行政拘留相關執行方式探討

湖北警官學院治安管理系 皮中旭

行政拘留是行政處罰之一，是指公安機關對于違反了治安管理相關法律法規的自然人所作出的在一定時期內限制其人身自由的一種處罰措施。期限為1日以上，15日以下。目前關于行政拘留的執行主要有以下幾個方式：

一、行政拘留即時執行

根據《治安管理處罰法》的相關規定，行政拘留的處罰決定一經作出，作出決定的公安機關就要即時將被拘留人送往拘留所執行。即時執行又可以分為三種情形：

（一）送達執行

行政拘留決定作出后直接送往決定機關設置的拘留所執行，這是實踐中最常見的執行方式，一般由哪個公安機關受案，就由哪個公安機關作出處罰決定，最后送往這個公安機關設置的拘留所執行。

（二）異地執行

這種執行方式是公安機關之間相互配合的辦案協作方式，對于對被拘留人，如果存在一些確實有必要在異地拘留所執行的情形，例如行為人是在異地被抓獲的，那么經過異地拘留所的主管公安機關批準，可以在異地對被拘留人執行行政拘留。

（三）代為執行

這個主要是針對同時被決定行政拘留和強制隔離戒毒的人員，因為部分拘留所可能不具備戒毒治療條件，加之強制隔離戒毒期限是連續計算，行政拘留的時間是重復計算在內的，由公安機關管理的強制隔離戒毒所代為執行行政拘留在實踐中其實是更為方便的。

二、行政拘留暫緩執行

《治安管理處罰法》第一百零七條規定了行政拘留暫緩執行制度。

（一）前提條件

被拘留人提出暫緩執行申請的前提條件是“不服行政拘留處罰決定，申請行政復議、提起行政訴訟”。這個前提條件太過單一，因為在實踐中總會出現有一些需要暫緩執行拘留但是又不屬于法條規定前提的新情形。例如，2020年初武漢爆發新冠肺炎疫情，因為防控疫情的需要，湖北省多地公安機關對于行政拘留決定都是暫緩執行。可是這個操作在法律上完全沒有任何依據，說白了就是適用法律錯誤。根據《拘留所條例實施辦法》第五十六條的規定，被拘留人如果有參加升學考試、子女出生或者近親屬病危、死亡等情形的，可以申請請假出所。入所以后有以上特殊情形都可以請假外出，那與其等入所以后再請假，不如考慮將其提前到拘留執行之前，即將這些特殊情形加入到行政拘留暫緩執行的行列當中，等特殊情形消失后再來執行。

（二）暫緩執行申請提出的時間流程

申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以向作出行政拘留決定的公安機關提出暫緩執行行政拘留的申請。被拘留人什么時候提出申請暫緩執行行政拘留？在實踐執法中出現了兩種理解，第一種理解是這個暫緩申請需要復議被受理或者訴訟被立案，第二種理解是認為只要提交了復議或訴訟申請即可。如果是第一種，根據相關法律規定，復議是否受理時間為五日內，訴訟是否立案時間為七日內。假設被拘留人拿到處罰決定書就馬上提出復議或提起訴訟，也不可能即刻就進入復議或訴訟階段，那么這個時間沖突就會導致被拘留人在拘留前享有的申訴權幾乎被剝奪，沒有任何實質性的意義。如果被拘留的時間不長，搞不好還沒來得及進行復議或者訴訟，行政拘留已經執行完畢了，這時候即使是復議或者訴訟結果改變了也只有行使行政賠償權了。因此，筆者認為第二種理解顯得更為合理，但是需要注意的是，這個復議申請和訴訟提起對于被拘留人來說也是一個問題，大多數人不會寫這個，需求助專業法律人士，那公安機關需要采取多種措施來保障被拘留人的救濟權，并建議在行政拘留處罰決定作出前，在進行處罰前告知時，公安機關告知被處罰人有申請暫緩執行的權利，并保障被處罰人可以有充分的時間來行使該權利。

三、行政拘留停止執行

《拘留所條例實施辦法》第十九條規定了停止執行拘留的情形。

（一）適用情形

停止執行拘留是對患有精神病或者患有傳染病需要隔離治療的；病情嚴重可能危及生命安全的；生活不能自理的；因病出所治療，短期內無法治愈的這四種特殊情形人員的一種處理方式。對于“停止”的理解到底“終止”還是“中止”，公安部《關于行政拘留執行有關問題的意見》中給出了回答，“依照《拘留所條例》第十九條、《拘留所條例實施辦法》第十九條之規定，經拘留所建議，拘留決定機關同意停止執行行政拘留的，行政拘留決定終止執行。被拘留人停止執行的情形消除后，不再執行原行政拘留決定。”但是根據《行政強制法》第三十九條的規定，有法定情形的，中止執行。但中止執行的情形消失后，行政機關應當恢復執行。在這個問題上明顯公安部的《意見》和《行政強制法》的規定完全不一樣。其實實踐中只要是特殊情形就一律不再執行太過絕對，不符合教育和處罰相結合的原則，也無法體現公平正義。例如，某些疾病在治療痊愈后完全可以恢復執行，也避免給社會造成一種只要病了就沒有法律可以約束的錯覺。因此建議停止執行可以區分情況來決定是“中止”還是“終止”，這樣更符合執法實際。

