返貧“隔離墻”構建研究
——以Y縣為例

覃海欣 韋善遼 馬平嬋 農薇菱 韋 唯

（百色學院，廣西 百色 533000）

2020 年官方初步摸底數據顯示，我國已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中有近300萬人存在致貧風險［1］，這說明脫貧攻堅戰是一項艱苦的、長期的工作。目前的脫貧是絕對脫貧，相對貧困現象會長期存在，防止返貧，鞏固拓展脫貧成果必將成為“后扶貧時代”反貧困的頭號任務。如何構建長效的脫貧機制，識別返貧風險，阻斷返貧發生，將會成為今后我國需要解決的重要問題。下面以Y縣為例，探討如何構建返貧“隔離墻”，阻斷返貧發生。

1 Y縣整體概況

Y縣原屬集“老、少、邊、山、庫”于一體的國家級貧困縣，全縣總面積 2 716 km2，轄 13 個鄉、3 個鎮、155 個行政村和3 個居民社區。Y 縣政府基于該縣的經濟發展水平和發展策略，在實行產業幫扶和產業創新的基礎上，利用山、水生態環境，大力發展當地生態旅游業，打造旅游風景區等。近5年來，Y縣的路基基礎設施建設投入高達8.35億元，保障了村民出行安全，實現了村村通、路路通。Y縣實施扶貧生態移民示范項目和易地扶貧搬遷政策，建設搬遷安置點，形成了以縣城安置區為中心、輻射帶動各鄉鎮安置點建設的輻射型開發模式［2］。Y 縣實施精準扶貧產業工程和項目，完善貧困村產業發展思路、規劃編制和布局安排，因地制宜，發展中長期和“短、平、快”相結合的特色種養殖產業，實現特色扶貧產業覆蓋貧困戶家庭，帶動貧困戶脫貧［3］。Y縣實施粵桂合作，充分利用對口幫扶資金，開展職業技能技術培訓等，提高貧困戶的知識技能、管理與運行機制技能、產業發展等能力，為貧困戶提供就業崗位，增加其家庭收入。另外，Y縣公共服務體系全面完善，建檔立卡貧困人口百分之百參加城鄉居民基本醫療保險，貧困戶基本參加城鄉居民養老保險。

2 Y縣“兩類人群”分析

首先，長期處于貧困階段的居民剛剛脫貧，其知識水平、生存技能不高，尤其是高齡人口勞動能力不足，只能依靠從事廉價勞動來增加家庭收入或等待政府援助，內生動力不強，自身發展致富能動力不足，在脫貧中具有脆弱性。其次，脫貧人口受教育程度普遍偏低，技術知識和管理能力缺乏，單單依靠農作方式和勞工方式勞作，無法鞏固脫貧成效。再次，面對重大疾病、慢性疾病、先天性疾病等病況，或遇到重大病情或積勞成疾，脫貧人口極易返貧，加之縣鄉鎮部分醫療設備不完善，藥品不全，要到其他地方就醫治療或者外購藥品，而醫保、社保報銷額少，部分剛脫貧人口還無法完全承擔因病造成的經濟壓力。最后，部分脫貧戶思想意識狹隘，主體意識和主觀動力缺乏，存在“等、靠、要”思想，導致脫貧戶致富意愿不強烈，存在返貧的風險。

據調查，Y 縣部分人口存在返貧風險的原因還有以下3個方面：一是Y縣屬于典型的喀斯特地貌巖溶生態脆弱區，存在大量的峰叢洼地、孤峰、巖溶丘陵等地貌類型，石山石漠化嚴重，土壤貧瘠；紅水河沿河兩岸屬于石漠化區域，水土流失較嚴重，調整難度大，干擾農戶耕作和活動，人們的生產生活受到較大的影響。二是道路基礎設施不完善，基礎路況維修耗費巨大的人力和物力且難度大，導致許多道路出現“半水泥半裂縫”等情況，進而導致物資運輸受阻、物價消費較高，且與外界聯系難度大。三是Y縣石漠化地區平原有限，路況不完善，許多教育項目建設存在很大的局限性；教育設備設施不完善，教育資源供給不足，導致許多孩子出現“有書不想讀”“讀書沒有質量保證”等問題，進而導致許多青少年素質教育實效低、知識技能水平低、自身發展能力不足等。

