公共圖書館全館外包模式中的政府管理職能研究

程 莉

（廣東省立中山圖書館，廣東 廣州 510110）

1 引言

作為公共文化服務的重要組成部分，公共圖書館歷來承擔了較多的職能，且隨著公眾對多形式、高質量文化生活需求的日趨強烈，公共圖書館也承載了更多的期望。近年來，國家對公共文化服務的重視程度逐步提升，2013年，黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設［1］。2015年5月，《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》明確提出“培育市場主體，豐富服務供給”，并首次將公共圖書館（室）的運行和管理列入《政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄》［2］。隨后，2017年3月1日起實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》，2017年5月7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家“十三五”時期文化發展改革規劃綱要》以及2018年1月1日起實施的《中華人民共和國公共圖書館法》等均對引入社會力量參與公共圖書館服務進行了明確與強調。以適當的形式引入社會力量以彌補我國公共文化服務的供給不足，已成為公共文化服務機制建設和能力提升的重要方式。

整體來看，社會力量參與公共圖書館建設目前在我國尚處于起步探索階段，參與的方式主要有捐贈、合作共建、志愿者服務以及服務外包等，其中服務外包又分為全館外包與部分業務外包兩個類型。目前，我國有關社會力量參與公共圖書館建設的研究已經積累了一定的研究成果。苗美娟以無錫新區圖書館、北京東城區皮卡書屋和東城區第一圖書館為例，分析了政府向社會力量購買公共圖書館服務的實踐探索，研究了政府向社會力量購買公共圖書館服務的特點和意義［3］。郭華、葛琳琳、易斌從政府購買行為的類型、方式等維度分析了政府向社會力量購買圖書館服務的重要性、具體模式和運行機制，并提出了相應的對策［4］。金武剛圍繞公共圖書館社會化發展的定位，分析了公共圖書館社會化的實現路徑與方式，研究了合作、業務外包、志愿者服務以及共建等模式的實施方式與需關注之處，進而提出了公共圖書館社會化發展的重點領域與突破方向［5］。

從目前情況看，現有文獻較多地關注介紹國內社會力量參與公共圖書館服務的現狀，借用國外的一些理論與實踐探討社會力量參與公共圖書館服務的模式介紹、研究與比較等方面，聚焦全館外包進行深入分析的相對較少。同時，對于全館外包模式下，政府應當承擔什么樣的管理職能、具體管理哪些內容、以什么樣的角色參與到公共圖書館全館外包中、需要具備什么樣的能力等方面的研究尚有較大的可深入空間。本文選取5家已實現全館外包的有代表性的公共圖書館，分析其發展現狀與存在的問題，聚焦全館外包模式下的政府管理職能，提出相應的策略與建議。

2 公共圖書館全館外包情況比較分析

公共圖書館全館外包，是相對于具體的局部業務外包（例如采編業務外包、圖書上架業務外包）而言，指政府將公共圖書館的全部或大部分業務和管理工作委托給社會力量（包括企業、機構或社會組織等）運營，亦稱為全流程外包、總體外包或整體外包。2011年江蘇省無錫市無錫新區圖書館的全館外包開啟了我國公共圖書館全館外包的序幕。隨后，廣州市增城新塘鎮、蕪湖市鏡湖區、合肥市濱湖新區等陸續進行了類似的探索，逐步將圖書館進行了全館外包。2017年安徽省滁州市圖書館的全館外包，開創了國內地市級圖書館全館外包的先河。

本文選取無錫市無錫新區圖書館、廣州增城區新塘鎮圖書館、蕪湖市鏡湖區圖書館、合肥市濱湖世紀社區圖書館、滁州市圖書館等5家圖書館，圍繞所處區域情況、外包過程、運行效果研究等內容進行比較分析。

2.1 5家圖書館所處區域經濟情況比較

從各圖書館所處區域情況來看，選取的5家圖書館分別處于江蘇、廣東和安徽3個省份，各區域經濟發展（2018年數據）詳見表1。

表1 5家圖書館所處區域經濟發展情況（資料整理時間為：2020年5月）

（1）從經濟整體發展情況來看，上述5家圖書館位于5個城市，從國內生產總值、地方一般公共預算收入維度來看，除滁州市略低于全國平均水平外，無錫、廣州、蕪湖與合肥4個城市的發展明顯好于全國整體發展情況，5市平均值亦顯著高于全國平均水平。

