環境可持續在中國對外援助中的主流化

陳曦 王少康

摘要：國際發展援助是實現聯合國環境可持續發展目標，改善全球環境可持續治理需求和供給空間錯配的主要實踐途徑。環境可持續對外援助也是維護中國總體國家安全、打造綠色發展引擎、樹立負責任大國形象和參與全球環境治理的重要政策工具。在新冠肺炎疫情全球大流行背景下迫切需要探討環境可持續在中國對外援助中的主流化，進而通過對外援助促進全球綠色復蘇。環境可持續在對外援助中的主流化是指將環境可持續置于對外援助政策制定和項目執行的優先位置。從實踐路徑來看，應將環境可持續充分納入發展援助和人道主義援助，其前提是提升援外主管部門的環境可持續意識并制定系統的環境可持續對外援助專項規劃，其基礎則是充足的融資支持。

關鍵詞：環境可持續;對外援助;聯合國可持續發展目標;環境治理

中圖分類號：F812.6文獻標識碼：A文章分類號：16747089（2021）06004116

作者簡介：陳曦，博士，商務部國際貿易經濟合作研究院助理研究員;王少康，博士，中國再保險（集團）股份有限公司博士后科研工作站在站博士后。

一、研究背景與意義

環境可持續是人類福祉的基礎，也是人類生產生活和經濟社會發展的保障。國際發展援助是實現全球環境可持續的重要政策工具。當前新冠肺炎疫情已成為引致全球經濟社會運行進入超級不確定性狀態和高風險軌道的最大“黑天鵝”，在此背景下，保護、可持續利用以及修復環境變得更加艱難和緊迫。良好的自然生境和人居環境有利于增強人類對于疾病的抵抗能力和復原能力，而環境惡化則會進一步加大傳染病發生和傳播的風險。這也是當前我們迫切需要探討環境可持續在中國對外援助中的主流化，并通過對外援助促進全球綠色復蘇的核心意義所在。目前在國際發展援助領域，環境問題雖已逐步得到重視，但僅散見于各類具體環境議題及人道主義災難與環境之間關系的探討中。環境可持續在對外援助中的主流化路徑和具體政策制定尚未得到深入研究。

（一）環境可持續與環境問題

1.環境可持續——人類福祉的基礎

地球是一個生命巨系統，各種生物和非生物共同創造了人類的居住環境，為人類生存提供大氣、食品、藥品和原材料，同時容納降解人類生產生活排放的廢物廢氣。環境提供的生態系統服務是人類賴以生存和文明得以發展的前提，環境可持續也是人類福祉的基礎。

環境可持續不僅為人類生存提供了必需的生態效益，也為人類發展貢獻了巨大的經濟效益、社會效益、文化效益和健康效益。從經濟效益來看，國家經濟很大程度上取決于生態系統服務功能，農業、林業、畜牧業、漁業、采掘業、制藥業、旅游業等產業發展都緊密依托于自然資源。從社會效益來看，依托生態環境資源可有效促進生計、就業與減貧。全世界至少有16億人依靠森林維持生計，生態旅游也正成為自然資源富集地區最具吸引力的替代生計選擇。從文化效益來看，優美良好的生態環境和人居環境為人的審美、教育、科研、休閑娛樂等活動提供了必要的自然和文化資源。從健康效益來看，人類從自然環境中獲取食物、藥物、清潔的空氣和水以保障基本的健康，良好的公共衛生環境有助于減輕疾病、減緩甚至阻止疾病傳播。

2.環境問題——人類生存發展的“阿喀琉斯之踵”

在過去半個世紀中，世界在經濟繁榮和人類發展方面取得的進步比任何時期都大。從1970年至2019年，全球GDP約增長了30倍，人均GDP約增長了14倍。然而，作為對全球生態系統狀況及其支持人類福祉能力進行的最全面評估，千年生態系統評估（MEA）指出：“在過去50年中，人類改變生態系統的速度和范圍超過人類歷史上的任何時期”。全球20%的農田都出現生產力下降和其他負面影響，超過13億人的生計受到土地退化和荒漠化的影響。2018年溫室氣體濃度再創新高，全球平均二氧化碳濃度達到407.8ppm。全球每年有多達2000種物種消失，25%的物種因人類活動瀕臨滅絕，75%的陸地表面發生顯著變化，大型森林、河流和草原面臨破壞、破碎化和退化，66%的海洋區域健康狀況持續下降。一旦全球生態系統承受壓力超過某個閾值或臨界點，其為人類經濟社會運行提供生態系統服務的能力將遭到不可逆的嚴重破壞，環境問題已成為制約人類生存發展的“阿喀琉斯之踵”。

