揭榜掛帥：科研資助形式的新探索

楊學明

(福州職業技術學院 商學院，福建 福州 350025)

0 引言

2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上指出：“要在科研投入上集中力量辦大事、積極推動核心技術成果轉化，推動強強聯合、協同攻關，探索組建產學研用聯盟。可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜”[1]。2020年11月3日發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，提出優化國家科技規劃體系和運行機制，改進科技項目組織管理方式，實行“揭榜掛帥”等制度。“揭榜掛帥”是新時代對科技管理改革提出的新要求。

1 中國科研資助體系現狀

新世紀以來，中國科技事業取得舉世矚目成就，在某些領域已經領跑世界，如高鐵、5G技術、人造太陽、超級計算、人工智能、射電望遠鏡、量子科學試驗衛星等。但也應當清醒地認識到，當前我國總體科技水平與先進國家仍然存在較大差距。以中美兩國科技產出為例，美國2007—2017年發表SCI論文380.4萬篇，居世界第一，同期中國205.8萬篇，僅略高于美國的一半；2015年美國三方專利即在歐洲專利局(EPO)和日本特許廳(JPO)以及美國專利商標局(USPTO)都提出了申請同一項發明專利，其數量占世界比重26.7%，中國僅為美國1/5左右；2016年高技術產業增加值占制造業增加值比重美國為22.2%，中國約為美國一半；2010—2015 年工業企業毛利潤率美國穩定在21% 左右,中國不足美國的1/3[2]。客觀上的技術差距導致中國對美國技術存在較高依賴，涉及計算機技術、醫療技術、發動機、藥品、基礎材料化學、藥品、環境技術等數十個行業，處于技術凈進口的被動地位[3]，這也解釋了為什么近年美國可以頻繁地對中國科技企業實施“斷供”等制裁。基于此，對中國科研資助體系進行一些審視是非常必要的。

1.1 中國科研資助體系的歷史發展

新中國的科研資助體系大約經歷了兩個階段。

第一階段，行政撥款制。建國初期，中國實行以行政管理為主導的計劃式科技發展體系，這是向前蘇聯取的經，科研經費全部來自政府撥款。在當時國際環境惡劣、國內資源極度缺乏的背景下，行政撥款制助力我國迅速建立起了比較完整的科技組織體系，將有限的資源集中投向國家重大戰略目標，在短時間內以極高效率推動了我國的社會、經濟、國防和基礎設施建設，并培養了大批優秀科研人才[4]。

第二階段，科學基金制。改革開放以來，國內外環境與科研生產方式發生了巨大變化，行政撥款制的結果是科研單位只對上負責，缺乏通向社會、市場的渠道，造成科研與生產脫節。1985年先后頒布了《中共中央關于科學技術體制改革的決定》與《關于科學技術撥款制度改革的暫行規定》，之后開始設立各級各類科學基金及其組織，形成了分級分類的科學基金資助制度[5]。即根據基金的來源渠道，資助項目通常分為國家級、省部級、地市級課題或民間課題，科研經費與科研任務掛鉤，并引入競爭機制。這一改革有助于調動科技人員的研發動力和增強科研工作活力，能夠促進科學技術領域更快、更多的創新。以“基金制”為主要內容的現行科研資助體系已經經歷數十年發展，在推動我國科技事業進步上發揮了巨大作用，從過去、現在甚至今后較長時間都很難被替代，但其中一些不適應時代發展之短板也在日益顯現。

1.2 科研資助體系分析

隨著經濟社會發展，現行常規科研資助模式已經不完全適應新形勢新發展的需要。“基金制”的諸多問題集中表現在：課題申請設門檻，把資歷尚淺的研究者排除在外；同行評審制度，“真理只站在多數人一邊”[6]，可能埋沒一些具有創新性的項目；科研課題嚴進寬出，使得競爭前移到入口處；科學研究的不確定性，難以避免資助經費存在的風險；經費使用不規范，致使國有資產受侵蝕[7]等。萬鋼[8]、施一公、饒毅、沈文欽等多位學者都曾不約而同地指出上述諸多弊端[9]。實踐表明，單一的傳統常規科研資助體系已不利于鼓勵自由探索，也不利于高效率地遴選出敢于啃“硬骨頭”、闖“無人區”“挑戰不可能”的人才與隊伍[10]，一定程度上抑制了創新活動，有必要探索建立新的補充科研資助方式。

2 揭榜掛帥的內涵與特點

揭榜，意指揭下寫有招聘或招標等內容的榜，表示應征、應戰等；掛帥，即指掌帥印，比喻居于領導、統帥地位。“揭榜掛帥”也被稱為“科技懸賞制”，是一種以“懸賞金”來資助科研的形式，一般是為了解決社會中特定領域的技術難題，以科研成果來兌現科研經費的投入，由個人或組織面向全社會開放的、專門征集科技創新成果的一種非周期性科研資助安排[11]。這一開放創新的制度安排，有助于應對當前中國最迫切的科研難題，能夠最大程度地調動社會各界智力潛能，發現和激勵那些最具創新活力的研發力量，以最高的效率找到切實可行的解決方案。

