社區治理“三維”互動創新路徑與啟示
——以成都社區基金為例

何 宇，高布權

(延安大學政法與公共管理學院，陜西 延安 716000)

引言

成都的社區治理實踐通過構建社區基金以實現社區治理模式與理念的革新，是推動社會治理重心向基層下移、破除傳統社區治理困境以及引導社區治理轉型發展的重要舉措。探析成都社區基金為傳統社區治理困境有效解套，以期能為其它地方的社區治理轉型及發展提供些許參考理路。

一、問題的提出：社區治理中的“三維”互動困境

(一)社區治理及“三維”主體解析

1. 社區治理研究梳理。目前，國內學術界對社區治理較為統一的認識是：“社區治理是在合法范疇內，由政府、居民、社會組織以及社區自組織等多元主體共同參與并提供社區公共事務的活動”。通過文獻的梳理發現，國內外學者主要沿著社區治理理論構建與實踐應用兩個方向進行探究。

值得關注的是，國內涌現出不少社區治理的創新成功模式，社區基金就是其中之一。馮福注意到政府主導下的社區基金會在參與社區治理中起步較晚、自身組織建設不足等問題，運用資源依賴理論完善政府在推動社區基金會參與社會治理的角色功能。徐家良為確保社區基金能在社區治理中發揮積極作用，認為應厘清其與政府、居民、社會組織以及組織內外部關系，從關系建構的角度來實現社區基金參與社區治理的可持續性發展。主體是研究社區治理的一個重要維度，社區基金作為有效提升社區治理的手段而存在，但目前學術界對社區基金卻較少從治理主體層面探究改善與發展社區的治理邏輯。基于此，本文從社區基金中“三維”主體互動切入，破除傳統社區治理的主體互動困境，以期豐富社區治理創新路徑的研究視角。

2.“三維”主體探討。 社區治理結構中存在多個主體，在現實的運行中分別代表著不同的利益群體，通過他們的互動合作共同管理并服務于社區公共事務，為社區治理轉型發展共同發力。下文將從宏中微觀角度解析社區治理中存在著的“三維”主體。

其一，行政力量，主要指的是與社區居委直接關聯的街道辦事處。我國行政觸角深入社區緣來已久，我國傳統城市管理的單位制由于計劃經濟的消解而解體后，之前單位的社會職能亟需其他主體承擔，于是社區制在20世紀80年代隨時代的發展應運而生。雖然街道辦事處對社區在一定程度上進行了放權、授權，但社區行為卻“行政化”傾向表現明顯，主要是由于行政力量并沒有很好分清與社區居委的界限所在。“政府延伸進社區的權力過大，導致社區權責不一以及產生綜合應付任務的工作態度問題，難以在行政力量下發育轉型”。

其二，社區力量，主要指社區居委。社區作為基層治理的單元，在黨和政府與居民之間扮演著“承上啟下”的角色。一方面社區居委會作為黨和政府的組織觸角行使著部分政府職能，并承擔政府的下派任務，及時向上反饋信息；另一方面，社區居委會擁有法律賦予的自治組織的地位，居民借助社區居委行使著自我選舉、自我服務等自治屬性。所以，社區力量是社區治理中不可或缺的一環。

其三，集體代表。在社區中存在以業委會為主要代表的居民自治組織，他們是因為有著共同興趣愛好或是共同利益而集聚起來的非正式組織。由于我國大多數社區居委會根深蒂固的傳統社區治理理念，打著居民自治的旗號，卻將居民排除在治理主體之外，讓居民成為了被治理者。于是，能夠代表各居民主體利益的自治組織如雨后春筍般在社區里興起，有學者稱“隨著業主委員會的興起及其與特定居民的利益關聯度加大，業主自治正逐漸取代居民自治，成為社區自治的新形態”。

正是行政力量、社區力量以及集體代表這“三維”治理主體在社區治理中存在著矛盾沖突，使得社區治理發展步入悖論，這與社區治理主體合作協助良性互動的理念相去甚遠。

(二)“三維”主體在社區治理中的悖論

1.行政力量與社區力量的資源依賴博弈。 在社區治理的進程中，有學者指出治理低效與資源缺乏密切相關。自單位制解體后，形成了具有較強行政化傾向的社區制，長期以來政府通過補給將各類外部資源與社區居委會對接，于是，社區居委就形成了對政府的資源依賴，希望不費吹灰之力就能得到來自街道辦的資源支持，缺乏挖掘內生資源動力的能力。由于社區居委無法有效通過自身能力獲取外部資源，街道辦對社區居委的直接資源支持就使得社區居委的行政化趨勢增強、自治空間壓縮以及自治活力消退，反而會愈發依賴于街道辦的資源供給，形成街道辦與社區居委資源依賴的悖論。換句話說，“社區居委作為基層群眾自治組織的自治地位，與行政力量領導下的社區自治能力之間存在一定的內在張力”。資源依賴帶來的連鎖反應是：一方面社區居委更加習慣寄希望于街道辦，渴望獲得街道辦的直接資源支持，愈發固化社區行政化傾向；另一方面社區居委會承擔更多的行政任務，行政責任得到強化，因此要求街道辦為其減負。本質上而言，社區制自誕生之初就帶著行政與自治二重屬性，要讓社區居委脫離行政力量達到完全性群眾自治組織的理想狀態是不可能也是不應該的。然而，這也并不意味著要讓社區居委繼續處于強行政化的趨勢之下，如何保持二者平衡是解決資源依賴悖論的關鍵所在。