人類社會健康而富有韌性取決于是否為生態環境可持續預留了空間，經濟社會發展不應導致自然資源耗竭及生態服務功能退化。1962年雷切爾·卡遜出版《寂靜的春天》，這標志著當代環境意識的覺醒。時至今日，氣候變化、生物多樣性喪失、荒漠化蔓延、資源能源耗竭、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染等環境問題，由環境問題引致的環境難民、公共衛生危機、糧食危機、經濟危機等問題，正在進一步迫使人類必須在發展中優先考慮環境可持續需求。環境可持續不僅涉及當代的發展，更關乎后代的存續。我們有義務保障環境福祉的代際公平，即子孫后代可以平等地獲取生態系統服務。環境可持續及基于環境可持續的經濟社會發展可持續理念需要形成廣泛的國際共識和國際合作，并以更強有力的方式貫徹到國際、國家、地方等各個層級的政策制定和執行過程當中。

（二）環境可持續國際發展援助對于全球的重要意義

1.助力實現聯合國可持續發展目標

國際發展援助是實現聯合國可持續發展目標（SDGs）的全球性政策工具。2015年9月，聯合國可持續發展峰會在紐約聯合國總部舉行，193個成員國一致通過了《改變我們的世界：2030年可持續發展議程》。該議程制定了17項全球可持續發展目標，旨在為國際社會提供到2030年消除貧困和迎接可持續社會的核心準則。17項目標相互促進、相互影響，并涵蓋169個子目標和244個指標。17項目標中有3項屬于環境目標，即目標13（采取緊急行動應對氣候變化及其影響）、目標14（保護和可持續利用海洋及海洋資源以促進可持續發展）、目標15（保護、恢復和促進可持續利用陸地生態系統、可持續森林管理、防治荒漠化、制止和扭轉土地退化現象、遏制生物多樣性的喪失）。244個指標中有近40%（93個）指標與環境緊密關聯，包括可安全飲水人口占總人口比例、運輸燃料人均消費量、礦藏儲量消耗量、人均能源消耗量、人均水消費量、排入海域的氮磷量、土地利用變化、農藥和化肥使用、人均可耕地面積、溫室氣體排放量等驅動力指標，也包括已探明礦產資源儲量、原材料使用強度、水中BOD和COD含量、土地條件變化、植被指數、受荒漠化和鹽堿以及洪澇災害影響的土地面積、森林面積、瀕危物種占本國全部物種比例、二氧化硫等主要污染物濃度、人均垃圾處理量等狀態指標。

除與環境可持續直接關聯的目標外，聯合國可持續發展目標還包括與環境可持續息息相關的目標，如消除極端貧困、饑餓和確保健康。人類經濟社會可持續發展的最大威脅之一是貧困和環境惡化的螺旋式下行。當環境可持續受到極端威脅時，貧困和脆弱群體首當其沖地受到威脅。聯合國環境規劃署2010年發布報告稱，世界上70%貧困人口的生存和健康直接依賴于生態系統服務。因此，環境可持續必須成為全球和國家發展政策的一部分，發展和減貧也必須成為環境可持續不可分割的一部分。環境可持續國際發展援助不僅有助于實現全球環境可持續目標，也有助于提升公共衛生安全、促進糧食安全、維持生計、創造新的就業和經濟發展機會，以實現全球減貧及其他可持續發展目標。

2.改善全球環境可持續面臨的治理需求與供給的空間錯配

從全球范圍來看，達成環境可持續目標面臨的一個突出問題是治理需求和供給的空間錯配。從環境可持續治理的需求來看，自然資源富集區域（如生物多樣性“熱點地區”和生態敏感區）多位于亞洲、非洲、拉丁美洲等發展中國家密集分布區，資源保護需求較高。而發展中國家多處于工業化初期或向工業化過渡的時期，人口基數大、經濟社會發展對資源環境的利用和依賴程度高、環境意識薄弱，加之通過國際產業轉移承接發達國家的高污染產業，環境污染問題往往較為嚴重，污染治理需求也較高。從環境可持續治理的供給能力來看，發展中國家受限于發展水平，資源保護、清潔生產、污染治理的技術水平和能力相對較低，本國政府往往也難以提供足夠的財政支持。可見，環境可持續治理需求較高的發展中國家和地區往往治理能力不足，而發達國家則正好相反。因此，全球環境可持續治理需求和供給存在嚴重的空間錯配現象。

環境作為全球性的公共產品，不分地域，沒有國界，全球任何地區的環境問題如生態系統破壞、物種滅絕、大氣污染、海洋污染、水污染都極易衍生為區域性乃至全球性環境風險，需要世界各國共同應對。解決環境可持續治理需求和供給的空間錯配問題最主要的方式就是通過國際發展援助進行跨國資源調配，從而通過全球各國共同努力達成全球環境可持續目標。援助國向受援國無償或低償提供環境可持續相關的商品、服務、技術、資本等要素，幫助受援國可持續地利用資源并實施環境污染治理，并就建立健全受援國環境可持續相關法律和政策等提供咨詢服務。

