政府對企業綠色技術創新的財政補助策略研究

黃煜傑 王佳

（1. 上海交通大學船舶海洋與建筑工程學院，上海 200000；2. 上海市虹口區科技創新中心，上海 200000）

1 引言

綠色經濟是實現經濟社會與資源環境協調發展的模式，綠色技術是綠色經濟的關鍵領域之一［1-2］。綠色技術主要指將環境保護理念納入生產流程或供應鏈中的科學技術，同時也包括那些環境危害相較傳統方式更小的產能技術［3］。綠色技術創新既包括技術創新，也包括以環境保護為目的的管理創新［4］，后者往往容易被忽視。管理創新理念最早由經濟學家約瑟夫·熊彼特提出，綠色技術管理創新可以理解為在綠色產品全生命周期中，以計劃、組織、協調、控制等手段實現資源的再優化配置，實現新訴求目標。我國高度重視綠色技術創新在國家發展戰略中的作用。從管理創新角度來看，我國政府在綠色技術創新的頂層設計層面不斷推陳出新，充分利用了政策的協調控制能力，刺激綠色技術的發展。例如，早期通過“國家科技攻關計劃”“國家高技術研究發展計劃”等項目招標擇優，以大力度的項目經費直接支持綠色技術創新；2017 年綠色技術銀行在上海虹口區啟動，并提出綜合運用金融創新工具和服務，推進綠色技術轉移轉化；2018 年，《環境保護稅法》、《生態環境損害賠償制度改革方案》、新修訂的《水污染防治法》等多個環保新政落地實施，倒逼企業不斷更新綠色技術以滿足節能減排的要求［5］。黨的十九大報告中指出要“構建市場導向的綠色技術創新體系”，對綠色技術創新提出更高要求，即企業的綠色技術創新應始終從市場需求出發，把準綠色技術需求的脈搏，立足于解決實際的資源環境問題。

2 政府財政補助現存問題

針對綠色技術領域，我國政府在財政政策方面的成就與突破已較為顯著。其中，合理應用財政工具是政府目前進行綠色技術管理創新的重要手段。由于綠色技術自身的公益性、經濟正外部性特點，以及企業自發進行綠色技術創新的動力相對欠缺，可以將財政補助看作對綠色技術帶來的外部效益的收益返還，也可將其看作一種激勵性措施，帶動企業加大綠色技術的研發投入。研究表明，政府補助在企業綠色技術創新過程中具有信號傳遞效應，政府補助可以通過環境規制“倒逼”企業進行綠色技術創新［6］。因此以財政補助的形式刺激綠色技術供給十分具有必要性。然而，由于財政政策尚不完善、政企間信息不對稱等因素，政府對企業綠色技術創新的補助存在以下問題：

（1）財政補助方式與企業發展情況不匹配。有的企業需要解決短期的資金問題，而有的企業希望從長期可持續發展的角度獲得幫助，不同的財政補助方式其作用效果也具有很大的差異，若補助方式選擇不當，則導致補助效率低下。

（2）補助額度難設置。政府希望通過財政補助激勵企業加大綠色技術研發的投入，而企業追求自身經濟效益最大化。當政府的補貼額度過低或過高時，企業做出不加大綠色技術研發投入的決策來獲得更高的收益；當企業積極性不高時，政府也可做出不補助的策略避免財政資金的不當浪費。政企間存在的博弈關系使得政府補助難以達到最優額度，對綠色技術的資助效果大打折扣。

（3）缺乏資金的績效管理。實施財政補助之前，若忽略對企業前期綠色技術研發的績效考核，會使得財政補助喪失其公平性；財政補助實施之后，若對資金使用情況不進行跟蹤，會造成資金使用不當、補助效率降低。

財政補助是企業綠色技術研發的重要動力之一，因而財政工具的不當使用對綠色技術創新體系的影響不容忽視，對政府財政補助策略開展研究十分必要。本文將對政府財政補助進行系統性分類，分析各種方式的作用效果和適用情形，提出根據不同的企業類型選擇財政補助的策略，目的是通過該策略有效避免上述問題，提升政府財政補助的效果。