（2）從經濟發展增長速度來看，上述5個城市的國內生產總值平均增速為7.92%，高出全國同期整體水平1.32個百分點；地方一般公共預算收入平均增速9.14%，高出全國同期平均水平2.94個百分點。

（3）從人均指標的情況來看，上述5個城市的居民人均可支配收入都超過了全國平均水平，5市平均值為43 031.42元，是全國平均值的1.52倍；5市人均國內生產總值的平均值為11.19萬元，是全國平均值的1.73倍。

總體來看，5家實行全館外包圖書館所處的5個城市中，除滁州市整體經濟規模較小外，其余4個城市的經濟發展明顯優于全國平均水平，為以財政支持為重要基礎的各類公共文化服務的投入以及對社會力量的采購提供了更多的空間。

2.2 5家圖書館外包實施情況比較

2.2.1 實施外包主體情況

從對本文比較的5家實施全館外包的圖書館以及目前從公開渠道信息已知的實施全館外包的圖書館的情況看，全館外包目前主要集中在區（縣）層級以及鄉鎮或街道層級的圖書館，僅有滁州市圖書館一家市級圖書館進行了全館外包。基層圖書館的規模往往不大，且從受眾的角度看，其承擔的職能主要以基礎類的圖書服務與簡單的信息咨詢為主，專業屬性相對不強，全館外包具備了可操作性。

2.2.2 實施外包的時間節點

從表2可看出，5家圖書館基本都是新建成后就同步實施了全館外包，滁州市圖書館更是在圖書館建設過程中就完成了全館外包的招標，外包服務提供方在圖書館的建設過程中也有較為深入地參與。對于新建設的圖書館而言，沒有太多的歷史包袱，不存在現有在編館員安置、原有資源與全館外包模式的契合度等方面的顧慮與潛在問題，實施全館外包相對阻力較小。同時，新建圖書館無歷史積累、專業人員與編制欠缺等問題，全館外包實施起來較容易。

表2 5家圖書館外包實施情況（資料整理時間為：2020年5月）

續表

2.2.3 實施外包的最初原因

實施外包的最初原因有嘗試新服務模式、創新管理思路的考量與探索，但應當說更多的是從解決實際問題的角度作出的選擇，主要是為了解決新建圖書館的人員編制不足或無法在短時間內配置到位等問題。

2.2.4 實施外包的社會主體

從服務提供方的資質情況以及業務范圍來看，主要是圖書館綜合運營服務提供商，艾迪訊電子科技（無錫）有限公司與安徽華博勝訊信息科技股份有限公司屬于此類。艾迪訊電子科技（無錫）有限公司依托其母公司多年行業經驗，定位于專業化圖書館運營管理，在業內已具備了一定的品牌影響力，而安徽華博勝訊信息科技股份有限公司則是定位于公共文化全價值鏈運營級解決方案服務，是國內公共文化服務領域較少的上市公司之一。

2.2.5 實施外包的服務內容

各館基本上都是圖書館建設、運營、管理與服務作為主體內容進行的全館外包，其中無錫市無錫新區圖書館還對外包后的實施效果設置了量化的評估要求，而蕪湖市鏡湖區圖書館則對外包后的各方權責進行了細化界定；在外包后的分工方面，基本以“政府提供場地，企業提供設備、圖書、人員管理等”為主要模式，廣州增城區新塘鎮圖書館還對外包到期后相應資產的歸屬進行了界定。

2.2.6 外包過程的政府管理職能

外包前以及外包行為實施過程中，政府管理機構發揮了一定的主導與推動作用，有制定財政預算、提供服務場地、實施招投標采購等，保證了圖書館的全館外包得以實施，但也存在著實施標準不統一、方式多樣化等情況；外包管理方面，基本是以對外包的服務涵蓋內容以及業務連續性要求為主，具體的服務標準、服務水平以及服務人員的專業能力方面則基本欠缺；關于外包后的管理與監督方面，雖有一定的后評價，但很大程度上存在著缺乏明確標準、實施隨機性大、監督手段單一、約束機制不明確等方面的問題。