（三）環境可持續對外援助對于中國的重要意義

1.維護總體國家安全

2014年，習近平首次提出“總體國家安全觀”。2014年4月15日，習近平在中央國家安全委員會第一次會議上指出：既重視外部安全，又重視內部安全;既重視國土安全，又重視國民安全;既重視傳統安全，又重視非傳統安全;既重視自身安全，又重視共同安全。我們要構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。2020年，習近平在中央全面依法治國工作會議上，要求“積極推進國家安全、科技創新、生物安全、生態文明、防范風險、涉外法制等重要領域立法”。《習近平出席中央全面依法治國工作會議并發表重要講話》，《人民日報》，2020年11月18日。這些安全理念和要求的提出將中國對于與環境緊密相關的生態安全、資源安全、生物安全的關注程度上升到了前所未有的高度。在國際上，生態安全、生物安全、糧食安全、資源能源安全等非傳統安全也已上升為高度政治性的議題。環境可持續對外援助不僅可以有效改善受援國的環境質量，預防和緩解受援國的環境災害，防止環境難民引發的暴力沖突風險，也有利于鞏固援助國與受援國之間的外交關系，穩定資源能源等大宗商品供應。因此，環境可持續對外援助是維護與環境相關的外部安全、非傳統安全和共同安全的重要政策工具。

2.打造綠色發展引擎

“援助、貿易、投資一體化”是國際經濟合作的大趨勢。環境可持續對外援助與貿易和投資政策配合，可以促進環境產業發展、推動生物科技和清潔能源等綠色產業走出去，從而為國內經濟增長和產業結構轉型升級提供新動能，也為提升國際競爭力、開辟綠色國際市場創造了新的契機，進而發揮環境可持續對外援助在推動發展新格局的形成、綠色“雙循環”的構建和經濟社會高質量發展中的戰略引擎作用。

3.樹立負責任的大國形象

環境可持續對外援助也是中國履行國際環境保護義務、樹立中國負責任環境保護大國形象的重要政策工具。2020年，國家主席習近平在二十國集團領導人利雅得峰會“守護地球”主題邊會致辭中指出：“我們要秉持人類命運共同體理念……加大應對氣候變化力度、深入推進清潔能源轉型、構筑尊重自然的生態系統”。《習近平出席二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議并發表重要講話》，《人民日報》，2020年11月22日。通過環境可持續對外援助，可以向發展中國家傳播中國在資源保護和環境治理方面的先進經驗，幫助受援國更好地平衡生態、生計和發展三者的關系，從而提高中國在國際環境治理領域的影響力。同時，也可以通過環境可持續對外援助有力回應某些西方國家所謂的“中國環境威脅論”及關于“一帶一路”倡議的負面言論，從而為中國國際經濟合作營造更良好的國際輿論環境和海外發展環境。

4.參與全球環境治理

2018年，習近平在全國生態環境保護大會上提出了推進生態文明建設的六項重要原則，其中包括“深度參與全球環境治理”。《推動我國生態文明建設邁上新臺階》，《人民日報》，2019年2月1日。2020年，習近平在聯合國生物多樣性峰會上發表重要講話指出，中國將“用生態文明理念指導發展，采取有力政策行動，積極參與全球環境治理”。《習近平在聯合國生物多樣性峰會上發表重要講話》，《人民日報》，2020年10月1日。同年，習近平在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上的講話指出：“要加大生態環境領域國際合作力度……凝聚更多共識，形成更大合力，共同建設清潔美麗的世界，實現人與自然和諧共存。”《習近平出席二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議并發表重要講話》，《人民日報》，2020年11月22日。要實現上述承諾和呼吁，最重要的政策工具就是環境可持續對外援助。作為負責任大國，中國要構建人類環境命運共同體，參與并引領全球環境治理，增強國際話語權和影響力，需要以環境可持續對外援助為先導和抓手持續發力。

二、全球環境可持續國際發展援助融資分析

融資是全球環境可持續國際發展援助的核心議題，要促進全球環境可持續首先應該解決融資缺口問題。僅憑發展中國家自身的財力目前還難以滿足環境可持續的融資需求，國際發展援助已成為環境可持續治理的主要資金來源，在促進發展中國家環境可持續方面發揮著至關重要的作用。環境可持續國際發展援助存在兩個融資渠道，即多邊渠道和雙邊渠道。其中，多邊基金和多邊銀行是最主要的環境可持續多邊援助融資主體，OECD發展援助委員會（DAC）的30個成員國和歐盟機構可以代表環境可持續雙邊援助融資主體。