3 Y縣防返貧機制建設現狀

目前，Y 縣部分防返貧對象預警監測和幫扶工作機制不完善、不規范，靈敏度較低；預警手段單一且落后，信息采集不全，動態捕捉信息不及時，采集的信息準確度不夠，難以把握真實信息。具體體現為：信息網絡系統不完善、應用力度不足，制度體系不完備、不科學，沒有及時監測和分析出貧困戶最新數據；甄別和識別返貧工作難度系數增大，存在失真現象；沒有及時進行返貧戶動態調整，返貧人口的確立識別預警機制不科學、不規范。

Y縣通過建立近貧臨貧預警、致貧返貧即扶、脫貧持續鞏固和動態幫扶機制，在一定程度上有效監控和篩選存在返貧現象的人口，并有針對性、規劃性地對返貧傾向的人口采取防返貧措施，鞏固脫貧成果。通過返貧人口自行申報核實、鄉村干部和幫扶干部走訪摸排、業務數據比對分析和監測等方式，對家庭年人均可支配收入低于6 000元的易返貧家庭，因病、因殘、因學、因災、因突發事件等引發的剛性支出明顯超過上年度收入、收入大幅度縮減的家庭，以及其他潛在返貧或致貧風險的監測戶、邊緣戶進行集中全面排查。Y 縣協同幫扶干部，成立鄉村防返貧監測隊伍，采取“盯戶包干”辦法，排查存在返貧致貧風險的脫貧戶、邊緣戶，確立名單并分類、細化進行匯總登記；落實幫扶責任人的責任，實行動態監測，組織相關職能部門逐一對賬，排除“假返貧”農戶，篩選“真返貧”趨向農戶，為其找出短板，提出針對性幫扶舉措，消除返貧邊緣戶的返貧風險。按照“缺什么補什么”的原則，對風險監測戶的產業、就業、搬遷后續扶持工作進行分類施策，確保脫貧戶有對應的幫扶人員、增收干預幫扶措施，穩固防返成效和質量。

Y 縣實施幫扶貧產業長效項目，按照“一村一品，一戶一業”的要求和“中、長、短”期項目相結合的原則，鼓勵發展土雞、黑山豬、山羊、竹鼠養殖及種桑養蠶、食用菌、蔬菜、甘蔗種植等見效快項目，因地制宜發展核桃、山葡萄、珍珠李等中長期特色產業。發展旅游扶貧項目，引導開辦農家樂，發展休閑觀光農業和商貿旅游產業，吸引游客，拉動農村市場經濟，有效增加經營性收入。鼓勵培育特色種養殖、家庭農場、休閑山莊、農民合作社等新型農業發展經營模式，促進農業多樣化發展，提高扶貧產業的組織化程度和市場競爭力，保障其經濟收入。引進金融“政銀保”合作貸款體制，完善金融小額貸款政策，解決、破解資金難題、貸款難題，為發展產業幫扶注入資金。另外，Y 縣實施轉移就業扶持。針對有勞動能力但無固定收入的脫貧戶及返貧邊緣戶，可通過搭建“現場+遠程”“實體+網絡”等就業平臺模式，整合培訓資源，加大培訓力度，提升其經營和就業技能本領，盡可能消除“零就業”人口。同時，年內舉辦現場招聘會20 場，實現人口轉移就業，促進更多人外出務工，增加工資性收入。

對于生態環境較差的鄉村，開展退耕還林工作，治理村屯石漠化。支持發展特色經濟林產業，提高生態效益，助推生態林產業穩固扶貧攻堅戰；創新生態資金使用方式，開展生態補償試點，利用生態補償和生態保護工程的資金，為生態專項發展和脫貧人口發展注入活力，讓有勞動能力的脫貧人口就地轉為護林員等生態保護人員。同時，實施教育扶智，加強對脫貧戶的思政教育，引導和宣傳“不學不能成”的思想，提高其思想覺悟。繼續投入各類獎助學補貼資助，幫助剛脫貧家庭子女完成學業，防止代際遺傳［4］。