2.3 5家圖書館外包效能比較分析

從各館實施全館外包后的效能看（見表3），實施全館外包后在館藏資源、開放時間等方面與公共圖書館整體情況保持了同步，沒有顯著差異。各館均較為重視線上服務渠道的建設，在門戶網站方面，5館中的無錫市無錫新區圖書館、滁州市圖書館、蕪湖市鏡湖區圖書館均建立了自己的門戶網站，且可提供較為齊備的公共圖書館查詢與咨詢服務，廣州增城區新塘鎮圖書館則是依托其上級廣州增城區圖書館的網站提供服務，合肥市濱湖世紀社區圖書館無相關網站信息；在微信渠道方面，無錫市無錫新區圖書館、蕪湖市鏡湖區圖書館、滁州市圖書館均有自己的微信公眾號，且可實現較為完備的線上查詢與咨詢服務功能，廣州增城區新塘鎮圖書館、合肥市濱湖世紀社區圖書館則是依托其上級單位的微信公眾號提供相關線上服務。

表3 5家圖書館實施全館外包后運營情況（資料整理時間為：2020年5月）

3 公共圖書館全館外包的發展現狀與存在問題分析

3.1 從法規政策來看，基本法規較完備，實施細則需細化

從現有法規政策與措施的針對性、適用性來看，還存在一些需改進之處：一是在管理內容方面，現行法規、政策的關注點主要集中在對承接方式、購買內容、參與主體評估等方面，對于參與主體在實際運營中的履約情況、服務質效方面涉及相對較少；二是在制度層級方面，國家層面的各項法規、制度不斷出臺，制度整體框架性結構已較為健全，但具體到不同的省份、不同的地區，還需在國家法規的整體架構下，因地制宜地制定各類實施細則。雖有部分省市已采取了相應的舉措，如江西省出臺了《江西省人民政府辦公廳轉發省文化廳等部門關于做好政府向社會力量購買文化服務工作實施意見的通知》［18-19］、廣州市制定了《廣州市公共圖書館條例》［20］《廣州市“圖書館之城”建設規劃(2015—2020年)》［21］，但整體看各地區推進情況差異較大，還需進一步完善；三是在購買范圍方面，目前的制度性文件基本是以公共文化服務領域整體為對象進行設計的，與公共圖書館自身獨特屬性的契合度不高，相應帶來了操作中的難點。公共圖書館服務中具體哪些項目可納入政府購買、服務標準、用戶滿意度評估等內容還需進一步作出明確規定。

3.2 從監督管理來看，監管體制需理順，監督主體需豐富

推進社會力量參與公共圖書館服務，必須建立與之相適應的監督管理體系，方能確保更好地運行。從目前情況來看，相應管理體系正不斷健全，已實施全館外包的公共圖書館也在此方面不斷進行探索，如無錫新區圖書館由區財政、審計、紀委、市文化行政部門等組建考核工作組，對外包公司的服務進行打分評價［3］61，并聘請專業公司對讀者滿意度進行抽樣調查等。但在監督管理的機制建設與參與方式來看，也還存在以下問題：

一是監督內容上：對采購行為管得多，對運行效果管得少。目前政府采購整體已有了較為規范的流程，也會對采購行為本身的合規性進行監督和管理，但對公共圖書館全館外包類的項目，在采購行為完成后對實際運行效果的監督則在監督實施主體、監督內容方面還存在較大欠缺；與合同要求比得多，與讀者評價比得少。實施外包后進行監督管理時往往關注點多集中在了參與方的履約情況上，對于讀者滿意度等方面考慮得相對較少；縱向與自己比得多，橫向與同行比得少。基于可操作性、管理成本等方面的考慮，外包后的監督評價往往會以對外包前后自身某些可量化指標的比較為主，而較少與其他館同樣的服務模式運行效果進行比較。二是監督主體上：除部分政府職能機構因工作職責原因而進行的規定動作外，目前來看，讀者對公共圖書館的監督管理的整體參與度不高；同時，對于引入第三方力量進行監督管理方面，還未形成有效的機制，且具備相應專業能力的機構與組織仍相對較少，無法完全滿足對社會力量參與公共圖書館服務進行專業化監督管理的需要。