3 財政補助方式與補助效益

3.1 財政補助方式

目前我國尚沒有針對綠色技術創新出臺專門性的政策文件，現有關于綠色技術研發的財稅政策分散于環境保護政策和高新技術政策的體系中，相關政策亟待完善。學界和政府部門分別從理論研究和現實需求的角度提出了綠色技術創新財政支持政策的完善思路。

以梁云鳳等為代表的綠色財稅政策專家學者，在其相關著作中提出要按照綠色經濟需求完善財稅政策，財稅政策必須與經濟發展階段和經濟發展模式相適應才能引導經濟運行、推動經濟發展等觀點，并提供了一些建立健全相關制度的思路［2］。

工業和信息化部等在對《關于加強長江經濟帶工業綠色發展的指導意見》的解讀中提出，要落實稅收、綠色信貸、綠色采購、土地等優惠政策，加快支持企業綠色轉型，提質增效［7］。

本文以“綠色”“綠色技術”“環?！薄翱稍偕钡汝P鍵詞檢索了國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部、科技部、生態環境部等政府部門發布的現有相關政策文件，結合學界觀點與現實需求，補充完善已被學者和行業專家提出但尚未正式形成文件的相關制度，將政府財政補助方式進行系統性梳理，見表1。

表1 綠色技術政府補助類政策梳理

政府財政補助可以分為直接補助和間接補助，許多學者對財政補助進行實證分析時都采用該分類標準。直接補助指政府直接向被資助企業撥款，即政府的財政支出，資金來源是政府性基金與專項資金。直接補助主要包括財政補貼和獎勵資金兩種，財政補貼指中央財政安排資金直接資助重點項目，形式可以是投資補貼、價格補貼或虧損補貼，因此補助可作用于項目的各個階段。獎勵資金則需要企業或項目進行申報，根據技術研發和技術改造的效果確定最終獎勵額度。因此獎勵資金作用于綠色技術研發行為后期，且與研發效果掛鉤。間接補助是通過融資支持、稅收優惠等方式給予企業政策紅利。融資支持主要指政府為企業的綠色技術研發項目拓寬融資渠道，在發行債券和信用貸款等服務中利用政府權能給予讓利和擔保，使企業順利籌措研發資金。稅收優惠包括對研發階段產生的研發支出與研發后期形成的綠色技術產品實施稅收優惠政策。此外，對風險投資機構的所得稅優惠政策，事實上也是對綠色技術研發企業的一種融資支持。

政府直接補助具有資金運用形式靈活、資助效果迅速的特點，可在短期內對某些特定企業或者某個產業提供到位的資金支持；間接補助則兼具針對性與公平性，既不會增加政府財政支出的壓力，又有利于企業的長期可持續發展。

3.2 財政補助效益

政府財政補助具有激勵作用與擠出作用的雙重效益［8］，劉虹等［9］、熊和平等［10］、臧沖沖［11］、李經路等［12］等學者通過實證分析的方法，驗證了“政府補助的效益呈現出‘倒U 型’分布”的假設。理論上存在最優補貼值，當補助力度過低或過高時，擠出作用占主導地位，企業研發積極性低，政府補助效益低下；當補助力度接近最優值時，激勵作用占主導地位，政府補助效益高。

以實證研究驗證該假設的方法為：收集上市公司財務數據，將“政府補貼的平方項”納入回歸模型中作為自變量，通過回歸分析最終得出該自變量的系數為負，且在統計意義上顯著則可證明“倒U 型”的存在。在劉虹的研究中，其按照上述方式得到所有自變量參數估計值后，用求極值點的數學方法求得了一項“最優補貼值1.33 億元”［9］。然而該方法可能會因為數據的選取、自變量的選取等因素導致結果差異，且基于大量上市公司數據得出的最優補貼值，對單個企業來說參考性并不大。因此本文將在這一部分結合定性與定量描述，從另一個視角——某一企業在一定政府補助的條件下進行綠色技術研發投入決策的角度，來說明雙重效益的作用機理。

政府財政補助的效益可以量化地概括為一定政府財政補助（SG）下，企業的綠色技術研發的邊際投入（MResultR&D）。政府補助之所以能激勵企業的技術創新活動，一方面，由于政府補助為研發項目的風險提供了保值工具；另一方面，為企業的綠色技術開發和應用活動提供了資金保障，有效地解決了企業資金瓶頸難題［8］。然而從企業決策角度看，環境戰略保守、研發實力較弱的企業，則很可能將補助資金挪作他用，以追求經濟效應的最大化，這就是擠出作用。

