國企改革中關于地方政府角色定位的思考

江海燕 寧波市奉化區國有資產管理中心

國企改革是時代形勢下的大勢所趨，完成國企現代化管理改革是加快市場經濟發展的重要手段。政府需要提高國企改革的重視程度，為國企改革貢獻力量，及時發現自身對于國企改革方面存在的問題，給國企改革開辟途徑。

一、地方政府角色定位的基本理論

（一）地方政府角色定位的概念

對于地方政府的角色定位需要從政府性質、權力范圍、政府職能等方面進行界定，但是對于政府角色的定位在不同方面需要進行仔細的界定和思考[1]。在國家統治和管理方面，政府是國家的管理者也是國家的統治者；在經濟活動方面，政府是參與者也是監督者；在進行改革的過程中，政府是被改革者也是推動者；在社會發展方面，政府是制度的制定者也是制度的推動者，因此在不同方面需要根據政府的職能對政府進行角色定位。

（二）地方政府的角色特征

1.職能的地方性

地方政府的職責范圍是國家經過地域和人口進行劃分的，地方政府的設立目的也是為了完成公共管理，因此地方政府的主要職責是輔助國家進行社會管理。日常的主要工作是維護社會穩定、促進當地經濟發展。這是國家分配給地方政府的責任，地方政府的職責一般不是政治性的管理，而是在于社會職能方面，主要是用于完成對地方的社會事務管理。地方政府是直面地方居民的管理機構，要為地方居民服務、給地方居民建立良好的生活環境、保障地方生活的有序進行，這是地方政府存在的意義。對于地方政府來說，參與國家政治并不是當地政府的職能，當地政府還是需要將精力花費到居民日常生活建設中去，對于不屬于地方管轄范圍內的事務，地方政府是沒有權利進行干預的。

2.職權的局限性

地方政府職權的局限性表現在治理的范圍以及承擔的責任方面，地方政府只擁有國家部分領土的管轄權，管轄的對象也只是轄區內的居民，制定的政策只作用于管轄范圍內，對其他地區沒有作用。在管理的事務方面，地方政府的職權也是局部性的，代表的是國家部分事務的管理，而且在轄區內還存在一些由國家進行管理的部門和事務，地方政府的管理權受到限制。

3.結構和職能的復雜性

地方政府的結構比較復雜，是國家考量當地情況以及國體進行設置的，這是一種綜合系統的設立方法，越是基層地方政府結構包含的要素就越多。在內部結構方面，地方政府也是由很多部門和機構組成的，根據當地的環境條件，每個地方政府的結構也會有差別，結構的復雜化就會引發地方政府職能的復雜化。

4.角色的雙重性

地方政府在進行地方事務管理的時候，往往是決策的制定者也是決策的施行者。地方政府需要在國家法律允許的范圍內進行工作，受到國家的領導和監督。但是在進行地方事務處理的時候，又是地方事務的領導者，對地方事務進行治理，保證地方事務順利進行、促進當地經濟和社會的發展。在我國的社會環境中，地方政府既需要聽從國家的領導和管理，還需要聽取民眾的意見、受到民眾的監督。

（三）地方政府角色定位對國企改革的影響

地方政府在國有企業改革中承擔的是引導者的責任，發揮著宏觀調控作用，在計劃經濟時代，國有企業的所有權和經營管理都是由政府負責的，政府全權負責國有企業的運行發展，到了市場經濟時代，政府改變了對于國有企業的管理態度，開始進行放權式管理，提高國有企業的自主管理權，奠定了國企改革的基礎。直到1983 年，政府開始實行兩步利改稅政策，改變了國有企業的經營模式，改變了原來企業上繳利潤的形式，開始實行利潤所得稅的制度。隨著政府政策的改變，國有企業得到快速的發展，并且在政府的調控下，出現了承包經營責任制，國有企業的自主權得到進一步的擴大。在經歷一系列的改革發展之后，政府開始從宏觀層面對國企進行管控，建立現代企業制度，完成國企的現代化發展。

（四）地方政府在國企改革中的表現

隨著地方政府職能的轉變，在國企改革中的角色定位也發生了變化，開始從控制者向服務者轉變。在改革開放初期，政府為了提高國企的活力，就對國企的所有制形式進行過改革嘗試，開始推行公有制模式。經過一段時間的探索，政府開始大力推行公有制，對國企所有制形式進行深化改革，并且發展相關配套措施，完善法律和企業制度，進行國企試點，探索更多適合國企發展的策略。政府對國企充分放權，將自身從國企經營中釋放出來，建立監督管理機構，對國企發展進行監督，將國企的所有權、經營權、監督權徹底分離，政府開始隱居幕后，承擔起公共服務者的角色，為國企發展提供更多服務。

二、國企改革中地方政府角色定位存在的問題

（一）地方政府的結構不合理

地方政府在進行國企改革的時候存在結構方面的誤解，很多地方政府和國企之間政企不分，兩者功能重疊混亂，政府太過于直接干預國企微觀經濟活動，很多國企管理層也承擔著政府職位，造成國企和政府之間的職權混亂問題[2]。還有一些現象是機構方面的政企不分，比如一些政府部門既承擔政府責任，又作為一個國企出現，這就導致政府的社會管理職能和國企所有者職能混為一談，在政府宏觀調控方面也有很不利的影響，會造成國有資產私有化的問題，不利于國企的發展。