2.1 “揭榜掛帥”制與現行科研資助制度的關系

“揭榜掛帥”制可以作為中國現行科研資助制度的一種有益且有效的補充。相較于傳統科研資助體系，“揭榜掛帥”制具有擴大科研受眾、激勵科研積極性、拓寬經費來源、節約管理成本等優點(詳見表1)。

表1 揭榜掛帥制與基金制比較

實施“揭榜掛帥”可以較好地補上“基金制”存在科研受眾面較窄、科研激勵性不足、經費來源有限、管理成本較高等不足，作為現行科研資助體系的有益補充。“基金制”為主的現行科研資助體系與“揭榜掛帥制”的關系，并不是完全隔離或者對立的，而是可以互為補充和轉化。揭榜掛帥項目完成、科技懸賞獎頒發后，政府組織、企事業單位還可以以基金的方式資助該攻關技術的進一步創新。當前甚至今后較長時間，基金制仍是中國科研資助的主要形式，很難被替代。但對于那些目標明確、成果容易衡量、涉及重大利益又時間較為緊迫的前沿尖端技術，以及和公眾關系密切且能夠吸引較多參與者和贊助商的領域應優先考慮采用“揭榜掛帥制”。

2.2 揭榜掛帥的特點

與傳統科研資助體系相比，“揭榜掛帥”有自身無可替代的優點，在具體操作上則呈現出四方面特點：

一是以市場需求為導向。揭榜掛帥項目以需求為導向、采用公開募集方式，需要在廣泛調研的基礎上，圍繞經濟社會發展的重大需求、重點領域“發榜”。榜單主要聚焦那些關鍵核心技術項目或者是重大應急攻關項目，按照國家戰略與安全、產業競爭力、重大民生需求確定科技攻關任務的優先順序，把能解決國家急迫需要和長遠需求當務之急的項目放到首要位置，突出剛性目標需求。

二是申請入口向全社會開放。“揭榜掛帥”將以往由某些具備特定資質單位完成的科研項目向全社會開放，極大地緩解了以往供需雙方信息不對稱問題。不設門檻的公開招標，使得更多掌握核心技術和具備相應研究能力的單位和個人在申請資格上享有平等競爭的機會，企業也因此擁有了更多的選擇。

三是采用結果導向的評審機制。“揭榜掛帥”以結果為導向，重過程競爭、唯成果兌獎的資助方式，是一種導向性的變革。政府部門將主要精力放在最終科研成果的目標管理，科研人員也由關注科研立項轉移到關注科研成果，這就改變了傳統資助形式中申請環節競爭最為激烈的現象，實現了從過程管理到目標管理、入口競爭到出口競爭轉變。

四是體現開放的用人機制。“揭榜掛帥”以開放的視野引才聚才，很大程度體現了能者上的唯賢任用理念，打破了身份和專業限制，成為了人才引進和培養的新渠道。“帥”不局限于一地一域、不局限于所在所有，“掛帥”不再只是簡單的某個技術難題的攻關，而是搭起了企業與人才之間的橋梁，發榜與揭榜之間，人才供給側和需求側雙向發力，更精準、更高效地實現了企業與人才的對接，并能夠增強雙方的匹配度和黏合度。

3 國內“揭榜掛帥制”的研究與實踐

在中國，“揭榜掛帥制”的研究與實踐皆處于起步階段，但發展勢頭迅猛。當前各級政府對科技及其資助體系的創新日益重視，越來越多的企業、研究機構和廣大科技工作者開始關注并參與到“揭榜掛帥制”這一科研資助新形式中來。

3.1 “揭榜掛帥”的相關研究

中國在相關領域研究的廣度與深度都相當有限。從數量上看，以“揭榜掛帥”“科技(研)懸賞”為關鍵詞，從“知網”搜索到文章計80篇，其中學術類12篇，其余多為報紙新聞。從時間上看，最早一篇是2013年1月15日曾婧婧的“科技懸賞獎：促進科技創新的利器”；最新一篇是2020年12月15日鄒軼君等的“成果導向的‘揭榜掛帥’中的科研經費管理策略”。