（一）多邊援助融資

1.環境可持續多邊基金匡算

開展全球環境可持續融資的多邊基金主要為全球環境基金（GEF）和綠色氣候基金（GCF）。全球環境基金每四年進行一輪融資，1991—2022年共融資約1084億美元，年平均融資約34億美元。支持項目包括生物多樣性、氣候變化、國際水域、土壤退化、化學品和廢棄物、臭氧層空洞等領域。綠色氣候基金作為《聯合國氣候變化框架公約》設立的資金機制，為實現《巴黎協定》提出的控制全球升溫在2攝氏度以內的目標提供資金支持。2015—2020年綠色氣候基金融資總額約212億美元，年平均融資約35億美元。從加總數據來看，截至2020年，環境可持續援助多邊基金累計融資1174億美元，年平均約39億美元，2018年融資額最高，達到132億美元（圖1）。

2.環境可持續多邊銀行匡算

開展全球環境可持續融資的多邊銀行主要包括世界銀行集團（WBG）、美洲開發銀行（IDB）、非洲開發銀行（AfDB）、歐洲復興開發銀行（EBRD）和亞洲開發銀行（ADB）。世界銀行集團支持的環境可持續項目主要包括環境政策與機構、氣候變化、水資源管理、生物多樣性、自然災害管理、其他環境與自然資源管理等，1984—2020年累計報告項目的資金總額約670億美元，年平均約18億美元。美洲開發銀行支持的環境可持續融資項目主要包括能源、水資源和衛生設施、環境與自然災害三大類，1961—2019年累計報告項目的資金總額約796億美元，年平均約13億美元。非洲開發銀行支持的環境可持續融資主要包括供水與衛生、能源兩大類，1961—2019年累計報告項目的資金總額約220億美元，年平均約4億美元。歐洲復興開發銀行支持的環境可持續項目主要有能源和自然資源兩大類，1997—2019年累計報告項目的資金總額約355億美元，年平均約15億美元。亞洲開發銀行支持的環境可持續項目為氣候變化緩解和氣候變化適應等，2011—2019年累計報告項目的資金總額約362億美元，年平均約40億美元。從加總數據來看，1961—2020年環境可持續多邊銀行累計報告項目的資金總額約2405億美元，年平均約40億美元（圖2）。

3.多邊融資總體匡算

總體來看，1991—2020年，環境可持續多邊援助累計資金總額超過2980億美元，年平均超過102億美元。21世紀前十年，環境可持續多邊援助融資呈現快速上升趨勢，此后受國際金融危機影響，融資規模總體呈現波動下降趨勢（圖3）。2019年，環境可持續多邊援助資金總額約220億美元。

（二）雙邊援助融資

經濟合作與發展組織（OECD）發展援助委員會（DAC）成員國及歐盟機構是全球環境可持續最主要的雙邊援助方，主要在生物多樣性、荒漠化、氣候變化減緩、氣候變化適應和環境治理五個領域提供環境可持續雙邊援助融資。債權人報告系統（CRS）數據顯示，2002—2018年，環境治理和氣候變化減緩的融資規模居前兩位，總額均超過2000億美元，占DAC成員國及歐盟機構雙邊援助總額的3.5%以上。氣候變化適應的融資規模居第三位，總額約為1171億美元，占比約為2%。生物多樣性和荒漠化的融資規模依次居第四、五位，總額依次約為880億美元、387億美元，占比依次約為1.5%、0.7%（圖4）。

由于發展援助委員會（DAC）債權人報告系統（CRS）可以將同一活動標記為多個目標，所以生物多樣性、荒漠化、氣候變化減緩、氣候變化適應和環境治理五類項目互有重疊，這也反映了“里約三公約”是相互聯系和相輔相成的。但是，在匡算環境可持續雙邊援助融資時，不可以將以上五類數據進行簡單加總，否則可能導致某些數據被多次計數。因此，這里采取兩種方法分別匡算環境可持續雙邊援助融資總額。方法一是包含上限取值法。將五大議題重疊關系簡化為包含關系，取各國每年融資數值最大的議題代表其年度環境可持續雙邊援助融資規模。方法二是首要目標疊加法。假設各項目的首要目標互斥，1992 年，聯合國環境與發展會議在巴西里約熱內盧召開，發表了《里約環境與發展宣言》，以確定未來全球可持續發展的指導原則。1998 年起，經合組織開始監測和統計以《里約環境與發展宣言》提出的保護生物多樣性、應對氣候變化和荒漠化治理為主要目標的發展援助數據，并在官方發展援助匯報系統中加入 “里約標簽”（Rio Marker），用于統計和測量發展援助項目對以上三大任務的貢獻度。經合組織規定，援助國需要在提交給 DAC 的項目數據中將每一個援助項目打上“里約標簽”分。舉例而言，若該援助項目將生物多樣性保護作為“首要”（primary）目標，則得2分，表示該援助項目的直接目的是為了生物多樣性保護;若該援助項目將生物多樣性保護視為“重要”（significant）目標，則得1分，表示該項目明確提出了與保護相關的目標，但并非首要目標。即一個項目的首要目標只能取上述五類議題之一，可將各國每年標記為首要目標的項目資金加總以匡算其年度環境可持續雙邊援助融資規模。對各國分別用兩種方法進行匡算，取兩個匡算值中的較大者進行加總，結果可以作為DAC成員國和歐盟機構環境可持續雙邊援助資金總額的近似值。