對企業綠色技術研發投入決策構建仿真模型，變量見表2。

表2 變量名稱與解釋

同時做出以下假設：

假設1：只有當總利潤（BR＆D）大于政府補助時，企業在當前補助力度下才更可能做出加大研發力度的決策，即激勵作用大于擠出作用：

假設2：研發回報RR＆D是政府補助與企業投入的函數：

以隨機Logit 模型來計算企業選擇加大研發力度策略的概率：

式中，ε 為隨機誤差項，服從Logistic 分布，ε～L（0，1）。

以加大研發力度的概率乘以研發投入額度，作為企業最終決策的綠色技術研發投入結果：

利用MATLAB 程序對企業研發投入做仿真分析，對仿真過程中涉及的部分變量和函數作如下假設：

假設3：某企業有100 個單位的資金可用于綠色技術創新，政府對該企業的補助額度服從［0，50］（單位資金）區間內的均勻分布。

假設4：研發回報函數為一個正比例函數，f（x）=（1+β）x，β 代表投資回報率，令1+β 在0.90～1.10 之間波動，即研發回報位于虧損10%到盈利10%之間。

將不同投資回報率下的仿真結果以散點圖形式展現，見圖1。

圖1 不同回報率下的仿真效果

圖1 中的散點圖橫軸表示政府補助力度，按0到50 個單位資金均勻排布；縱軸為在該補助力度下，擁有100 個單位資金的企業會選擇投入多少到綠色技術研發中。由仿真結果可以看出，當投資回報率為負時，政府補助呈現其擠出作用，企業最終投資的邊際值始終為負；當投資回報率為正時，政府補助呈現其激勵作用，企業最終投資的邊際值始終為正。

本研究中，假設投資回報率為穩定數值，而實際中投資回報率存在波動且難以預計。因此，政府補助實際上呈現出何種效應主要由企業對研發回報的預期來決定，這與企業自身對研發風險的抵抗能力、企業所處生命周期等因素息息相關，這在熊和平的實證研究結論中也有所體現，其研究發現成長型企業的研發力度曲線呈明顯的“倒U 型”，而其他類型的企業數據并沒有得出類似的結果［10］。

根據前文的論述，要求政府給予企業“最優補助”不太具備可操作性，基于以上研究結果，本文認為讓政府根據企業風險抵抗能力等特性來安排補助更具操作性，且能夠有效避免補貼產生擠出效應。

4 政府對企業綠色技術創新的財政補助策略設計

根據前文研究內容設計企業綠色技術創新的財政補助策略，流程見圖2。

圖2 企業綠色技術創新政府補助制定流程

政府依次按照先做企業調查，再確定補助方式和補助額度，最后對企業按照績效管理、資金用途跟蹤的步驟制定政府補助。目的是先了解企業的需求，然后針對性安排補助，降低政府補助的擠出作用，提升激勵作用。

接下來按照圖2 流程，先對企業按所在生命周期進行分類，分為初創型企業、成長型企業、成熟型企業、衰退型企業4 類；再在該分類基礎上分析企業需求、風險抵抗能力等因素，然后選取適宜的政府補助方式，其結果見表3。

表3 基于生命周期分類的企業研發補助建議

初創型企業尚未具備穩定的經營規模，進行綠色技術研發主要受資金與人力的限制。處于這一階段的企業容易使政府補助產生擠出效應，因此對初創型企業的補助應該盡量選擇間接補助，以融資支持和稅收優惠支持企業的技術研發為主，避免企業將補助資金挪作他用。融資方面，政府可以通過直接投資補貼、綠色風險投資基金和綠色信貸優惠等形式支持企業融資。初創型企業可能不具備發債企業的信用評估條件，因此不適用綠色債券方式。稅收方面，以研發支出的稅收優惠為主。

成長型企業具有良好的發展預期，出于自己綜合發展的需要，處于該階段的企業相比初創型企業更具有自主研發投入的積極性，因此補貼產生的擠出作用更小。政府在考慮對該類企業進行財政補助時，除了研發支出的稅收優惠以及各類融資優惠政策，還可以使用各類直接補助工具。

