基于PPP模式的城市軌道交通全過程跟蹤審計研究
——以徐州地鐵集團(tuán)有限公司為例

裴雪蓮

（徐州地鐵集團(tuán)有限公司，江蘇 徐州 221000）

城市軌道交通作為當(dāng)今城市交通發(fā)展的重要交通工具，很大程度上緩解了城市交通的擁堵問題。但由于軌道交通項目造價高、涉及專業(yè)多、建設(shè)周期長，其投資控制是一項十分重要而又難度很高的工作，全過程跟蹤審計成為投資控制不可或缺的監(jiān)督方式。

目前，北京、南京、沈陽、鄭州、青島、深圳、廣州、蘭州、寧波、杭州、蘇州、大連等大多數(shù)城市軌道交通項目已經(jīng)開展全過程跟蹤審計。雖大部分城市軌道交通建設(shè)工程采取跟蹤審計模式，但鑒于徐州地鐵集團(tuán)有限公司（以下簡稱“地鐵集團(tuán)”）實施的徐州軌道交通1、2、3號線一期工程均采用PPP模式發(fā)包，結(jié)合城市軌道交通行業(yè)以及省市相關(guān)要求，圍繞“提前介入、全程跟蹤，立足服務(wù)、著眼防范”的整體思路，將審計關(guān)口前移。市審計局委托跟蹤審計單位開展全過程跟蹤審計。PPP模式下跟蹤審計無經(jīng)驗可循，因而須在工程建設(shè)逐步開展的情況下，不斷地摸索和總結(jié)跟蹤審計重點難點，以進(jìn)一步加大投資控制力度，促進(jìn)城市軌道交通工程建設(shè)管理提質(zhì)增效。

一、項目背景概述

徐州市城市軌道交通1、2、3號線一期工程均采用PPP合作模式，由市政府指定市國資委作為實施機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)確定社會資本合作方，市國資委與社會資本合作方簽訂PPP項目合作協(xié)議，地鐵集團(tuán)作為社會資本投資代表與社會資本方簽訂股權(quán)投資協(xié)議和施工總承包協(xié)議。

1、2、3號線一期工程線路全長約64公里，總投資約467億元。1號線一期工程線路為東西走向，西端起于路窩站，沿老徐蕭公路、淮海西路、淮海東路、淮海東路延長段、東三環(huán)路、和平路、珠山路走行，東端止于高鐵徐州東站。線路全長21.8公里，全線共計18個車站，設(shè)杏山子車輛段1座、高鐵停車場1座。線路總投資162.78億元。2號線一期工程北起客運(yùn)北站，途經(jīng)二環(huán)北路、彭城廣場、江蘇師范大學(xué)、淮海紀(jì)念園、七里溝、市政府，止于新區(qū)東站。全長約24.15km，全為地下線。全線共設(shè)車站20座，車輛段1座、停車場1座，線路總投資169.79億元。3號線一期工程起點位于下淀站，線路途經(jīng)大慶路-復(fù)興路-淮塔東路-解放南路-北京路-長江路-黃山路-銀山路，終點站為創(chuàng)業(yè)園站。全長約18km，共設(shè)車站16座，全部為地下站。線路總投資136億元。

1、2、3號線一期工程（含試驗段及線網(wǎng)控制中心）共劃分為16個審計標(biāo)段，其中試驗段2個標(biāo)段，1號線一期工程4個標(biāo)段，2號線一期工程5個標(biāo)段，3號線一期工程4個標(biāo)段，線網(wǎng)控制中心1個標(biāo)段，由市審計局通過招標(biāo)采購方式委托4家事務(wù)所承擔(dān)。

圖1 PPP項目全過程跟蹤審計合同管理關(guān)系圖

二、全過程跟蹤審計的目的和意義

一是提高項目管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市軌道交通工程建設(shè)涉及投資金額巨大，一旦管理失衡，造成的損失不可估量。實施全過程跟蹤審計可從項目全壽命周期的各個階段進(jìn)行全過程審計監(jiān)督，可及時發(fā)現(xiàn)和糾正工程建設(shè)全過程的違規(guī)行為，形成審計監(jiān)督制約體系，全面保障項目管理流程順利運(yùn)行，為工程質(zhì)量、安全和投資提供行之有效的保障。實施全過程跟蹤審計可通過提前跟進(jìn)，即時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)項目管理中出現(xiàn)的漏洞以及存在的問題，并有的放矢地提出建議，使制度管理、流程管理規(guī)范化，促進(jìn)建設(shè)項目管理水平邁上新臺階。

二是提高資金利用率和使用效益的重要保障。軌道交通工程參建單位多，涉及造價高，專業(yè)系統(tǒng)多而復(fù)雜，投資控制成為城市軌道交通工程的難點。實施全過程跟蹤審計，審計人員參與了工程建設(shè)全過程，及時對工程建設(shè)的資金使用情況反饋調(diào)整，有利于控制投資，減少竣工結(jié)算中的矛盾，保證工程建設(shè)資金合規(guī)使用，提高資金利用率和資金使用效益。

三、PPP模式下全過程跟蹤審計與全過程造價咨詢的區(qū)別

（一）服務(wù)側(cè)重點不同

全過程跟蹤審計單位由徐州市審計局委托，同時分別與審計局、建設(shè)單位簽訂合同，合同支付由建設(shè)單位承擔(dān)。全過程造價咨詢單位由建設(shè)單位委托，僅與建設(shè)單位簽訂合同，合同支付由建設(shè)單位承擔(dān)。因委托主體不同，勢必造成服務(wù)內(nèi)容不同，全過程跟蹤審計單位對建設(shè)單位兼有審計監(jiān)督和咨詢服務(wù)的功能，側(cè)重于審計監(jiān)督的功能；而全過程造價咨詢對建設(shè)單位僅有咨詢服務(wù)的功能。

