農業面源污染防治的法制對策

林 煜

2021年6月5日是第50個世界環境日，今年的世界環境日中國主題是“人與自然和諧共生”。黨的十八大以來，黨中央通過開展一系列根本性、開創性、長遠性工作，切實落實依法治國基本方針，針對生態文明建設提出了一系列新理念、新思想、新戰略，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，加快推進生態環境保護的歷史性、轉折性、全局性進程。對于生態文明建設這一“關系中華民族永續發展的根本大計”，習近平總書記在多個重要場合就如何保護生態環境、做到人與自然和諧共生作出重要指示。“法者，治之端也”，法治是治國理政的基本方式。農業面源污染防治作為生態文明建設的重要一環，同樣需要法制保駕護航。

農業面源污染的新特點

我國作為傳統的農業大國，長期以來強調農村城鎮化進程，而忽視了農業質的發展，放任犧牲環境為代價的農業產業發展導致了生態環境的惡性循環，其中日趨嚴重的農業面源污染問題給水體、土壤和空氣等帶來了嚴重的危害。農業面源污染往往呈現出隱蔽分散、難以預警等不確定性特點。隨著社會的發展和學術研究的深入，農業面源污染的內涵和外延發生了新的變化。

從單一到全面

農業面源污染從僅指水污染擴展到空氣、土壤等方面的污染。早期國內外對面源污染的界定主要源自美國《清潔水法》（ The Clean Water Act，CWA）修正案所下的定義：“污染物以廣域的、分散的、微量的形式進入地表及地下水體。”據此早期國內學者對農業面源污染的關注點在于污染物對水環境的影響，認為其是指溶解和固體的污染物從非特定地點通過徑流而匯入受納水體所引發的有毒或有害等形式的污染。近年來，隨著研究的深入，學者們的研究視角發生了從單一到全面的轉變，關注點從水體富營養化擴大到土壤板結、空氣污染等方面。

從生產到生活

狹義的農業面源污染僅指“農業”，廣義的農業面源污染則指“農業+農村”，不僅涉及農業生產中的化肥、農藥、農膜等工業產品，也涉及農村生活中農作物秸稈、畜禽尿糞、生活污水、生活垃圾等廢棄物。這些生產生活中產生的溶解性或非溶解性污染物在非特定地域以地表徑流或土壤吸收等形式匯入受納水體、土壤等，引起水、土壤、空氣污染。

從農業發展到社會發展

2021年我國已全面建成了小康社會，在此關鍵性歷史節點上，越來越多的政策和研究表明，農業面源污染的控制和解決將不再單一依靠技術途徑，將上升到社會經濟和發展層面共同解決，同時也是生態文明建設中不可或缺的重要一環。

確立綠色發展的立法理念

立法理念是立法的內在精神和最高原理，體現了立法者對立法之本質、原則及規律的理性認識和價值取向，以正確的立法理念為導向是健全法律制度的前提。2021年1月1日正式施行的《民法典》第一編第一章第九條規定，民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。這一規定確立了“綠色原則”在我國法律體系中的基本地位，一方面貫徹了我國憲法關于保護生態環境的根本要求；另一方面貫徹了黨中央基于生態文明發展提出的綠色創新理念。從法律上確立了綠色發展的立法理念，其內涵包括可持續發展和人與自然和諧共生兩個方面。

可持續發展

可持續發展理念的核心是規范兩個基本關系，即“人與自然”的公平關系和“人與人”之間的公平關系。理論和實踐已經證明，曾經的人類中心主義已經不能繼續指導人類的發展，唯有堅持可持續發展的思想并以此為指導，方能使環境得到真正的保護，人類得以長久地生存與發展。1972年聯合國人類環境會議通過的《人類環境宣言》可謂是人類社會歷史發展的一座里程碑，其所提出的全世界各國政府和人民應當共同保護與改善人類的生存環境，是首次針對環境問題提出的全球性合作理念。可持續發展理念最早是于1980年聯合國大會提出的，之后1987年世界環境與發展委員會發布了《我們共同的未來》研究報告，其對可持續發展戰略進行了勾勒，標志著這一新的發展理念正式誕生，其最終定義是通過1989年聯合國環境規劃署理事會發布的《關于可持續發展的聲明》確立的。

可持續發展是一個包括社會、經濟、文化、科技、資源及生態環境等多個方面在內的多元理論。可持續發展落實應從資源環境、經濟和社會三個方面著手。可持續發展以可持續利用現有和改善當前生態環境為根本，以經濟發展為先決條件，以謀求社會的全面發展為方向。如果一個社會在其存在的各個時期都能協調資源環境和經濟社會的關系，就可以視為達到了可持續發展。

