慮工程項目的規模、審計要求、周期、審計資源等各方要素，研究確定審計工作介入的時間點，體現全過程跟蹤審計的動態連續性，對工程建設項目的重要環節和重大活動及時跟蹤審計。例如：根據項目特點，滑雪大跳臺中心項目的大跳臺本體工程按照月度進行審計，其他附屬工程按照季度進行審計；監理管理審計兩個季度開展一次。

3.構建三級復核機制，確保審計質量

審計成果完成后，首先由實施小組進行初審，然后提交審計部工程總監進行復審，最后提交審計部審核，形成三級復核機制，通過層層把關，確保了審計標準的恰當性與語言表述的準確性，提高了審計成果質量，也提高了與建設單位的溝通效率。

4.審計情況專報，集團領導直通車

審計部在每季度末，將上季度全過程跟蹤審計的工作審計情況匯總，形成建設項目跟蹤審計工作情況專報，各項目的匯報作為專報附件，專報的內容包括：項目概況、季度審查內容、項目進展、工程投資情況及存在問題等。

情況專報直接報送至首鋼集團主要領導，集團領導在了解項目進展及投資情況的同時，對專報中反映主要問題做出重要批示，要求建設單位落實好整改工作；審計專報是領導及時了解項目情況，解決項目建設過程中主要問題的重要途徑。

在跟蹤審計實施過程中，針對重大事項，審計部按照“全程關注、及時匯報、加強監督、強化溝通”的原則，及時向集團領導進行專題匯報。

5.注重整改落實，實行銷號管理，形成審計閉環

確保審計建議有效落實，是持續提升項目管理水平的重中之重。加強整改落實，增強時效性，日常工作中發現的問題通過審計底稿與建設單位進行溝通，對于能夠整改的問題，及時進行整改；對于較為突出、復雜的問題，在每季度的工作情況專報中提出，根據集團領導批示，審計部編制整改通知書，與工作情況專報一起下發至建設單位，要求建設單位每月26日前將審計問題整改落實情況上報審計部，審計部對項目負責單位的整改情況登記專門臺賬并進行后續審計，并對整改落實不到位的項目負責單位提出考核建議，直至整改完成，臺賬銷號，這有效促進了審計問題的整改落實，形成審計閉環。

三、國有企業建設項目全過程跟蹤審計的探索與實踐效果

（一）經濟效益

相較于傳統的結算審計，全過程跟蹤審計貫穿于工程項目的各環節，發現問題及時糾偏，避免問題重復發生，可能到最后沒有體現在審減額上，但是反映在工程造價質量上。

近兩年實施的全過程跟蹤審計項目，絕大部分尚未到工程結算階段，目前已經完成的園區西十筒倉和馬城鐵礦個別項目結算審計中，審減額563.6萬元；其中，馬城鐵礦在首次審計時，發現豎井馬頭門等部位多計鋼筋工程量等，審減金額83.96萬元，在后續的同類項目當中，沒有出現類似審減情況。西十筒倉目前已結算審計部分的審減額是479.64萬元。

（二）管理效益

1.通過事前介入，將“水分”擠干，把問題解決在前端，使工程結算問題越來越少，審減比例呈下降趨勢；經統計，2017年至2019年，累計指出問題64項，提出審計意見建議40條，審計建議100%被采納。

2.規范了被審計單位工程管理、健全了相關制度，例如經過審計，首建投公司根據審計建議，更新修訂完善了《北京首鋼建設投資有限公司招標采購管理辦法》等22個管理制度。

3.幫助被審計單位及時發現和糾正在項目建設過程中的問題，提高建設項目投資效益。

4.提高了被審計單位各級管理人員工程管理水平和業務能力，通過不斷的溝通，并為被審計單位提供相關業務咨詢，使被審計單位各級管理部門及人員對審計的認識逐步轉變，由被動接受轉為主動迎審。

5.能夠督促建設項目相關資料及時歸檔，避免最終結算審計時資料不齊情況的發生。

（三）社會效益

1.助力廉潔辦奧，如對大跳臺本體建設的資金使用情況、材料設備采購情況進行全過程跟蹤審計，采用頻率最高的月度審計；由于日常發現問題及時整改，在由審計署委托北京市審計局對大跳臺本體進行跟蹤審計時，未發現突出問題。

2.審計部獲得全國內部審計先進單位、審計質量AAA評級等榮譽，其中全過程跟蹤審計的方式方法得到了高度認可；2019年北京市內審協會到首鋼集團調研，對全過程跟蹤審計的工作給予了充分的肯定；與北京市屬企業，如首開、首創、建工、京能、北汽等單位多次進行交流，集團全過程跟蹤審計獲得同行的好評。

3.在北京園區、京唐公司等相關單位，近500人次接受了《建設項目全過程跟蹤審計實施細則》宣貫，在宣貫的同時也起到震懾提醒作用。

4.全過程跟蹤審計是審計人員全方位的接觸建設項目，要求審計人員熟悉掌握財會、工程經濟、法律等多方面的知識，通過全過程跟蹤審計項目培養了熟悉項目建設全過程、各環節的骨干審計人才，使審計人員積累了工作經驗，提高了專業素質。

5.通過外部競爭引入中介機構，公開選用信譽高的中介機構和高素質審計專業人員參與項目，保證項目跟蹤審計的質量，充實了審計部的審計力量，拓寬了審計領域。

參加過全過程跟蹤審計的現場審計組成員，普遍覺得自身的業務素質、溝通協調能力和應變能力都得到提高，“凡事預則立、不預則廢”的思想意識得到增強，由事后審計的無能為力，到事前、事中及時干預糾偏的滿滿成就感，同時也感到“書到用時方恨少”，自身的學識有限，存在本領恐慌；必須不斷增強自身的學習能力，自我更新能力，以適應崗位需要。建設項目全過程跟蹤審計在首鋼的探索與實踐，為工程項目審計工作開辟了新的路徑，也將為首鋼集團工程建設項目的健康發展保駕護航，為百年首鋼再創輝煌注入新的審計活力。