3.3 從各方訴求來看，公益屬性需堅持，經濟訴求要兼顧

公共圖書館承載了較多的公共文化服務的職能，公益屬性明顯且必須堅持，這就決定了公共圖書館的服務外包不同于一般的政府購買行為，必須體現其公益性。而作為公共圖書館全館外包的社會參與方，從目前已實施全館外包的圖書館的情況來看，其服務承接方全部為企業，看到企業在運營管理、機制靈活性等方面優勢的同時，也必須清醒認識到企業的逐利性與公共圖書館公益性之間的矛盾。外包方案的設計以及定價策略等在保證公共圖書館公益屬性且確保其職能有效履行的同時，也要合理兼顧到參與企業對經濟利益的訴求。在此方面，目前很多案例已經進行了積極的探索，但整體來看，平衡好公益性與經濟性之間關系的研究還需進一步深入，相應的工作機制還需健全與完善。

3.4 從參與主體來看，資質要求需細化、專業能力差異大

目前，政府部門對公共圖書館外包服務承接主體的管理，基本是按照常規的對社會組織或注冊企業的管理方式進行管理，對于公共圖書館外包服務的采購行為也是參照《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》及《中華人民共和國政府采購法實施條例》等普適性管理規定執行，尚未結合公共圖書館服務內容的公益性、專業性等特征而建立對相關承接主體的細化準入標準與管理機制。從參與公共圖書館社會化服務的主體情況來看，多數是以捐贈、志愿者服務等形式進行支持，真正有能力提供公共圖書館全館外包服務的專業性機構與企業相對較少。具備專業能力的參與主體的匱乏對政府的采購行為以及公共圖書館全館外包后的運營效果產生了較大的影響。

4 公共圖書館全館外包模式中的政府管理職能研究

經過近10年的發展，國內公共圖書館在全館外包模式方面進行了積極的探索，從目前現狀來看，雖有個別成功案例，但總體上實施數量少、業務規模小、影響程度低的問題仍客觀存在。作為公共圖書館全館外包的實施主體與管理機構，政府相關管理部門應當進一步順應形勢的變化，切實擔負起相應的管理責任。

4.1 合理確定外包范圍，不能僅為創新而強行實施外包

受區域經濟發展狀況、公共圖書館自身職責定位等因素的影響，公共圖書館是否可實施全館外包較難以采用統一的標準直接劃定，政府管理部門應當因地制宜、因館施策，以是否能更好發揮公共圖書館的職能、是否能優化政府資源配置結構來具體分析，從財政能力、發展定位、資源稟賦、發展階段來進行客觀的衡量與評估：

一是以財政能力來衡量：公共圖書館實施全館外包，對社會承接主體支付的資金主要靠政府財政投入，因此，是否實施全館外包需要對所在地區的財政能力進行綜合評估，量力而行。二是以發展定位來衡量：從各層級圖書館的規模及主要服務內容來看，以提供普適性服務為主的區（縣）級及以下的基層圖書館其服務內容較為單一、專業化程度不高，比較適合全館外包；而專業性服務屬性較強及區域中心的大館則不太適宜也較難實施全館外包。三是以資源稟賦來衡量：以大眾服務為主要服務內容的不具備獨特館藏資源的普通圖書館相對而言更具備全館外包的可操作性；而擁有珍稀文獻館藏等具備獨特資源稟賦的大中型圖書館，因專業文獻采編、古籍保護、科研情報服務和專題讀者活動開展等的專業性特征，實施全館外包需審慎考慮。四是以發展階段來衡量：新建圖書館沒有原有人員安置、已有設備處置等歷史包袱方面的顧慮，同時往往難以新增編制，選擇全館外包的模式是可以考慮的；而對于已在運作的圖書館，特別是規模較大的圖書館，從人員安置、機制延續等多方面考慮，實施全館外包的難度較大、綜合成本亦相對較高。