4 相對貧困隔離墻的構建對策

4.1 建立和完善返貧人口動態監測機制

建立相對貧困隔離墻，要充分利用大數據技術，建立脫貧戶返貧動態機制，緊密關注容易掉入貧困基準線以下的人口，并及時采取預警防護措施，保證返貧邊緣戶有幫扶機制的干預。保持線上線下同步進行預警，以早發現、早干預、早幫扶為原則，分類分層做好救助，切實保障脫貧戶的基本生活，實現動態清零，如圖1所示。

圖1 返貧預警信息機制構建

可參考江西省新余市的“智慧新余”數字平臺，利用當前大數據時代的優勢，開發一套覆蓋全縣的居民家庭狀況核查系統，實現政府部門及相關領域數據信息“一站式”核對。整合各種信息資源，挖掘脫貧戶中家庭最新發展概況，聯動各有關部門共同進行返貧人員的實時監控、有效監測，精準核查相關家庭的相關信息，建立起數據信息共享機制，進行常態化篩查，確保第一時間發現和掌握預警信息［5］。

4.2 構建城鄉統一的動態監控機制

加大對易貧、返貧流動性人口的識別和監測力度，做到早識別、早發現、早干預、早幫扶、早解決。可通過個人申報或幫扶人員申報、部門審核排查、互聯網數據監察對比分析等方式進行返貧風險人員的排除。流動人口可以向居住社區或所在的企業進行申請，經社區或企業核查流動人口返貧情況后，政府及其相關防返貧幫扶后續人員采用“互聯網+流動人口精準識別”模式、動態監管機制，收集流動人口的數據信息、發展狀況以及存在易返貧因素，建立返貧流動人口動態監控數據庫［6］（見圖2）。

圖2 聯網數據庫構建

4.3 構建返貧幫扶機制

一是繼續進行具有Y 縣特色的工業園區建設，引進外資企業，完善園區的優惠政策。例如，通過減輕租金壓力、小額貸款補貼等方式，吸引更多“外企”入駐園區；生產車間優先招收邊緣、返貧人口，對邊緣、返貧人口進行用工技能培訓和知識培訓，有專項、有目的、有計劃、有針對性地為其展開就業技能培訓，以適應生產工作要求，加大就業崗位補貼，對積極參與的給予獎勵，激勵更多邊緣、返貧人口提升自身發展能力。

二是加大幫扶資金的投入力度，提高就業崗位的補貼標準、補貼條件和補貼扶持力度，提高返貧邊緣戶勞動力穩崗就業補貼，確保其勞動力就業穩定，滿足邊緣性返貧農戶和返貧農戶的就業需求，提供公益性崗位，如清潔工、保安等公益性就業崗位。

三是完善公共聯動機構，建立公共就業服務機構、人力資源服務機構、人力外包一站式服務機構等部門的協調機制，“點對點”精準集中幫扶輸送就業人口，有效加強務工人員和務工地的人口流動，解決勞務用工及輸出問題的同時，促進易返貧人員交叉性流動。建立就業崗位幫扶機制體系，通過發放求職補貼、專場招聘、專人輔導、專家崗位推薦和“一對一”等方式，搭建好就業平臺，解決好求職過程中的實際問題，落實工作崗位，提高邊緣性返貧人員的自身發展能力，從而解決返貧問題。

4.4 建立健全社會力量參與的基金救助

現Y縣的幫扶資金和防返貧后續資金主要依靠中央財政專項撥款，為更有效、高速高質鞏固脫貧攻堅戰成果，確保防返貧的成效，必須充分利用社會救助資源，加大社會參與力度，發揮社會力量構建防返貧“隔離墻”的作用和活力。例如，建立社會參與的因病返貧救援資金會，為因病返貧的農戶籌集社會救援資金，最好是建立一個官方認證的救援平臺，發現因病返貧后及時動用社會救助，防止因病返貧。鼓勵和引導社會力量廣泛參與防返貧機制建構，使社會力量滲透易返貧、邊緣性返貧趨勢人口的地區，構建社會各方面有機結合實行間接性推動、帶動機制，促使各部門、各單位及社會組織和其他社會力量把防返貧工作作為自身的職責，提高防止返貧監測調控和現有幫扶政策的深度、精準度，形成一個高效的幫扶共同體體系。充分吸收各類企業、社會組織、愛心人士及脫貧致富人士的幫扶資源，聯合社會各方面力量，形成一套完整的、科學的、全面的、有效的、多樣化的防返貧機制。