（二）職能范圍不同

全過程跟蹤審計單位服務(wù)主體是市審計局，主要職能是代表市審計局對地鐵集團(tuán)（建設(shè)單位）城市軌道交通工程建設(shè)履行監(jiān)督，同時根據(jù)審計咨詢合同，對地鐵集團(tuán)提供咨詢服務(wù)；審計結(jié)果對市審計局負(fù)責(zé)，地鐵集團(tuán)按照審計結(jié)果執(zhí)行。

咨詢單位服務(wù)主體是地鐵集團(tuán)，主要是協(xié)助進(jìn)行全過程成本控制，對造價控制提供幫助咨詢服務(wù)，咨詢結(jié)果對地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)。

（三）服務(wù)依據(jù)不同

造價咨詢單位執(zhí)業(yè)依據(jù)主要是國家或省級、市級、行業(yè)建設(shè)主管部門頒發(fā)的計價規(guī)范、計價辦法、計價定額，以及與建設(shè)項目相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、技術(shù)資料；以及地鐵集團(tuán)相關(guān)管理辦法。

全過程跟蹤審計執(zhí)業(yè)除了依據(jù)造價管理相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)遵守審計相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章等相關(guān)規(guī)定以及市審計局的相關(guān)要求。

（四）合同內(nèi)容不同

根據(jù)徐州市審計局協(xié)審合同及地鐵集團(tuán)審計咨詢合同約定，審計單位的服務(wù)內(nèi)容主要是對建設(shè)項目概預(yù)算編制及執(zhí)行情況審計，對建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)審計，對建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)合同審計，對建設(shè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)置和落實情況審計，對建設(shè)項目材料、設(shè)備采購及管理情況審計，對建設(shè)工程結(jié)算審計。而地鐵集團(tuán)招標(biāo)相關(guān)條款約定，造價咨詢單位的服務(wù)內(nèi)容主要是招標(biāo)控制價編制和工程量清單編制、全過程造價咨詢、竣工結(jié)算的審核等。

四、PPP模式下全過程跟蹤審計的重點和難點

（一）設(shè)計階段跟蹤審計

目前，設(shè)計費(fèi)用收取一般與工程概算相關(guān)，與設(shè)計方案的優(yōu)劣、投資節(jié)約額度無關(guān)聯(lián)。項目前期跟蹤審計重點：一是設(shè)計的招標(biāo)方式選擇是否合理，應(yīng)選取優(yōu)秀的設(shè)計單位，提高工程項目設(shè)計質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是對工程項目進(jìn)行限額設(shè)計，在保證工程項目正常使用功能的先決條件下，選擇優(yōu)化后的設(shè)計方案，降低工程項目投資，避免超概現(xiàn)象發(fā)生；三是嚴(yán)格設(shè)計變更管理，避免因設(shè)計錯誤、遺漏或設(shè)計不合理產(chǎn)生設(shè)計變更；四是設(shè)計方案應(yīng)與施工工藝標(biāo)準(zhǔn)盡量相符，節(jié)約工程投資。

（二）實施階段全過程跟蹤審計

根據(jù)合同約定，跟蹤審計主要審核招標(biāo)文件造價控制條款、工程量清單、招標(biāo)控制價、合同條款、分析合同價款、概算執(zhí)行、工程計量支付、內(nèi)控制度建立執(zhí)行、工程變更及現(xiàn)場簽證、項目財務(wù)核算和財務(wù)管理、資金到位及管理使用、建設(shè)單位管理費(fèi)計取、設(shè)備及材料的采購價格、上級優(yōu)惠政策的落實、項目環(huán)境保護(hù)等情況。在施工階段應(yīng)重點做好隱蔽工程及工程量變更的審計工作。

在工程量清單計價模式下，工程造價實行“量”“價”分離，PPP模式下全過程跟蹤審計挑戰(zhàn)力度較大，工作重點是徐州城市軌道交通工程PPP模式招標(biāo)時無工程量清單，需在工程實施時邊施工邊談判，清單談判難度系數(shù)非常大。全過程跟蹤審計單位全程參與清單談判，積累豐富的清單談判經(jīng)驗，為竣工結(jié)算順利推進(jìn)打下堅實的基礎(chǔ)。

（三）竣工結(jié)算階段跟蹤審計

該階段的審計目標(biāo)為將提高管理水平、實現(xiàn)既定社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，全過程跟蹤審計貫穿于跟蹤審計全過程，進(jìn)一步揭示城市軌道交通建設(shè)管理中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的漏洞，使投資控制更加合理。審計重點內(nèi)容為PPP模式下竣工結(jié)算階段，清單談判歷史遺留問題的處理、工程竣工結(jié)算和工程財務(wù)資料、建安工程投資真實性及合法性、尾工工程情況及投資效益審計評價。難點在于清單談判歷史遺留問題的解決，需要較高的專業(yè)素養(yǎng)和一絲不茍的鉆研精神，進(jìn)而全面提高審計質(zhì)量。

五、結(jié)語

全過程跟蹤審計作為投資審計的一種方式，在城市軌道交通工程建設(shè)項目PPP模式審計中逐步運(yùn)用，并取得了明顯的管理成效。通過在工程實踐中不斷總結(jié)與完善，全過程跟蹤審計在軌道交通項目建設(shè)中能夠發(fā)揮更大的作用，進(jìn)一步地提升政府投資項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。