4.2 主動擔當管理責任，不因實施外包而規避主體責任

作為公共圖書館全館外包的實施主體與管理機構，政府相關管理部門應當從責任擔當的角度理順公共圖書館全館外包的思路，明確應當承擔的管理責任，并切實開展工作加以推進。

4.2.1 強化責任擔當，理順全館外包的推進思路

在推進公共圖書館全館外包時，要明確外包的是工作內容而不是管理責任的原則，堅持“實施外包只是形式、運營成效作評價，讀者滿意是關鍵，責任擔當為核心”的理念，對公共圖書館應當承擔的各項責任，在準備實施外包時就要進行全面評估，可以由全館外包來解決的，要對相應內容

進行細致分析，清晰界定服務內容、評價標準與職責邊界，在外包合同中明確列明并對過程加強監督、對結果進行后評價；暫時無法以全館外包形式解決的復雜職責，也要在實施公共圖書館全館外包的同時，明確由相應的職能部門承擔這部分職責，不能一包了之，不能因公共圖書館的全館外包而不經意或人為弱化公共圖書館的角色定位與責任擔當。

4.2.2 加強制度建設，細化法律法規與實施細則

要結合公共圖書館的特點，在現有制度框架的基礎上加以針對性的細化與完善，才能更好地推動公共圖書館全館外包的實施。一是在現有政府購買服務規章制度體系中，在現有主要以工程及貨物為采購對象的框架下，針對公共文化服務行業的公益性、專業性特征以及采購內容以專業化服務為主的情況下，對購買公共圖書館服務的原則、主體、范圍、流程、方式、監督、職責等進行細化規定，或出臺針對性強的具體實施細則；二是各地應當在國家法規整體架構下，結合本地實際情況制定細化的工作措施，從而構建完善的自上而下相互銜接的政府購買公共圖書館服務的制度體系；三是要完善預算管理，完善現有政府購買服務項目下公共文化服務的預算體系，完整、準確地設置購買公共圖書館服務的類別與細項，完善公共圖書館全館外包支出標準的測算與核算機制。

4.2.3 營造良好氛圍，培育社會力量積極參與

政府應當進一步優化社會力量參與公共文化服務領域的機制，從氛圍營造、制度建設、引導培育等方面加以推進：一是要加強對社會力量參與購買公共文化服務的宣傳，營造良好的氛圍，鼓勵更多社會力量積極參與承接公共圖書館服務；二是要針對性地加強制度性供給，為社會力量參與公共圖書館服務打造機制靈活、形式多樣的訴求表達機制、承接參與機制和協同治理機制；三是積極培育有能力的社會力量，以建立孵化基地、加大資源投入、健全激勵機制、強化管理監督等方式營造良好環境，鼓勵、培育有能力參與公共文化服務的社會力量快速成長。

4.2.4 做好統籌協調，處理好公益性與經濟性的關系

公共圖書館的公益性定位與社會參與力量的逐利性特征客觀存在，關鍵是要做好統籌，尋找符合供需雙方訴求的平衡點。對此，一是要從財政投入的角度進行統籌考量，對于公共圖書館全館外包等公益屬性明顯的采購行為，在實施采購之初就要做好測算，在符合財政預算投入管理要求以及相關法規的前提下，合理核算外包費用，給社會承接方一定的合理利潤空間，保證公共圖書館外包后的服務延續性；二是在確保公共圖書館公益屬性有效履行、不影響公共圖書館主責主業的前提下，考慮允許社會承接方借助已有場地等沉沒成本進行適當的周邊產業經營、附加服務經營，一定程度上從經濟收入的角度對承接方予以補充；三是可以嘗試在科學評估、符合制度要求的前提下，對社會承接方設立一定激勵機制，明確目標要求與激勵標準，適當通過稅收優惠等形式調動社會承接方的積極性。