成熟型企業的綜合增長穩定，企業的研發動力主要來源于企業自身技術革新的需要或者是由于政府對于污染排放的懲罰型政策。這時的成熟企業若已經擁有了較成熟的綠色技術，并進入投資回報高的階段，政府則不該一味考慮補助，而要適當引入退出機制，避免造成公共資源的浪費［8］。此時，各類政府財政補貼和適用于初創型、成長型企業的融資支持都不適用于成熟型企業。如果企業有成功的綠色技術研發項目，應該根據其技術更新帶來的環保效果給予企業獎勵資金；對有綠色技術產品產出的企業，可給予產品相關稅費的優惠。

衰退型企業情況較復雜，此階段的企業可能已經不盈利，但仍然占據很大的市場份額。在融資支持上不宜采用發行綠色債券的方式，建議以綠色風險投資基金與綠色信貸方式支持。該階段的企業由于迫切需要通過改革來避免被淘汰，因此其技術研發積極性較高，政府可配以各類財政補貼與獎勵資金來支持企業轉型，在稅收優惠方面與其他企業一致。

關于補助額度確定的問題，對于政府來說，計算每個企業的補貼最優值操作難度較大，本研究認為正確地選擇補助方式即能有效規避補助產生的擠出作用，因此對補助額度問題可以更加靈活地處理。

稅收優惠的力度基本由現有稅法所規定的稅率框定，因此無需考慮其優惠力度。融資支持類補助政策中主要考慮利率大小，利率在市場決定的基礎上，充分考慮綠色技術研發的回報率來進行讓利。財政支出類補助應分情況討論，獎勵資金的思路是“先研發，再補助”，獎勵額度根據企業技術更新改造的效果來確定，暗含了績效考核的理念在其中，且獎勵資金一般由企業自行支配，無需跟蹤其使用情況，因此本文認為“以獎代補”更有利于提升補助效率；而對于政府財政補貼，本文提倡補貼走“獎勵資金”流程，企業需通過申報表明企業的補助需求和補助用途等，政府根據企業申報的情況下達資金，并應嚴格跟蹤資金的用途和使用情況是否與企業的申報符合，即對補助資金實行績效管理。關于綠色技術創新的績效評價，已有學者建立了包含創新實力、科技環境、能耗環保等指標的評價體系［13］，各地方政府可根據發展需求制定績效考核體系，目的是確保資金的有效使用。

5 結論與啟示

本文先對企業綠色技術創新的財政補助進行了系統性梳理，包括財政補助類型、作用時期、作用機制和代表性政策文件。然后結合現有實證研究結論，從企業決策這一新角度重新驗證了政府補助的雙重效應。最后以擠出作用最小為目標，構建了一套企業綠色技術創新的財政補助制定策略。

主要結論與啟示如下：

（1）系統性整理了政府對企業綠色技術創新的激勵性政策，在直接補助與間接補助的分類基礎上，又進行了財政支出、融資支持和稅收優惠的細分；除了現有政策的梳理，還補充了學者提出的完善現有財政補助體系的觀點。

（2）從企業決策角度理解財政補貼的雙重效應，并通過仿真方法得出“擠出效應主要來源于企業對綠色技術研發回報的悲觀預期”這一結論。

（3）雖然理論上存在補貼最優值，但實際中最優值難以確定。政府根據企業特性選擇合適的補助方式來規避擠出作用，操作難度更小，且效果可觀。

（4）針對不同類型的企業為政府方提供了綠色技術創新財政補助的選擇建議。對初創型企業，應盡量選擇間接補助模式；成長型企業和衰退型企業的擠出作用相對較小，補助方式選擇面較寬；成熟型企業應引入補貼退出機制，避免公共資源浪費。

（5）資金的績效管理是提升政府補助效率、規避擠出作用的有利方法，做好資金績效管理應是政府補助工作的重點；“以獎代補”的形式暗含績效管理的思想，且有利于政府補助的公平性，值得提倡。

本文也存在一定的局限性，如未考慮排污費、碳稅等反向激勵性政策，只考慮了正向激勵政策；對于“企業綠色技術創新”的理解也僅限于“綠色技術研發的投入”等。后續研究可以全面考慮正反向激勵政策，并豐富“綠色技術創新”的內涵。