創新須兼顧國家、集體、個人三方利益
——專訪公共管理與公共政策領域知名學者歐純智

陳之秀 本刊記者

2020年新冠肺炎疫情暴發后，歐純智與其導師賈康共同發表了一篇題為《疫情下全球化何去何從——基于中國供應鏈配置的思考》的文章，登載于國務院發展研究中心網站，并譯成英文在國外發表，該文所論述的一些事情今天正在發生，其前瞻性可見一斑，因此引起了記者的關注。記者在網上進行搜索后得知，歐純智是中國人民大學行政管理博士、中國財政部財科所應用經濟學（財政學）博士后，曾任職國務院發展研究中心，現任新興際華投資有限公司（世界500強——新興際華集團的子公司）規劃研究總監，是一位活躍的供給側結構性改革研究者和實踐者。她以公共管理作為分析問題的視角，關注公共政策的公共性、公共價值以及公共利益，以求對經濟問題有更多元的深入思考，自成風格。因此，記者就國內公共領域投資（PPP）方面的問題，對公共管理與公共政策領域的知名學者歐純智進行了專訪。

確定“PPP”作為研究方向

PPP是Public-Private Partnership（公私合作）的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付代價。同時，PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

“我把‘PPP’作為研究方向是有原因的。我曾在國稅局工作，有十四年的基層稅務工作經歷。”歐純智說，1997年，她大學畢業后，考入哈爾濱國稅局做稅收統計工作。后來隨著崗位輪換做過基層國稅分局除政工崗位之外的所有稅收業務崗位。那時，歐純智管理福利企業退稅，她驚奇地發現，分稅制實施以來，社會福利企業“即征即退”的管理辦法既沒有保證退稅款用到殘疾人身上，又破壞了增值稅“鏈條”的正常運轉和完整操作。作為計算機科學專業出身的學生，歐純智感覺自己的所學難以解釋這種現象，遂重新回到哈爾濱工業大學繼續深造，將殘疾人福利企業退稅作為她的碩士論文研究主題，試圖理論緊密聯系實際地透徹分析現實相關問題，并提出建設性的意見。

2011年，歐純智離開國稅局，進入中國人民大學攻讀行政管理博士學位。她的博士論文《稅收征管過程中尋租性腐敗行為研究》（于2015年由經濟科學出版社出版）針對當時基層稅收征管領域十分嚴重的濫用權力現象，從尋租性腐敗行為發生的內在機理、征管制度及激勵機制三個層面深入揭示了執法人員腐敗的原因，最后針對這些原因做出了防范稅務人員尋租性腐敗的制度設計。她的博士論文受到時任中國財政部財科所所長賈康的高度肯定，2014年受邀跟隨賈康做有關供給側結構性改革的博士后研究。

“那個時候PPP研究方興未艾，研究重點聚焦在管理、融資、采購、效益和技術層面。經過梳理國內外文獻，我發現國內治理視角的PPP研究鮮有人問津。”歐純智說，因她行政管理的學科背景，所以她將治理視角的PPP研究作為博士后階段的學習與科研的主攻方向。

構建有序的PPP權力運行機制

社會資本參與公共服務供給具有創新性質，必然會帶來個體利益、群體利益與公共利益之間的矛盾。這樣一來，PPP的有效性與合法性有可能遭到削弱，甚至破壞。那么，應該如何規避這類問題？

“公共權力主體要想擁有對社會進行政治統治的實際業績，就必須具備有效性基礎。同樣，權力要想持久并被民眾自愿服從，就一定要有合法性基礎，否則權力運作就會危機迭出。獲得有效性與合法性對于政治權力主體來說極為重要，PPP權力的有效性與合法性問題也概莫能外。”歐純智說，因此，我們希望通過權力整合以及有效性與合法性構建，實現PPP的善治。公共權力是利益沖突的一種解決途徑，權力決定著什么人得到什么東西、何時得到、如何得到。PPP的權力決定其運行。所以，要想構建有序的PPP運行機制，就需要對其權力做出分析。以PPP的權力結構來說，可以按照權力的運行方向，將其簡單地劃分為水平方向的民主型與垂直方向的權威型兩種模式。