從研究內容上看，曾婧婧做了大量研究：總結并分析世界主要科技懸賞獎的歷史發展[12]；從設獎主體、客體、獲獎對象以及運作模式4個維度構建科技懸賞獎的制度框架[13]；按征集渠道分為政府定制、企業推薦、網絡海薦三種類型，并分別制定價格策略[14]；認為設置懸賞獎的關鍵因素：主體權威性、應征者準入標準、動機與激勵方式、風險及行為，解決難題所需運用知識的隱性程度、懸賞標準具體化程度、過程的可溝通反饋性及成果的轉化[15]；依據科技懸賞成果的特性,對政府資助類型成果提出企業購買、科學基金資助、科技撥款購買3種模式[16]；應征行為與貨幣激勵、技術激勵、社交激勵正相關,榮譽激勵不顯著,與參與風險負相關[17]。西桂權建議從制度、政策和物質方面推行非共識項目科技懸賞制度[18]。陳勁等從共享經濟、開放創新、公共創新等新業態、新模式的時代背景闡釋揭榜掛帥機制的內涵[19]。總體而言，有限的學術成果顯示國內在相關領域研究尚處于起始階段，這和當前國家層面要推行“揭榜掛帥”工作意志與決心的要求相去甚遠，尚不能較好地發揮理論指導實踐作用。

3.2 “揭榜掛帥”的相關實踐

揭榜掛帥制在中國的實踐情況如何呢？近年來，“揭榜掛帥”的例子在逐漸增多，特別是在疫情期間，有爆發式增長的趨勢。2020年2月，深圳為應對疫情防控需求，調配專項財政資金2億元，首次采用“懸賞制”組織科研攻關項目并向全國率先發布工作方案。這一“懸賞制”，其實正是“揭榜掛帥”的別稱[20]。從“知網”搜索結果看，“揭榜掛帥”有三種操作方式：

一是企業為發榜主體。較早的是2012年3月26日，江蘇徐塘發電公司以“提高鍋爐再熱蒸汽溫度”技術攻關課題面向全公司干部員工“張榜懸賞”[21]；2020年9月21日國家電網公司首個“電網調控人機混合協同決策技術研究”揭榜掛帥項目啟動[22]。二是政府為發榜主體。2018 年 11 月 14 日工業和信息化部印發《新一代人工智能產業創新重點任務揭榜工作方案》[23]；2019年7月2日印發的《深圳市科技計劃管理改革方案》設立“懸賞制”項目[24]；2020年11月3日浙江金華市張榜發布45個揭榜掛帥項目，榜金總額超6500萬元[25]；2020年11月21日浙江省在北京發布計5.7億元揭榜掛帥項目，涵蓋先進制造、新材料、生命健康、電子信息、新能源等五大新興產業領域[26]；三是政府組織、企業聯合發榜。如中關村管委會發布“強鏈工程”實施方案，由發榜企業和揭榜單位達成合作意向后組建創新聯合體，面向全社會發布首批技術需求榜單，共同組織開展技術研發攻關工作[27-28]。

4 國外科技懸賞制的歷史發展

科研資助的“懸賞制”(又稱為“科技懸賞獎”)起源于西方，作為政府科研資助的重要手段之一，為近現代西方國家的科技飛速發展提供了有力的支持。

4.1 國外科技懸賞制的發展歷程

科技懸賞制在西方國家已有300多年的歷史。最早可追溯至1567年，西班牙國王菲利浦二世提出一筆賞金來解決海上經度測定問題；1598年，菲利浦三世懸賞9000塊舊金幣給“發現經度”的人，但一直無人成功[29]。1714年英國政府通過“經度法”,懸賞獎勵測準經度的人，約翰·哈里森于1773年得到獎金，于是1714年被學術界普遍認為是科技懸賞獎的正式發端[30]。之后懸賞獎開始在歐洲興起，作為18、19世紀世界科技活動的中心的法國和英國也就成為科技懸賞獎主要發起者。19世紀末20世紀初，美國開始引入科技懸賞獎，并在近40年里幾乎囊括了世界上所有的科技懸賞獎[31]。科技懸賞獎的發展歷程，是一個不斷推出重大科技創新和推動人類社會、經濟發展的過程，也是一個逐漸被越來越多的國家所認可并采納的過程。如1810年，法國食物儲存技術獎打開了現代微生物學研究的大門[32]；1919年美國奧泰格獎，成功將航空從個人愛好變為產業，拉動了現在2500億美元的航空業[33]；21世紀以來，計算機、航天、生物、醫學等諸多領域的技術創新不斷涌現，其背后就有“數據挖掘獎”“軌道示范獎”“基因組X大獎”“高壽鼠獎”等科技懸賞獎的推動[12]。