（二）地方政府的職能不健全

政府在參與國企改革的過程中沒有充分發揮監督職能和服務職能，導致國企改革存在弊端。國企進行改革需要政府從旁協助，政府雖然對國企放權，但是不能對國企的發展置之不理，必須充分發揮監督職責，對國企的發展情況進行監督，防止出現改革方面的重大失誤。通過監督也可以規范國企改革策略，避免國有資產出現流失的現象。在國企改革需要幫助的時候，政府要充分發揮服務者的角色作用，給改革提供更多便利化條件。

（三）政府的缺位

部分地方政府認為對國企放權就是給予國企最大的自由，讓國企自行管理，政府徹底退出管理舞臺，這種想法是錯誤的，任何企業都需要在政府和市場的環境下進行經營活動，脫離了政府的調控，企業發展就會出現偏差。政府對國企改革不聞不問會造成改革方向的錯誤，讓改革走很多彎路，這樣就造成了國有資產的損失，對國有企業的發展和市場經濟體制的完善是有很大負面影響的。

（四）對“地方政府”的不到位

地方政府在維護社會穩定和促進經濟發展方面職能是有局限性的，在治理范圍方面也是有地域性的，國企改革必須認識到地方政府的特點，對地方政府的權限有清晰的認識，在地方政府權限范圍內請求地方政府的協助，和地方政府攜手進行改革活動。

三、國企改革中地方政府角色定位的必要性

（一）國企改革中地方政府角色定位的意義

地方政府在國企改革中起著至關重要的作用，地方政府決定國企改革的方向和程度。在我國經濟發展初期，地方政府對國企的管控幫助國企度過了計劃經濟時期的困難，政府的大力參與也為國企的發展提供了充足的資源和資金支持，帶動了國企的發展。到市場經濟時代，地方政府積極轉變角色，給予企業更多的自主權，也極大程度激發了國企發展的活力，保證國企在市場經濟發展中的主導地位，極大促進了國企的經濟發展進程。到目前為止，政府都在盡職盡責為國企發展提供服務，制定更多的政策幫助國企實現現代化企業體制的轉變，完成我國現代化企業的轉變歷程。

（二）國企改革中地方政府角色定位的內容

地方政府在國企改革中承擔著多重的角色，既是國企改革的決策制定者，又是國企改革的監督者，還是國企改革的服務提供者。政府對國企經營和改革起著宏觀調控作用，制定改革的大方向和政策，具體的實施和細節都交給國企自行研究制定。在國企改革中，政府還要承擔監督者的職責，對國企的經營過程和成果進行監督，并且保證國企經營和改革都符合法律的規定，對國有資產和管理層都進行監督，保證國有資產不受到侵害。在改革中還要給國企進行服務，通過觀察改革的進展情況，提供更多的條件促進國企變革。

（三）國企改革中地方政府角色定位的現實需要

地方政府在國企改革中擔任的角色是根據改革的現實需要來進行轉換的，在計劃經濟時期，政府就需要對國企進行全面的管理和控制，這樣才能在計劃經濟時期充分發揮國企的作用，但是在市場經濟時代，就不能過多干預國企的運行，否則就會限制國企發展的活力，這些都需要政府根據實際情況自行調整。

四、地方政府角色定位的思考

（一）國企改革中地方政府角色定位的目標

在進行國企改革的過程中，地方政府要明確自身的角色定位，政府不是國企的管控者而是服務者，要充分認清政府的服務職能，對國企發展只是發揮宏觀調控功能、進行市場維護、給社會管理和公共秩序提供服務。在市場經濟發展的過程中，政府是承擔市場調控不了的責任，在進行國企改革的時候，要明確政府和市場的責任歸屬，對國企發展進行放權，將國企的經營權還給企業。

（二）地方政府角色定位路徑

想要轉變政府的角色定位，發揮政府的服務職能，就需要建立政府和國企的平等關系，政府是市場秩序的維護者，國企自身作為自負盈虧的個體參與市場經濟活動。政府需要及時轉變觀念，完成管理者向服務者的觀念轉化，制定相關改革措施，提高政府官員和國企管理層的認知意識，通過市場的調節，改變政企之間的地位和關系，形成全方位的服務理念。政府還需要加強對國企的法律完善，在法律上肯定國企管理層的地位，為國企獨立經營提供法律依據。

（三）地方政府角色定位的具體措施

地方政府在進行國企改革的時候要淡化行政色彩，對國企改革放權，全面促進國企的現代化管理體制，按照現代化企業的管理要求，提高國企的自主管理權。政府降低對國企的影響力度，也可以在很大程度上減少國企管理混亂、國有資產私有化等現象的發生。同時，政府要加強自己的監督作用，確保國企發揮自身的經濟和社會責任，整個經營過程都符合法律要求和國家政策，并且加強對國企管理層的監督，防止出現公器私用的現象。

五、結論

地方政府要充分認識到自身的權限范圍和職能范圍，在國家的支持下，發揮自身的社會職能，維護地方社會穩定、促進地方經濟發展，并且發揮自身的優勢給當地國企改革提供助力，為國企改革提供更多關于政策和資源方面的服務，加強對國企的監督作用，確保國企改革順利進行。