圖1 行政力量與社區力量的資源依賴圖

2.“權力讓渡”下的居民集體訴求。 居委會是通過民主選舉方式選出的接受居民委托的代理人，代表居民行使自我管理權力，維護居民的共同利益。在社區治理的實踐中，由于個體能力差異以及職位限制，不可能每個人都能參與到社區的具體治理過程中去，居民將“權力讓渡”給居委會，在一定程度上可以看作“利益讓渡”，期待通過居委會代理來達到居民利益實現。然而，在中國特有的基層治理結構中，社區居委變為了街道辦等上級政府的“代理人”，將承擔上級下沉的人員、資金以及項目等看作是社區居委的主要任務，逐漸背離社區居委成立的初衷。隨著社會環境日益復雜，社區居委主次不分、守舊不變的思想已經不能適應居民日益多元化、差異化的利益需求，于是諸如業委會等的居民自組織紛紛成立，以表達和維護自身利益。街道辦并非對居民進行直接管理、較難對居民的核心利益進行有效協調，于是以業委會為代表的居民自組織就在以政府為主導的社區治理中被邊緣化了。由于居民自組織的成立與運行缺乏專業門檻，在面對關于利益訴求的糾紛時極易產生不理性的集體行為，影響到社區治理的和諧穩定。此時，街道辦事處為了維穩就會對居民集體代表組織使用行政力量鎮壓，進一步增強對居民的行政管控，壓縮居民本該有的自治空間。社區居民本就是為了表達利益、獲得利益實現而集成了具有代表性的自組織，倘若居民自治的活力受限以及權益實現仍舊被社區居委忽視，那么就會繼續組成代表自己權益的非正式組織。總的來說，“三維”主體都從各自利益出發，忽視了其他主體追求利益的合理性，造成了利益訴求的困境。

二、成都社區基金的發展概況

圖2 居民集體訴求悖論圖

2017年，成都市在全國率先成立城鄉發展治理委員會，表明成都市關于社區治理的創新與質量都走在了全國前沿。為了鼓勵設立社區基金以激活多元主體參與社區治理活力，探索符合大城市社區發展治理規律的新路子。成都市在武侯區成立了首家社區基金會，之后在全市范圍內推廣開來。

(一)社區基金來源

社區基金不具有獨立的法人資格，在與第三方管理機構簽訂基金協議之后，方可有公開募捐以及使用資金開展活動的資格。社區基金有內部與外部兩個來源口：社區內部通過開展社區節日活動、社區營造項目等，廣泛動員居民參與捐贈資金。社區外部是以共同為社區的公益項目捐贈為目的，讓社區居委與居民聯動企業，此舉有效地拓展了社區服務鏈條，由原來的單純“物質捐贈”，豐富為“提供服務”，增加了社區社會資本。

(二)社區基金使用方式

社區基金較以往社區居委的財政資金相比具有使用范圍廣、靈活性強的優點。成都社區基金的使用可分為三個層級：“低線扶貧幫困、中線社區服務、高線社區發展治理”，主要是通過關愛社區困難群眾、開展社區公益活動、提供社工工作經費、培育社區自組織以及營造公益項目等形式使用社區基金。此外，社區基金管委會將籌得的資金款項存入組織賬戶，并向捐贈人提供捐贈票據，及時公開資金使用動向。社區基金不僅使用范圍廣，還能以針對性、靈活化的方式較好地滿足居民的多元化需求，從而促進社區治理轉型與可持續發展。

(三)社區基金組織結構

成都社區基金會采用“理事會+監事會”的“監督-執行”二元組織結構。理事會一般負責關于社區基金的決策，其下設秘書處，用以管理與操作具體的項目部門。監事會則對理事會和秘書處進行監督。社區基金會在一定程度上可以看成是一個資源互助平臺，一方面支持服務于社區公益事業發展，另一方面匯集本地人才，提升社區治理的凝聚力與發展水平。社區基金通過公開透明的方式，接受大眾監督，實現社區基金的自我管理、自我監督、自我服務。此外，社區基金的使用會受到慈善組織、捐贈人、社區居委以及社會大眾的監管。