1.年度融資規模匡算

從融資規模來看，2002—2018年DAC成員國向環境可持續雙邊援助累計提供近4000億美元資金，年平均約235億美元。2010年以前，環境可持續雙邊援助金額增長速度較快，最高達到約357億美元;2010年之后，基本上在300億美元上下波動，2014年達到歷史峰值約385億美元。從占比來看，DAC成員國環境可持續雙邊援助總額在此時段的雙邊援助總額（近6萬億美元）中約占6.7%。從年度變化來看，2015年之前，基本上穩定在6%左右;2015年后受歐債危機影響，DAC成員國年度雙邊援助總額幾乎減半，從2014年的約5877億美元直接下降到2015年的約3160億美元。雖然環境可持續援助金額下降，但是占比明顯上升，并于2018年達到歷史峰值約11.9%（圖5）。

依據首要目標金額，還可以觀察歷年來各議題的占比情況。在21世紀初，首要目標為環境治理議題的項目金額在環境可持續雙邊援助總金額中占比超過50%，生物多樣性和荒漠化議題的項目資金占比基本上穩定在20%以上。2010年后，氣候變化（包括減緩和適應）議題的項目資金占比明顯擴大，近年基本穩定在40%～50%。

2.國家層面的融資規模匡算

從國家層面來看，日本是全球環境可持續第一大雙邊援助國，累計援助金額達到約1238億美元，其后依次是德國約630億美元、法國約472億美元、歐盟機構約365億美元、美國約280億美元，英國、挪威、瑞典的累計援助資金均超過100億美元。日本、德國、法國、歐盟機構和美國這前五大環境可持續雙邊援助組織貢獻了DAC成員國約75%的援助金額。其中，日本占DAC成員國雙邊援助總額的近1/3，德國約占16%，法國約占12%，歐盟機構約占9%，美國約占7%。從前五大組織的年度資金變化來看，日本在2010年和2014年達到歷史高點，其中2014年達到歷史峰值約133億美元，此后顯著下降，2018年繼續保持全球第一約82億美元;德國和法國自2008年以后雙邊援助融資增長較快;歐盟2014年以后也出現快速增長;美國相對平穩，近年來基本穩定在20億～40億美元（圖6）。

（三）整體匡算

1.全球環境可持續援助融資規模匡算

對環境可持續多邊援助融資數據和雙邊援助融資數據進行加總，可得到全球環境可持續援助融資規模及年度變化趨勢。2002—2018年，全球環境可持續援助融資總額達到6457億美元，年平均約380億美元。2010年之前，全球環境可持續援助融資金額增速較快，2010年后呈現緩慢增長趨勢。2018年，全球環境可持續援助融資額達到歷史峰值，約600億美元（圖7）。從資金占比來看，多邊援助融資與雙邊援助融資的金額比值大致在3/7至1之間波動。近年來，多邊援助融資在環境可持續援助融資總額中的占比穩定在40%上下。

2.中國作為受援國接受環境可持續援助融資規模匡算

2002—2018年，中國累計接受全球環境可持續援助融資達345億美元。其中，多邊環境可持續援助融資約171億美元，雙邊環境可持續援助融資約174億美元，兩個渠道的融資總額相當。從年度規模來看，2007年中國受援金額達到峰值，約33億美元。近年來，中國受援規模顯著下降，2018年僅約7億美元。從中國接受環境可持續援助資金占全球環境可持續援助資金的比重來看，2002年約占22%，此后急劇下降，自2009年以后，中國受援金額的占比均在5%以下，2018年僅占1%（圖8）。

三、概念界定和路徑探索

從前述融資分析可以看出，在國際發展援助領域，目前尚未明確界定環境可持續的概念和范疇，相關探索幾乎全部集中于具體議題層面，且涵蓋范圍相當寬泛。探討環境可持續國際發展援助，需要首先對其進行清晰的概念界定，并在此基礎上探討環境可持續在中國對外援助中的主流化路徑選擇問題。