歐純智又分別從“法律”和“實踐”的兩個角度，進一步闡述了PPP的權力運行機制。

她表示，從嚴格的法律視角來看，PPP的水平權力劃分指的是公共服務提供者伙伴間的合作——政府與社會資本合作，政府以平等的身份與社會資本共同決定項目合作；PPP的垂直權力劃分將層級制政府與社會資本組成的提供者（政府與社會資本）視為一個整體，為使用者（民眾）提供公共服務，盡最大可能實現公共利益。從實踐結果來看，PPP的民主與權威是和諧統一的，因為民主是提供者伙伴關系的基礎，強有力的權威是依托其法治特征實現公共利益的保障，二者縱橫交織實現了政府與社會資本的合作。從實踐過程來看，PPP的民主與權威這兩個維度容易發生一些不盡如人意的地方，未來我們要嘗試將二者加以改善并有機整合。

PPP在實踐中的挑戰與風險并存

“從近些年的PPP實踐來看，它使公共服務供給在效率方面得到了極大改善，但也在一定程度上對治理形成了挑戰。PPP也將導致對既往公共治理框架的挑戰以及由創新帶來的風險防范考驗。”歐純智說，PPP之所以得到政府的積極推行，首先源于引入社會資本能夠有效緩解政府的財政約束，尤其當政府遭受沉重債務負擔時，PPP 的應用會比以往更為普遍。其次，PPP模式能夠倒逼有效投資、對沖經濟下行，促進中國治理改革創新。尤為重要的是，可以在法治化進程中增進公共利益，提升民眾的獲得感與幸福感。PPP最大的正面效應，是使百姓得實惠、使政府公共服務供給績效獲得提升。

歐純智認為，政府投資的目標應當是以羅爾斯的正義原則“最小受惠者最大利益”的方式形成，特別是改善那些“最小受惠者”（低端弱勢者）的福利，讓他們切實受益。惟有如此，公共資源的分配才能更快更好地促進“中國夢”的實現。然而，從近些年的實踐來看，現實情況也有可能是如下情況：

（1）社會資本以PPP的方式提供公共服務確實在一定程度上可以提升效率、改進服務質量，然而不能很好地兼顧公平正義；

（2）政府向社會資本轉移的風險不足，風險不能與收益對應，這樣做往往會導致社會資本不負責任；

（3）由于受政策壓力以及商業機密等因素制約，社會資本的優勢不能完全應用到公共項目當中，政府制定的政策則無法完全公開透明；

（4）政府在維持充滿競爭性的公平競標機制方面有時候表現欠佳，唯一投標者找來規定數目的社會資本進行圍標，提高競標價格，以高出市場價格的競標價獲得項目，導致風險與收益的匹配性下降；

（5）合約由于受政策變化影響，并不具備穩定性，有的時候出現爭端需要仲裁和問責，而由于仲裁和問責機制缺少法治化環境條件的匹配，合作方即使對簿公堂也往往“不得善終”“一地雞毛”。

“更確切地說，PPP涉及到一個介于管理概念（比如：效率、優化）與民主概念（比如：公平正義、公共利益）之間的權衡取舍與有機結合的問題。”歐純智說。

以政府角色參與PPP實踐

“PPP的理論與實踐的融合，能為農業提質增效。”歐純智說，她曾掛職的惠水縣位于貴州省中部高原南部，地處苗嶺南端向廣西丘陵過渡的斜坡地帶，屬于巖溶壩侵蝕地貌。這種典型的喀斯特地貌的優點是自然風光優美，但缺點是農產品產量低、交通不便、農產品很難賣到山外面去，這使當地農民極為貧困。因此，幫助農民種植、銷售農產品尤為重要。

在掛職之前，歐純智就參與過國家開發銀行的高標準農田課題，熟悉貴州的喀斯特地貌特征，知道那里的農民很苦，她想幫助他們，所以她去了惠水縣掛職。

“惠水有灌溉系統，但農業仍然欠收。我經過調查后發現，由于維護資金不足，它們經常被關閉或半關閉。我召集水務公司和農戶共同商議灌溉系統維護運營和交費問題，最終確定以政府與水務公司合作（PPP）的模式為農民提供灌溉服務。”歐純智說，她積極整合各種農業資金，按照“先建機制，后建項目”的原則，實行“水管理單位+用水協會+用水單位”的分級管理模式，確保水利設施良性運行。灌溉系統能夠正常運行以后，農產品收成提高了，但賣不出去依然是一個特別現實的問題。歐純智又積極引進京東電商，在談判的過程中遇到“最后一公里”的合作瓶頸。