4.2 國外科技懸賞制的操作

由于發展歷史較為悠久，西方發達國家的科技懸賞制在操作已有相對成熟的機制。有研究顯示[12]，西方國家常見的科技懸賞獎的主體有三類：第一，多主體混合獎勵體系，政府、非政府組織、企業、以及個人均可成為科技懸賞獎的設獎主體。第二，科技懸賞獎的組織者和資助者并非完全重合，很多非政府組織僅是名義上各類科技懸賞獎的組織者，實際資助則來自企業或個人等社會各方。第三，聯合資助以及聯合組織，如2007年2月2日，一個旨在促進第三世界國家醫療藥品技術發展的“先進市場推動疫苗獎”項目啟動，獎金高達15億美元，由俄羅斯、英國、加拿大、意大利、挪威和蓋茨基金會共同出資。科技懸賞獎的客體也就是獲獎者，在西方國家既包括傳統科研機構和人員，還常常有一些科研愛好者，前文所述第一個科技懸賞獎——“經度獎”的獲獎者是一名木匠。

科技懸賞獎的研究對象(項目)涉及面很廣，其中獎項最多的是航空領域，有奧泰格獎、德馳獎、科學美國人獎等；緊接其后的是醫療、汽車、計算機、農業、航海、機械、化工等領域，如阿曼德·哈默癌癥獎、費曼獎、圖靈獎等；還有近年興起的非傳統項目，如善待動物獎、開放建筑獎、格蘭杰挑戰獎，分別為商業領域、建筑領域以及水利領域的具有代表性的獎項。獲獎技術本身一般具有三個特點：一是事前較難判斷，存在較高技術突破性，創新過程難以控制，適宜采用事后獎勵；二是無法排他，市場需求彈性較小，存在較強技術外溢性；三是和當下的時代緊密相連，并且與公眾生活息息相關[34]。此外，懸賞獎須達到預期目標時才予以兌現，而且是根據技術需求的緊迫性與技術難度規定了時限，如果技術成果超過時限，或者技術沒有達到約定目標，則不予發放獎金[35]。這種機制大大降低了獎勵資金的風險，從而極大節約了管理成本與資金成本。

5 推進我國揭榜掛帥制的建議

縱觀中國科研資助體系的發展，以“基金制”為主要內容已經施行數十年，雖然在推動國家科技事業進步中發揮了巨大作用，但也存在不適應時代發展之短板，推行“揭榜掛帥”制度是大勢所趨。

5.1 系統研究，深化認識

要加大對揭榜掛帥制研究，減少認識上的誤區。既要防止在科研攻關改革上躊躇不前、不作為，也要防止一窩蜂地盲目上馬、亂作為。政府部門、企業管理者和科技人員，尤其要深刻認識到實行“揭榜掛帥制”是新時代完善國家科技創新體制機制的必然要求，是眾多領域前沿技術得以快速突破、重大科研項目得以高效落實、為我國發現并培育一批“勇于拼搏、能打硬仗”科研強人的制度性安排。國家層面一再釋放實施“揭榜掛帥”的清晰信號，就是要向全社會傳遞“實干為要”最強音；就是要建立起既符合科技發展規律又體現國家戰略需求的科技項目組織管理新制度，千方百計把創新能力搞上去。

5.2 總結經驗，不斷完善

從實踐情況看，中國“揭榜掛帥”制呈現起步較晚、政府重視、企業先行、主體多樣、客體高端的特點，實踐案例正在逐漸增長，執行成效如何還有待觀察。但是，成功總是源自不斷實踐與探索，應當積極鼓勵各地方、各部門、各行業堅持“成功不必有我，成功必定有我”之精神，勇于嘗試、敢于創新；廣大高校、科研院所的學界精英應以“時不我待，只爭朝夕”的緊迫感，一方面要有勇擔“掛帥”之魄力，積極投身“揭榜”科研攻關實踐，方不負青春韶華；另一方面應努力從國內外實踐與研究中汲取經驗、精華并形成更多的智力成果，為早日形成一套完善的、系統的、科學的并適合我國國情的“揭榜掛帥”做法做出應有貢獻。對于各地區、各行業已經開展的攻關項目，要總結實際經驗，收集更多揭榜掛帥的精彩故事，充分發揮榜樣的激勵與引領作用。

5.3 開發平臺，建立機制

揭榜掛帥制基礎在“榜”，核心在“帥”，關鍵在機制。建立一套涉及“項目篩選、人才甄別、成果評鑒、市場轉化”等關鍵環節在內，能把包括科技人才及其團隊和資金、資源、政府、行業、企業、市場在內等多種要素有機地結合、協同起來，“以市場為導向、符合科研規律、運用系統思維、實施項目管理”，重大科研攻關項目可以高效落實和迅速推進的“選賢任能—市場運作”機制勢在必行。同時，基于“揭榜掛帥”不同行業、不同場景的應用，須科學設計能與之配套的有針對性、可操作性流程。政府主導各方參與建立“科研攻關揭榜掛帥系統”，在國家有關職能部門的指導下，可以“市(地區)、省(自治區)”為單位在條件成熟地區先建設開通，最終建成全國統一的大系統，達成能滿足利益相關各方需求的社會開放、交互共享、標準統一的功能型、綜合性平臺。