人與自然和諧共生

黨的十九大報告將“堅持人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。“綠色發展”的內涵是建設能夠讓人類和自然和諧共生、互利共贏的生態文明。綠色發展要以人類樹立正確的自然觀為先決條件，以科技發展謀求技術手段，實現自然的開發和保護，達到社會、經濟、環境和生態的同步發展，推進物質文明和精神文明共同進步，讓人和自然達到真正的互惠共生。

需要明確的是，必須擺正人與自然、發展經濟與保護自然環境的關系。人和自然是一個和諧的整體，藍天、大地、森林、草原、山川、河流是生養我們的基地，人類生存和發展離不開自然界的支持，自然界為人類提供了必須的物質基礎和生存空間。因此，我們應和自然保持和諧統一，而不能對它任意掠奪。自然資源的再生能力是制約社會生產力的主要因素，所以關注生態環境，可持續地開發環境和資源，更有助于社會和經濟的發展，相當于促進了生產力的發展；反過來，社會和經濟的發展也依賴于良好的生態環境，所以必須杜絕盲目性、短期性、極端功利性的經濟發展，從長遠角度出發大力開展生態文明建設，切實保證經濟發展和生態發展同步進行。

明確各方法律責任

政府的法律責任

民以食為天，糧食安全的基礎是有良好的生產環境，清潔的水源、土壤和空氣都必不可少。政府應將人民的衣食住行放在首位，作為其工作的核心。因此，為了有效防治農業面源污染、保證“食”的安全，應從根本上通過技術手段優化農業化學品（化肥、農藥、地膜等），實現生產、服務和環境的綠色生態化，推進農業清潔生產，保障農業污染的持續預防。同時，農業面源污染防治立法中應當明確政府的職責和義務，落實如農藥等農業生產資料的使用規范，預防和評估環境污染物的侵害性，推廣和督促農業清潔生產（農業生產資料、生產方式和經營過程），必要時采取相應整治和管制措施；切實保障農田水利等農業生產基礎設施的投入；為農業清潔生產項目的開展提供補貼等資金扶持。同時，可借鑒《水污染防治法》等單行法律的規定，將農業面源污染防治目標的完成情況納入地方人民政府政績考核指標，要求政府必須依法行政，切實履行法律所賦予的義務。

生產者的法律責任

通過立法加強農村生態安全保護，鼓勵推廣農業清潔生產的經營者加強改良工藝生產流程，完善生產資料銷售渠道，強調有益于防治農業面源污染的獎勵、補助或稅收優惠政策。同時，立法中切實明確農業生產經營者必須履行的強制性義務，對違規生產、銷售、使用對環境有害的高毒高殘留投入品，對人畜有危害的農產品均要設置相應的處罰規定，嚴懲焚燒農作物秸稈、違反環境衛生標準的技術規程操作等不法行為，嚴把產前產地環境質量關、產中生產過程關和產后市場準入關。

農戶的法律責任

在長期的農業生產中，由于缺乏環保意識和基礎設施等，農戶為提高產量違規使用化學制品，隨意堆放垃圾、畜禽糞便等，這些生產生活所產生的污染致使土壤退化、水體受損、空氣渾濁，這些嚴重的農業面源污染不僅影響農民自身的生產生活，也影響到自然環境甚至經濟發展。公民環保意識的提升，積極推動了面源污染防治。因此，在農業面源污染防治立法的過程中應當明確農戶的責任，一方面，通過宣傳、引導等措施讓農戶深刻認識防治農村面源污染關系到生活的質量乃至子孫后代和全人類的發展，在生產過程中要求農戶選擇相對清潔、符合標準的化肥農藥，嚴格依據國家標準選擇農膜等生產資料；另一方面，在環境保護中應當完善公眾參與機制，拓寬農戶反映問題的渠道，使農戶作為責任者的同時也成為監督者。

健全農業面源污染防治法律體系

立法作為農業面源污染防治的有利保障，在處理嚴重的農業面源污染問題時展現的強有力手段，對威懾農業面源污染的違法行為起到關鍵性作用，因此以立法為重要基礎建立健全農業面源污染防治法律體系刻不容緩。

現行法律法規規定

針對農業面源污染的特殊性及新變化，除了地方有針對性地出臺相應政策積極應對，更要從國家層面考慮進行專門立法，以規范農業面源污染防治的基本方針、原則、法律責任等。目前我國尚未出臺專門針對農業面源污染的立法，相關條文散見于不同的法律法規中。