（二）特殊情形的認定標準

對于停止執行，拘留所是提出建議，由拘留決定機關作出是否停止執行拘留的決定。在實踐執法中存在以下困惑：首先，沒有為停止執行拘留制度設計專門的疾病鑒別標準與疾病鑒別程序。拘留所上級業務指導部門就給予了拘留所認定標準相對較大幅度的自由裁量權力，這在制度實際執行的過程中其實是一種無奈之舉。各拘留所之間執法標準的不統一，往往容易導致自由裁量結果的差異過大。其次，拘留所與拘留決定機關之間在標準認定上也存在一定程度的差異，這種差異主要集中在所患病情是否危及被拘留人生命安全、被拘留人是否因病“需要”還是“須要”出所治療的認識上。第三，行政拘留時間最長15天，合并也就20天，對于一些建議停止執行拘留的存在爭議的情形，拘留所難以在較短時間內依法核實，拘留所無法核實也就無法提出“停止執行拘留建議”。因此，建立規范的認定標準在現階段就顯得尤為迫切，特別是醫療機構出具證明的可信度和危重病情的證明出具標準。同時，還應當明確相應法律后果和承擔責任的主體。現實情況可能會出現拘留所未發出停止執行拘留建議、醫療機構誤判或漏診以及未獲得拘留決定機關批準等多種情況，醫療機構、拘留所與拘留決定機關都應當對各自決定所導致的法律后果承擔相應的法律責任。

四、行政拘留不執行

《治安管理處罰法》第二十一條和《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百六十四條都對治安拘留不執行的情形作出了詳細規定。這里的四類“特殊人群”在實踐執法過程中也遇到了一些理解上的偏差。

（一）“初次”的理解

“初次”字面上的意思肯定是第一次，但在實踐中有兩種情形并不適合認定為“初次”。第一，第一次違反治安管理以治安調解程序結案的（治安案件的結案方式除了以行政處罰程序結案，還有一種是以治安調解程序結案），這類人員再次違反治安管理不應當認定為“初次”（這個點學者之間已經出現了爭議）。第二，第一次是輕微刑事犯罪行為，這類人員再次違反治安管理的。例如，十七周歲的余某因為敲詐勒索罪被判處拘役6個月，出來后因毆打他人被公安機關依法作出行政拘留的處罰，如果因為余某不滿18周歲且毆打他人被認定為初次違反治安管理從而不執行行政拘留明顯不合理，因為余某第一次的刑事犯罪行為不管如何輕微都比行政違法行為要嚴重，因此這類人員也不應當被認定為“初次”。

（二）“哺乳期”的認定

百度百科顯示，哺乳期是指產后產婦用自己的乳汁喂養嬰兒的時期，就是從開始哺乳到停止哺乳的這段時間。根據《勞動法》第六十三條規定，哺乳期為女性產后到嬰兒年滿周歲。《治安管理處罰法》中“哺乳自己不滿1周歲嬰兒的”和《公安機關辦理行政案件程序規定》中“正在哺乳自己嬰兒的婦女”因為相關條款字詞有不一樣的地方，所以在執法中出現了理解上的偏差。有民警認為這個“哺乳期”是直接以女性產后一年為期，有民警認為以實際母乳喂養為準，人工喂養不算“哺乳期”。此處筆者認為應該以《勞動法》的規定為標準，不論是母乳喂養還是人工喂養，一律以一年為期。

（三）條款中“周歲”時間截點的認定

在法條規定里面出現了14、16、18、70周歲這四個年齡截點，那么這些周歲以哪個時間段來作為認定標準？很明顯，14、16、18周歲都是以違反治安管理行為發生之日來認定，而現在實踐執法中出現理解偏差的是70周歲的時間截點，有民警是按行為發生之日來認定，有的民警則是以行政拘留決定作出之日來認定。例如，李某69周歲參與賭博，兩個月后被公安機關發現，這時他已經年滿70周歲，另王某70周歲參與賭博，如果兩人都被作出行政拘留的處罰決定，王某肯定不執行拘留，那李某是否需要執行拘留？實踐執法就出現了不一樣做法。筆者認為這個70周歲的時間截點應該以行政拘留決定作出之日來認定。

（四）“特殊人群”的教育后續

行政拘留不執行制度應該說體現了人性化執法、尊重和保障人權的法治理念。問題是，某些特殊人群違法后沒有被執行拘留，錯誤地認為法律制裁不了自己，屢屢以身試法，才會導致“熊孩子”“老人變壞了”等言論的出現，既讓群眾不滿意，也不利于社會穩定。面對這樣的現實問題，一是可以考慮附加一個類似緩刑一樣的考驗期，也就是附條件不執行行政拘留，二是構造與“特殊人群”相銜接的社會監管教育機制，以2020年出臺的《社區矯正法》為參考，將這幾類特殊人群納入社區矯正中去。