（一）國際發展援助領域的環境可持續界定

1.環境可持續的涵蓋范圍

可持續是當前國際發展的核心議題，環境則是人類經濟社會可持續發展的基礎。《里約環境與發展宣言》指出“為了可持續發展，環境保護應是發展進程的一個整體部分，不能脫離這一進程來考慮”。如果將人類生產生活視為一個巨系統，環境可持續則涵蓋了輸入端的資源（包括土地、生物、礦產、水、海洋等自然資源和文化文物資源）保護，人類經濟社會活動中的合理利用（包括節能、減排等）以及輸出端的污染（包括大氣污染、水污染、土壤污染、固體廢棄物污染、噪聲污染和放射性物質污染等）治理。即國際發展援助領域的環境可持續議題囊括了前端保護、中端利用和末端治理三大板塊。

2.國際發展援助領域的環境可持續議題

在國際發展援助領域，具體的環境可持續議題主要包括生物多樣性、荒漠化、全球氣候變化、水資源管理、災害管理、能源與基礎設施、污染預防與清潔生產（清潔能源）、原住民、土地權屬和財產權、金融、韌性城市等。USAID， “Sector environmental guideline construction”， Nov. 2， 2020， https：//www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1860/SectorEnvironmentalGuidelines_Construction_2017.pdf，Oct. 21， 2021.目前國際社會已經形成了一系列相關的國際條約、公約、準則（表1），它們可以為全球環境可持續提供行為規范。

（二）環境可持續在中國對外援助中的主流化路徑

1.環境可持續主流化的界定

當前國際社會對于環境主流化的定義為：“在國際、國家、地方和部門發展政策、規劃、融資和行動決策中，將相關環境問題納入其中”。Dalal-Clayton B， Bass S， The Challenges of Environmental Mainstreaming： Experience of Integrating Environment into Development Institutions and Decisions， London： International Institute for Environment and Development （IIED）， 2009.要實現全球環境可持續目標，必須通過國際組織、政府機構、非政府組織和私營部門的跨區域、跨領域、跨部門集體努力，因而需要環境可持續在非環境部門的“主流化”過程。環境可持續的主流化是指將環境保護、可持續利用和污染治理整合到非環境部門的政策和行動中。

環境可持續在中國對外援助中的主流化是將環境可持續置于對外援助政策制定和項目執行的優先位置，將前端資源保護、中端合理利用和末端污染治理納入對外援助項目的全周期。保證對外援助在服從和服務于中國外交戰略和國際發展戰略的同時，致力于實現聯合國環境可持續發展目標，并以環境可持續援助推動受援國經濟社會的全面可持續發展。

2.環境可持續主流化的路徑選擇

國際發展援助通常可以分為三類，即戰略援助、人道主義援助和發展援助。每類對外援助追求的目標也不相同。戰略援助從特定外交戰略出發，主要追求政治目標，實現特定的政治目的，鞏固或提升援助國的國際政治地位和影響力;人道主義援助主要對發生自然災害或戰爭等人為災害的地區提供援助，目的是拯救生命，舒緩不幸狀況及維護人類尊嚴;發展援助追求綜合效益目標，即經濟、社會、文化、生態綜合效益的最大化，改善受援國人民生活，幫助受援國實現可持續發展。發展援助通常與貿易、投資等國際經濟合作相結合以實現互利共贏。

將環境可持續納入國際發展援助主要是通過人道主義援助和發展援助兩個途徑。從人道主義援助角度出發，防止自然災害導致的人道主義危機和災后環境修復是人道主義援助中的重要議題，而將環境影響評估納入人道主義援助行動也同樣受到關注。從發展援助角度出發，增加環境可持續援助項目是促進環境可持續主流化最直接的途徑，而在發展援助尤其是設施類援助工程中引入環境評估則是體現環境可持續主流化的重要方式。通過人道主義援助和發展援助的環境可持續主流化，可以達到資源保護、合理利用、污染治理三大核心目標。上述行動的前提是提升援外主管部門的環境可持續意識并制定系統的環境可持續對外援助規劃，基礎則是為環境可持續援助提供充足的融資支持（圖9）。

四、環境可持續在中國對外援助中主流化的政策建議

近年來，中國高度重視生態環境，將保護環境、節約資源、污染防治、可持續發展確立為基本國策并積極參與國際合作，認真履行應對氣候變化、生物多樣性治理、荒漠化治理以及防治化學品污染等國際環境條約義務，取得了舉世矚目的成效。作為全球第二大經濟體，中國除了自身要順利履約以外，還在承擔更多全球環境可持續責任方面被國際社會報以期望。在環境可持續領域，中國的角色正在逐步從主要受援國轉向援助國，從而貢獻更強的中國力量。但是，中國環境可持續對外援助的理念和實踐尚處于萌芽階段，環境可持續對外援助的方式主要集中在技術培訓（如林業保護、防治荒漠化援外培訓）、物資贈予（如野生動物巡護設備和森林資源保護物資）、成套項目（如自然保護研究中心建設）以及贈款等，項目規模和資金規模都相對較小。要全面促進環境可持續在中國對外援助中的主流化，需從政策制定、項目執行和融資支持三個層面進行系統謀劃。