關于農業面源污染的現行法律及其涉及的法條：

《中華人民共和國鄉村振興促進法》（2021年6月1日實施）第三十五條：“各級人民政府應當采取措施加強農業面源污染防治，推進農業投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化，引導全社會形成節約適度、綠色低碳、文明健康的生產生活和消費方式。”

《中華人民共和國長江保護法》（2021年3月1日實施）第四十八條：“國家加強長江流域農業面源污染防治。長江流域農業生產應當科學使用農業投入品，減少化肥、農藥施用，推廣有機肥使用，科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物。”

《中華人民共和國水污染防治法》（2018年1月1日實施）第三條：“水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則，優先保護飲用水水源，嚴格控制工業污染、城鎮生活污染，防治農業面源污染，積極推進生態治理工程建設，預防、控制和減少水環境污染和生態破壞。”

《中華人民共和國環境保護法》（2015年1月1日實施）第四十九條：“各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學種植和養殖，科學合理施用農藥、化肥等農業投入品，科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染。”

《中華人民共和國農業法》（2013年1月1日實施）第六十五條：“各級農業行政主管部門應當引導農民和農業生產經營組織采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農藥、獸藥，防治動植物病、蟲、雜草、鼠害。農產品采收后的秸稈及其他剩余物質應當綜合利用，妥善處理，防止造成環境污染和生態破壞。從事畜禽等動物規模養殖的單位和個人應當對糞便、廢水及其他廢棄物進行無害化處理或者綜合利用，從事水產養殖的單位和個人應當合理投餌、施肥、使用藥物，防止造成環境污染和生態破壞。”

《中華人民共和國清潔生產促進法》（2012年7月1日實施）第二十二條：“農業生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養殖技術，實現農產品的優質、無害和農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染。”

《中華人民共和國水土保持法》（2011年3月1日實施）第三十六條：“在飲用水水源保護區，地方各級人民政府及其有關部門應當組織單位和個人，采取預防保護、自然修復和綜合治理措施，配套建設植物過濾帶，積極推廣沼氣，開展清潔小流域建設，嚴格控制化肥和農藥的使用，減少水土流失引起的面源污染，保護飲用水水源。”

關于農業面源污染的行政法規：

《農田水利條例》（2016年7月1日實施）第三十條:“國家鼓勵采取先進適用的農田排水技術和措施，促進鹽堿地和中低產田改造；控制和合理利用農田排水，減少肥料流失，防止農業面源污染。”

《太湖流域管理條例》（2011年11月1日實施）第三十一條:“太湖流域縣級以上地方人民政府應當推廣測土配方施肥、精準施肥、生物防治病蟲害等先進適用的農業生產技術，實施農藥、化肥減施工程，減少化肥、農藥使用量，發展綠色生態農業，開展清潔小流域建設，有效控制農業面源污染。”目前我國針對農業面源污染的法律法規仍呈現出原則性、概括性而缺乏可操作性，且分散不成體系，可以說，農業面源污染的治理尚缺乏有效的法律手段。除此之外，有一些部門規章對肥料、秸稈、畜禽養殖等進行了規定，但對于農業面源污染而言其法律層次不足以有效治理。

加快立法進程

鑒于以上分析，建議加快立法進程，針對農業面源污染專門制定法律，有針對性地規劃農業清潔生產和制定農藥、化肥等生產資料的行業環境標準，提高生產資料在農業生產中的應用，優化符合生態標準的生產資料、生產技術。針對畜禽養殖業、種植業、水產養殖業等農業相關產業問題，應盡快強化防治農業面源污染相關立法工作，切實為防治農村面源污染提供法律依據，為實現環境友好型農業生產提供法律保障，使法制在防治農村面源污染上真正發揮作用。

生態環境問題應該面向小到個人、大到國家的各個層面，明確生態環境有關的權利、責任和義務的劃分，妥善處理公共資源的使用劃分、過往經濟發展的遺留問題。達成這些目標的首要任務就是要制定系統規范的相關法律法規和管理條例。農業面源污染的治理不僅是技術問題，更是社會發展問題，在生態文明建設和法治建設的當下，通過明確綠色發展立法理念，厘清政府、生產者以及農戶的責任，完善農業面源污染相關的法律法規，在立法上落實各方責任，將抽象的責任具體到法律規定中，以法制手段應對農業面源污染。