“以當時惠水縣的路網條件，京東是難以覆蓋成本的，我決定上山親自詢問農民的意見，最終與京東和農民達成共識，在各村鎮市集建立貨物流轉站，京東與農民在這里交貨、取貨。我幫助農民種植、銷售農產品的終極指向是脫貧，我們知道‘扶貧先扶志’，大多數農民并不懶，只是不知道如何改善自己的生存環境。”歐純智說，她運用自己的所學，真正幫助到了農民，讓她特別有獲得感，覺得知識有用，不但要學好，更要用好！

以企業角色參與PPP實踐

PPP項目助推企業發展的作用也是不可忽視的。在采訪中，歐純智結合自身在企業的情況，談及了她的一些看法。

歐純智說：“在新冠肺炎疫情開始之初，美股四次熔斷，疫情在短短一個月內就已在全球蔓延，世界經濟陷入低迷，大量人群失業，全球供應鏈斷裂重組，我判斷疫情不會馬上結束，消費和商業模式將迎來巨大變化。對中國來說，最緊迫的問題是大量小企業倒閉、失業率飆升和稅收不足。我所在的企業如何維持自己的生產經營安全是一個需要認真考慮的問題，我們必須做一項在疫情期間存在大量需求缺口的工作以避免裁員、降薪。由于疫情不會立即結束，我根據各子公司的實際情況，系統整合了各地的食堂和餐飲資源，化整為零，鼓勵他們積極提供外賣送餐業務。”

歐純智表示，隨著疫情發展，以及子公司的送餐業務持續穩健運行，她抓住了用團餐配送解決堂食困難的需求缺口，將送餐從零售模式升級為批發模式，并逐步從外賣散裝訂單升級為集體送餐。

歐純智舉例道：石家莊際華資產管理有限公司（新興際華投資有限公司的子公司）在這方面做得比較突出，在經歷了三年的疫情之后，該單位團餐配送已經開始成型。

“我們深知，這是疫情產生的新需求，疫情后對該行業的需求可能會萎縮，因此我們保持了適當的規模，沒有盲目擴張，也是為了守住現有的團餐配送規模。我們探索跟政府合作，以PPP的方式建設設施農業，自己種植生鮮蔬菜，一方面匯入政府保供體系；一方面供給團餐食材，通過延長產業鏈的方式降低了我們團餐配送的運營風險。”歐純智說，這種以“政府+企業”、“企業+農戶+合作社”的形式通過農民入園就業、“生產技術指導服務”、“訂單農業”、農民培訓、產業示范等多種途徑帶動周邊設施農業產業發展，帶動農民富裕富足，助力鄉村振興，聯合打造保供體系。如今，我們從荷蘭引進的小番茄已經上市，得到消費者的好評。

歐純智表示，市場給企業的挑戰和機遇將永遠并存。勇敢面對挑戰，快速識別和擁抱機遇并不取決于運氣，而是取決于對政治經濟形勢的準確判斷、政策應對的遠見以及行業需求的挖掘。比如：基于存量業務（團餐配送）衍生出增量業務（生鮮種植）。

國際投資須考慮的因素

據了解，歐純智的研究興趣已經隨著職業的變遷從國內公共領域的投資（PPP）拓展到國際投資，當記者問及，疫情發生后，國際供應鏈斷裂重組，是否會影響到國際供應鏈全球布局時，歐純智認為，事物的發展往往不是由一個因素決定的，而是眾多因素相互作用的結果，就如同各種外力的矢量和。外力有方向，作用有大小，所以說能夠主導全球化的因素很多，不僅僅是供應鏈配置與盈利那么簡單，還會或多或少地摻雜有關價值、規則層面的因素。