（一）總體政策建議

1.提高援外部門環境可持續意識

提高援外主管部門乃至整個涉外部門的環境可持續意識是將環境納入發展主流的首要條件。主管部門應認識到生態環境可以塑造一個國家和地區的發展路徑，發展路徑反過來決定環境質量和生態系統服務質量。Tucker G， Bubb P， deHeer M， et al， Guidelines for Biodiversity Assessment and Monitoring for Protected Areas， Cambridge： The King Mahendra Trust for Nature Conservation， Nepal and the UNEP-World Conservation Monitoring Centre， 2005.應將環境可持續治理與受援國經濟增長和社會發展相結合，將環境作為援外政策制定的優先事項，并推動受援國將環境可持續納入其國家戰略和部門政策，支持受援國為保護、治理和可持續地利用環境而進行治理體系創新，加強與環境可持續相關的基礎研究工作，推動環境可持續立法。USAID， “Environmental and natural resource management framework”， Nov. 5， 2019， https：//www.usaid.gov/documents/1865/environmental-and-natural-resource-management-framework-pdf， Nov. 2， 2020.國際層面，應注重與伙伴國家在全球環境治理和多邊環境協定方面加強合作，通過多邊國際論壇、高層對話等方式推動環境可持續進入主流發展話語體系。

2.制定環境可持續對外援助專項規劃

深度參與全球環境治理，需要規劃先行，謀定而后動。中國應結合對外援助目標及海外發展目標，主動規劃、主動布局，形成南南合作框架下環境可持續對外援助專項規劃。專項規劃應就中國環境可持續對外援助制定明確的援助目標、指導原則、實施路線和職能分工，根據全球資源耗竭和污染威脅分析并結合制度因素具體擬定受援對象，使援助的影響和效率最大化。從區域來看，中國環境可持續對外援助應向“一帶一路”沿線國家及非洲等生態敏感區傾斜，尤其要注重與東南亞等周邊國家在生物多樣性、水資源管理等方面的跨境合作;從領域來看，可重點向國際社會推廣中國在荒漠化治理、生物多樣性旗艦種保護及保護地建設等領域的先進經驗，加大氣候變化治理相關國際合作;從對象來看，中國可加強與歐盟及其成員國（如法國）在國際環境治理方面的合作，依托現有的國家層面合作，如《中法關于開展國家公園體制建設的合作協議》及《中法關于落實部門間環保合作協定的環境保護合作行動計劃（2018—2020）》，聯手深入推動國際環境治理。

（二）具體實施建議

1.將環境影響納入發展援助項目評估

當前中國的發展援助項目主要是以公共設施和基礎設施為主的成套項目，一些大型成套項目如公路、鐵路等基礎設施項目及水電等能源項目，極易對受援國生態環境產生負面影響。World Bank， “OP 4.01-Environmental assessment”， Jan. 1， 1999， http：//www.cawater-info.net/bk/dam-safety/files/op401-en.pdf， Nov. 19， 2020.由于環境屬于公共產品，難以通過市場傳遞任何信號，所以必須通過政策將環境可持續價值強制性納入公共項目可行性分析和成本效益分析當中。同時，將環境可持續作為評估援助有效性的重要指標，將援助資金與所實現的相應產出績效相關聯，并進行長期的跟蹤評估。OECD/DAC Network on Development Evaluation， “Better criteria for better evaluation： Revised evaluation criteria definitions and principles for use”， Nov. 20， 2019， http：//www.oecd.org/dac/evaluation/revised-evaluation-criteria-dec-2019.pdf， Sep. 11， 2021.應該將環境影響全面納入中國對外發展援助工程項目的前、中、后期評估。前期評估包括對區域環境敏感性和環境要素現狀開展調查，并對利益相關者進行深入了解和分析;中期評估包括在施工過程中針對各項具體環境問題制定針對性的解決措施，以預防、削減、緩解或補償不良環境影響;后期評估包括對項目竣工和運行的環境影響進行系統評價，同時對未來可能產生的環境影響進行預測，具體的評估內容和視角涵蓋相關性、效率、產出、影響和可持續性等。Inter-American Development Bank（IDB）， “Ex post evaluation of the impact of the environmental mitigation measures for the Porce II hydroelectric power plant project”， Dec. 1， 2010， https：//publications.iadb.org/publications/english/document/Ex-post-Evaluation-of-the-Impact-of-the-Environmental-Mitigation-Measures-for-the-Porce-II-Hydroelectric-Power-Plant-Project.pdf， Nov. 19， 2020. Japan International Cooperation Agency（JICA）， “Cooperation strategy for natural environment conservation： Working toward a sustainable society that leaves no one behind”， Dec. 1， 2017， https：//www.jica.go.jp/activities/issues/natural_env/ku57pq00002cubqh-att/position_paper_natural_env_en.pdf， Sep. 14， 2020.