4.5 完善脫貧對象的兜底保障工作

從“智力”和“志力”出發，加強脫貧戶思想引導和宣傳教育，提高脫貧對象的發展本領和勞動創作本領，增強自我發展能力；利用脫貧戶致富成功的榜樣來引導和激勵他們樹立人生目標、致富發展理念和決心，讓他們從心里想要致富，不再安于現狀，主動致富，樹立良好的脫貧就業觀（見圖3）。

圖3 三保障示意圖

動員輟學的孩子返校學習，重視鄉村教育教學，優化鄉村教育發展體系，提升鄉鎮辦學水平和能力，完善教育基礎設施設備，讓農村的孩子享受和城鎮孩子平等的教育水平和平等的受教育權利。Y縣地方村民長期受到封建思想約束，許多鄉鎮重男輕女的現象依然嚴重，必須重視婦女教育，并為其注入新思想。

4.6 持續推進鄉村基礎設施建設及公共服務

一是發展農村基礎設施建設。近年來，Y 縣通過鄉村基礎設施建設，實現城鄉融合發展，縣城中心迅速發展。除基本定型的城鄉發展，還可在縣城外建設和完善基礎設施，實現內外聯動性發展。

二是籌措資金，加大公共財政投入力度，補齊公共文化、體育、教育及便民服務的短板，加強農村基礎設施建設和人文環境改善。重點改善農村辦學條件，主要對體育運動場建設、宿舍環境改善、教學環境改善等給予資金傾斜。加強鄉村師資隊伍建設，調整人才引入政策，留住優秀教師；增加免費師范生名額，簽訂就業協議；注重職業教育，不斷彌補教育缺失。通過提升待遇穩定農村中小學的教師隊伍，培育“三有”好老師，鼓勵開展城鎮農村教師交流活動，進一步提升鄉村教學師資力量。

三是探索特色產業，激活產業“活血”“造血”機能，利用特色產業項目帶動脫貧人口內生發展動力，提高經濟收入，穩固脫貧攻堅成果。Y縣應注重引入電商化、信息化技術，開展“互聯網+”多渠道的技能培訓，積極探索和規范化管理Y 縣網購和網絡信息化使用技術，拓寬農產品銷售渠道，為構建防返貧體系提高新路子。

4.7 壓實脫貧后干部的工作責任

保持幫扶隊伍總體穩定，優化隊伍工作職責，確保思想不亂，工作不斷，隊伍不散，干勁不減，持續輸送第一書記和駐村干部。明確追責對象，干部責任清晰，各負其責，執行有力，有效壓緊壓實各級責任，強化問責問效。持續保持資金投入力度，加快幫扶產業發展、基礎設施建設，進一步提高群眾收入和鞏固完善群眾生產生活條件。

4.8 促進搬遷人口穩定就業

易地搬遷集中安置區建設產業就業基地，放寬就業條件，增加當地務工就業機會讓搬遷群眾就地就近就業，拉動內需；外出務工的群眾實施用工培訓，借助定點幫扶、對口幫扶及東西部協作等優勢資源，按照“兩個大局”的戰略構想，提供免費的用工培訓、路費補貼及穩崗就業，聯系發達地區勞動力市場，為深、廣等地區輸送勞動力。

4.9 構建開放融合的安置社區

構建開放融合的安置社區，通過同村同棟的入住方式，讓群眾民主投票選取各棟樓長，組建社區黨小組、居委會等。通過樓長、居委會、黨小組共建社區，補齊社區服務設施短板，提升社區整體治理水平，促進安置點開放融合。

5 結語

在我國如期邁進全面建成小康社會的背景下，Y 縣脫貧攻堅工作取得了優異成績。如何快速消除相對貧困和建構返貧“隔離墻”，成為后期實現整體完全脫貧的艱巨任務。今后，Y縣需樹立科學幫扶理念，立足當地精準識別、精準幫扶、脫貧致富的持續性，鞏固脫貧攻堅成果，制訂預防返貧幫扶計劃，時刻監測新致貧和返貧動態，警惕“假脫貧、真返貧”風險，優化精準防范返貧方案，防止已脫貧家庭重新返貧，真正做到扶到點上、根上。