4.3 科學界定管理重點，不能過度管理而影響外包實質

強調管理責任不等同于過度介入，否則就失去了實施外包的意義。外包模式有其商業運作的規模，也有明確的職責邊界界定，應當以外包合同為基準，既不能放手不管、一包了事，也不能大包大攬、過度介入，關鍵是要合理界定管理邊界、科學確定管理重點。

4.3.1 管嚴標準，健全公共圖書館全館外包的評價體系

從管理的角度而言，要進一步加強公共圖書館全館外包各類標準的建設，以嚴格的標準體系規范外包行為、提升外包效果。具體來看：一是要管好準入標準，從促進公共圖書館行業發展的角度，對實施全館外包的社會承接主體的資質要求進行清晰界定，制定明確的準入標準，并逐步考慮建立區域內乃至全國范圍的針對社會承接主體的名單制管理體系；二是要管好采購標準，結合公共圖書館的公益屬性，對相應的政府采購行為制定針對性的標準，對采購行為的各環節應遵循的標準予以明確，以更好地規范公共圖書館的政府采購行為；三是要管好評價標準，結合公共圖書館的職責內容與工作特點，以橫向與縱向維度相結合的方式，從定量與定性方面明確相應的評價標準，圍繞運營效果及服務水平縱向與自己過去比、橫向與同行平均比，以評價標準的規范化帶動實施全館外包的公共圖書館服務水平的提升。

4.3.2 管好監督，完善公共圖書館全館外包的監管體系

良好的監督管理體系是保障公共圖書館實施全館外包后承擔職責不減弱、服務水平不降低的重要前提，對此應當從健全監督機制、擴大監督主體、信息有效公開等方面持續加以改進：一是建立良好的監督機制，要結合公共圖書館的特點，從誰來管、管什么、怎么管、靠什么管、管到什么程度、管出什么效果等方面入手，建立健全公共圖書館全館外包后的監督管理機制；二是豐富進行監督的主體，在政府相關主管部門繼續履行監督管理職責的同時，結合市場化情況，以引入第三方管理機構進行持續監督、建立專業咨詢委員會進行專業化指導以及提高公眾參與度、邀請公眾共同進行監督等方式，豐富實施監督的主體范圍；三是確保信息的有效公開，在政策制度允許的范圍內，對公共圖書館全館外包合同約定的社會承接方職責、服務內容、服務標準承諾等內容通過多種公眾廣泛接受的渠道進行適度公開，為多主體參與對公共圖書館全館外包的監督創造條件。

4.3.3 管住風險，強化公共圖書館全館外包的風險管控

工作內容外包了，但是公共圖書館承擔的責任不能減弱，應當管住的風險不能放松。作為公共服務機構，服務內容、質量、效率是公眾對其的要求，但持續提供服務的能力也是公眾高度關注的事項。公共圖書館應當以危機管理以及系統的業務連續性管理為重點，針對性建立應對機制，提高自身的持續運營能力：要結合本館所處的外部環境以及內部特征開展全面的風險排查和應對策略研究，借鑒本地其他公共服務機構的經驗與做法，針對性地建立本館的危機管理機制和預警機制，做到事件發生前做好防范準備、降低風險概率，事件發生時進行合理響應、減少事件影響，事件發生后采取高效措施、快速恢復秩序；同時，要對本館的各類計算機系統進行全面排查，針對性制定業務連續性計劃，并定期重檢更新，這是公共圖書館改進管理能力、承擔社會責任的基本準則，也是公共圖書館提高風險預測和快速應對的必然要求。這些對風險管控的要求不應由于實施全館外包而有絲毫的放松與弱化，在實施外包時就要對供需雙方的相應責任進行清晰界定。

5 結語

公共圖書館全館外包模式經過不斷的探索，已積累了一定的經驗，但還有很多需要不斷改進之處。作為實施主體，政府相關管理部門應當從提升公共文化服務供給能力的角度，主動加強研究，以實施主體自身能力的提升來推動公共圖書館全館外包模式的機制完善與實施推廣，以更好地引導社會力量參與公共圖書館建設，推進公共文化服務行業的發展。