歐純智分析指出，從當前的全球化特征來看，有三個主流因素決定全球化的發展態勢：經濟體系的全球化——資本、勞動、技術等要素的市場化自發流動，將全球最具競爭力的供應鏈條鏈接到一起，共同發展。價值體系的全球化——全球化下，不同意識形態、不同文化習俗的成員在不斷碰撞與融合的過程中形成“共同意識”。社會共同體成員通過共有信仰和分享情感的方式維系內在凝聚力。規則體系的全球化——由“頭羊”國家帶頭制定共同規則，全面建立協調機制，以確保共同規則有序運行。從政體到司法，從法律修訂到實施，法制前進的每一步都會受到共同規則不同程度的沖擊和影響，這是全球化不可避免的結果。沒有不摻雜政治因素的經濟，也沒有不摻雜經濟因素的政治，國際資本在做投資決策時都會進行綜合考慮，既會考慮資本收益也會兼顧合作的安全順暢，即資本逐利更逐安全。

歐純智表示，如前所述，供應鏈配置現狀（經濟全球化）、共同信仰（價值全球化）以及支撐全球化運行秩序的配套因素（規則體系的全球化）是國際資本投資前需要權衡的最重要因素。所以，我們必須在供應鏈配置、去政治化和全球化運行秩序的配套因素上下足功夫，不但要盡最大可能集聚、延長供應鏈，還要力求向供應鏈的上游攀升。

對PPP的討論亟待深化

當記者問及未來PPP的發展趨勢是趨熱還是趨冷時，歐純智表示，在國內疫情、赤字高企和國際金融動蕩、市場低迷的多重沖擊之下，PPP拉動社會資本跟進有效投資的作用正進一步凸顯出來。在化解“三重壓力”維護經濟運行在合理區間實現高質量發展的背景下，新近中央明確強調，要大力促進PPP的創新發展。

歐純智介紹，縱觀中外的PPP實踐，其優勢在于：

1.有效治愈政府低效。改革開放以后，我國政府規模不斷擴大，權力不斷擴張，公共服務供給也呈現多元化態勢。政府的初衷在于構建公共服務均等化，引入社會資本可以帶來管理模式的變革。

2.緩解政府的財政壓力。公共服務供給導致我國政府每年都要承擔數目龐大的轉移性財政支出。PPP可以在一定程度上緩解財政壓力，政府在不增加稅、增加債的同時，以PPP的方式實現公共服務供給優化。

3.提升政府的公信力。隨著工業社會、后工業社會的不斷興起，一些社會問題凸現出來，“共同富裕”呼喚公共服務供給回歸社會，民眾的有效參與、社會資本以伙伴合作的關系參與公共服務供給在一定程度上能夠增進政府的公信力。

4.創新式、包容式處理政府與市場之爭。“高水平社會主義市場經濟體制”是政府功能與市場功能的創新結合。對于市場的信仰者而言，PPP提供了這樣一種制度，社會資本進入公共領域，對社會資本的控制可以因合作而得到強化，還可以通過市場方式適當提高行政效率，至為重要的是，它在一定程度上終結了政府與市場之爭。

歐純智強調，PPP是公共服務供給的創新機制，還在探索與嘗試階段，但我們欣喜地看到，PPP在反思治理效率的基礎上，彌補公共服務供給不足，輔助政府回應民眾訴求等方面都能發揮積極作用。未來，PPP要繼續在實踐中探索嘗試，不斷完善，以更少的財政資金帶動更多的社會資本為民眾更好地提供公共產品與服務。

最后，歐純智也透露，雖然她現在還在央企投資公司工作，但還是會繼續圍繞供給側結構性改革進行研究。

本期人物：

歐純智，曾掛職貴州省黔南州惠水縣人民政府副縣長，任哈爾濱國稅局稅務干部、國務院發展研究中心研究員，從事公共政策研究、制定與執行。現任新興際華投資有限公司規劃研究總監，負責研究、戰略規劃、改革等工作。多年來，歐純智致力于中國供給側結構性改革研究，在國內主流財經媒體發表社會熱點文章以及CSSCI學術文章近百篇，出版個人專著有《PPP：地方善治的必由之路》《稅收征管過程中尋租腐敗行為研究》，與導師賈康合作有《創新制度供給理論考察與求實探索》一書，該書獲得商務印書館推薦——中國供給側改革必讀書。曾參與國務院發展研究中心、財政部、國家開發銀行、國家社科基金的多項課題，連續多年出席新莫干山會議并做主題發言，是中國新供給50人論壇成員，中國碳中和50人論壇成員、中國仲裁法學研究會仲裁與調解專業委員會成員，《上海商學院學報》審稿專家，多所大學的特聘教授和導師。