圖3 社區基金會組織結構圖

三、成都社區基金對社區治理的發展啟示：“三維”的良性互動

(一)政府主導的弱行政化邏輯

成都社區基金的成立最初主要由政府引導、出資注冊。政府在推進社區基金運行發展的過程中減弱行政操控，推進社區融入社會、個人或集體的資本，并通過對資源的重新配置，針對性地滿足群眾利益訴求。傳統社區制下社區管理邏輯“行政化”傾向嚴重，行政力量嵌入社區是基于當時現實情況考量的結果，這樣的傾向在由單位制向社區制轉變的過渡時期確實起到了維護社會穩定、促進社會管理和諧進步的效果。但隨著社會經濟的快速進步以及居民的個人意識與需求多元化日益增強，采用“強行政”進行社區治理的思路，難以發揮社區自治活力，使得內生資源得不到釋放，影響著社區發展的長久動力。政府應由“強行政”向“弱行政”的邏輯轉變，從多方角度促進社區治理的轉型發展。對居民而言，政府減少對社區的直接管控，有利于增加居民對政府的好感度與信任度，讓居民對參與社區治理活動更具有責任感。對社區而言，有助于破除對政府提供外部資源的過度依賴，社區的任務中心不再是承接來自上級政府的行政任務，而是把治理的重心轉移到如何獲取外部資源以及關注如何激勵居民參與到社區自我建設上來。對社會組織而言，行政力量向“小政府”的轉變，能較好地保留社工人員提供公共服務的專業化能力，促使社區公共服務向多樣化、匯聚多方資源方向轉變。

成都社區基金自從成立之初，就設計政府在其運行中擔任指導者的角色，所以在社區基金的具體實踐中，就有了來自行政天然的合法性和公信力。社區居委通過社區基金廣泛吸納資源的功能，降低了對政府的資源依賴，有效發掘社區自身發展的活力。政府為社區賦能，社區居委與居民能獲得適當表達利益需求的機會，協調行政、社區居委與居民自組織之間的力量，使其達到相對平衡，為社區的穩定、治理的發展提供保障。

(二)社區居委準確定位的共同體營造

在我國社區治理發展的過程中，先后經歷了“社區服務” “社區建設” “社區管理”三個階段的發展。現如今提到社區治理，本質上就是多元主體共同參與社區治理的結果，各個主體之間尋求的是平等的合作伙伴型關系，以協調合作促進社區治理共同體營造。社區居委是各個主體發揮作用的基石，是協調合作的橋梁與紐帶，更是承上啟下的中堅力量。社區居委應準確找準自己的定位，厘清與居民之間委托與代理的關系，引導居民積極參與到社區自治的建設中來。面對政府，社區居委則應分清與行政力量的權力邊界，減少對政府資源的過度依賴，做到任務的上傳下達。社區居委應以更包容的態度容納社會組織進社區，將社工看作合作伙伴而不是完成任務的社會下屬。

社區基金充分展現了社區居委在多元主體之間積極協調作用，一方面能較為主動地了解和傳達社區居民與社會組織對社區基金的利益需求；另一方面，社區居委有效引導與監督社區基金運行，使得各主體之間為達到共同目標而形成互幫互助的和諧局面。由于社區基金的獨立運行以及匯聚各方資源，打破了社區居委對政府過度的資源依賴，使得居民自治的責任與活力得到增強、居民不再作為“被治理者”被排除在社區治理的主體之外。總的來說，社區基金為居民實現和維護自身權益提供了平臺，為多元主體參與社區治理的共同體營造提供發展方向。

(三)居民主動參與糾正認知偏差

近年來，公民的主體意識有所增強，但在以前較長時間里都被對治理主體的認知偏差所主導。長期以來，政府以及帶有一定程度行政化傾向的社區居委是社區治理的主要力量，這點毋庸置疑。面對居民自治的法定權利，居民只是治理中的“被參與者”與“被治理者”，在社區治理中被邊緣化讓他們一度認為自己不是社區治理的主人，一直都以被動的態度參與社區的活動，未能有效理解與實踐居民自治的真正內涵。

有學者稱，社區基金就是居民身邊的基金，是居民能實實在在摸得著、看得見、多數人能參與的治理平臺。社區基金對喚醒居民的公民意識以及增強對社區認同感和歸屬感的培養具有重要意義。社區居民能夠通過社區基金的平臺表達自己的需求，并用公開透明的方式讓利益得以實現，以此強化居民自組織在社區治理中的影響力。此外，居民主動參與到社區治理中來，有利于提升社區活力以及為發展帶來持續動力，是風險社會背景下維護基層社會穩定、打造社區治理新格局的重要方面，并能帶來提升政府公信力的潛在正效應。