2.將環境可持續納入人道主義援助

人道主義援助行動的核心目標是在自然災害、武裝沖突和流行病等危機下挽救生命并減輕痛苦。環境與人道主義援助之間存在諸多聯系：一方面，環境問題經常引致人道主義災難;另一方面，人道主義援助行動可能對環境產生積極或消極、直接或間接、短期或長期影響。將環境可持續納入人道主義援助，可以降低援助成本、增強援助有效性，并降低產生持久災難性負面影響的可能性。因此，在人道主義援助中應該注重對災害管理部門和環境管理部門的政策和行動進行整合，提高人道主義組織和救援人員與環境相關的專業知識、技術和能力，加強人道主義與環境的關聯認知并將環境置為優先事項。此外，在人道主義援助監測和評估中應系統性地納入環境因素，并采用環境績效指標評估人道主義援助成果。

3.增加環境可持續對外援助項目的規模和力度

中國應在環境可持續援助專項規劃的指導下，綜合考慮區域、領域、對象等多重因素的影響基礎，增加環境可持續對外援助的規模和力度，并制定一系列具體行動計劃以指導環境可持續對外援助項目的實施。在資源保護領域，援助項目可集中于提高受援國的自然資源管理能力。一個國家經濟社會的脆弱性與其管理自然資源的能力存在明顯關聯。對自然資源的不可持續開發是環境退化以及隨之而來的經濟社會危機的根源。中國可以優先幫助受援國保護自然保護地，如國家公園、野生動植物保護區、森林保護區和海洋保護區（包括保護區及緩沖區）。在可持續利用領域，應該幫助受援國提高林地、牧場、農地以及海洋資源等的利用率，改善其在打擊野生動植物販運和非法采伐、捕魚、采礦等方面的治理能力。同時，應提供足夠的財政激勵以支持受援國停止不可持續的生產和消費，從根本上斷絕資源耗竭、環境污染的驅動因素。在污染治理領域，應加強對受援國的資金和環境技術支持，幫助受援國制定相關的環境污染和排放治理標準，還應注重加強清潔、安全供水等公共基礎設施建設，幫助受援國改善公眾的健康和福祉。

（三）融資支持建議

1.進一步盤活“中國氣候變化南南合作基金”

2015年9月，中國宣布出資200億元人民幣建立“中國氣候變化南南合作基金”以幫助其他發展中國家應對氣候變化，得到國際社會的一致好評，展現了中國積極參與氣候變化國際合作的負責任大國風范。目前該基金所支持的項目主要是向受援國無償贈送具有減緩或適應氣候變化效應的物資、與應對氣候變化具有協同效應的生態環保物資，并通過贈送物資與受援國開展低碳示范區建設等合作。由于項目類型相對單一、金額較小，難以形成規模效應和示范效應。因此，可以考慮進一步擴大受援范圍，參考中老合作萬象賽色塔低碳示范區，建設一系列低碳示范區項目，打造應對氣候變化南南合作的典范，逐步擴大“中國氣候變化南南合作基金”的國際影響力。

2.每年按一定比例安排環境可持續對外援助資金

充足的財政資金支持對于環境可持續對外援助至關重要。中國可將經合組織發展援助委員會成員國平均環境可持續援助占雙邊援助的比例作為參考，在當前每年約200億元人民幣對外援助資金中劃出5%～10%（即年均10億～20億元人民幣），用于環境可持續對外援助項目、其他發展援助項目的環境影響評估以及人道主義援助項目中的環境保護和修復等。

3.加強環境可持續對外援助的多元化融資支持

首先，除加強環境可持對外援助的財政支持以外，還應在優惠貸款和優惠出口買方信貸即“兩優貸款”中將環境可持續作為一項基本政策。“兩優貸款”項目應考慮對于環境的潛在影響、風險、成本和回報，將環境評估納入貸款項目可行性報告，并著力加強支持環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的金融支持。其次，應暢通環境可持續對外援助的社會融資渠道。充分發揮非政府組織及企業在環境可持續國際合作中的重要作用，加強與國際非政府組織合作，培育具有國際影響力的非政府組織，積極推動公私合作（PPP）模式在環境可持續對外援助中的應用。最后，中國應積極深化與世界銀行、亞洲開發銀行等多邊機構的務實合作，推動亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、中資銀行等機構開展環境可持續投融資活動，幫助更多的發展中國家實現環境可持續和經濟社會發展的雙贏。

〔責任編輯：來向紅〕