土地財(cái)政、城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)
——基于DMSP/OLS夜間燈光數(shù)據(jù)

周 青，陶士貴

(1.江蘇海洋大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 連云港 222000；2.南京師范大學(xué) 商學(xué)院，南京 210046)

土地出讓金逐漸成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，這種現(xiàn)象叫作“土地財(cái)政”。1998年的土地管理法改變了曾經(jīng)的土地分配方式：從原來(lái)的由政府劃撥轉(zhuǎn)到了市場(chǎng)手段。這一制度極大地增加了土地資源的供給，給經(jīng)濟(jì)投入了新的資本。根據(jù)索羅經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，投入新資本就會(huì)產(chǎn)出增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)增加財(cái)政收入，但引起土地財(cái)政極速擴(kuò)張的根源是地方政府對(duì)土地的壟斷，地方政府會(huì)在土地出讓金最大化的條件下有控制地供給土地，這是討論的第一個(gè)問(wèn)題。地方政府在獲取土地出讓金的同時(shí)會(huì)導(dǎo)致城市不斷過(guò)度擴(kuò)張，考察土地財(cái)政規(guī)模和城市規(guī)模之間的關(guān)系是討論的第二個(gè)問(wèn)題，進(jìn)而考察城市規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系是本文討論的第三個(gè)問(wèn)題。三個(gè)問(wèn)題層層遞進(jìn)，描述土地財(cái)政、城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系。

1 文獻(xiàn)回顧

1.1 土地財(cái)政與城市擴(kuò)張

我國(guó)城市建設(shè)用地規(guī)模隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展日益擴(kuò)大，城市規(guī)模也在40年間翻了幾番，形成了以土地資本化為重要原動(dòng)力的城市化發(fā)展[1]。為了弄清城市擴(kuò)張的驅(qū)動(dòng)因素，劉永健等[2]考察了2006-2015年中國(guó)大陸31個(gè)省(市、自治區(qū))數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：財(cái)政赤字率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行能力對(duì)城市擴(kuò)張貢獻(xiàn)最大，文中采用的指標(biāo)財(cái)政赤字率，在其他文獻(xiàn)中被認(rèn)為是分稅制帶來(lái)的財(cái)政壓力[3]；經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行能力被用于代表投資沖動(dòng)[4]。諸多文獻(xiàn)分析角度不同但實(shí)證時(shí)使用的指標(biāo)相同，因此，可以將城市擴(kuò)張因素總結(jié)為兩大類因素：一是市場(chǎng)主導(dǎo)因素，即城市化、工業(yè)化；二是政府主導(dǎo)因素，即分稅制、財(cái)政壓力和政績(jī)考核。政府主導(dǎo)類因素即土地財(cái)政促使了城市的擴(kuò)張，但以上文獻(xiàn)缺少了一個(gè)重要的政府主導(dǎo)因素，就是地方政府對(duì)土地的壟斷。地方政府壟斷土地，就會(huì)有限制地釋放土地獲取最大化的土地出讓金。

1.2 土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

關(guān)于土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系已有不少學(xué)者進(jìn)行了研究。梅冬州等[5]發(fā)現(xiàn)：地方政府土地出讓行為聯(lián)結(jié)了房?jī)r(jià)變動(dòng)與地方政府收入，又由于地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資上的偏向和金融加速器效應(yīng)放大了房?jī)r(jià)對(duì)投資和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響，三者相互作用使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)更大，這也帶來(lái)了更大的風(fēng)險(xiǎn)。李汝資等[6]認(rèn)為土地財(cái)政擴(kuò)張主要通過(guò)房地產(chǎn)開發(fā)帶來(lái)的投資擠占效應(yīng)影響城市全要素生產(chǎn)率，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)效率影響的技術(shù)抑制效應(yīng)顯著大于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。也有相反觀點(diǎn)，如唐鵬等[7]認(rèn)為土地財(cái)政通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓和土地融資兩個(gè)途徑，即低價(jià)出讓產(chǎn)業(yè)用地招商引資，高價(jià)出讓商業(yè)用地增加財(cái)政收入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。郭文偉等[8]認(rèn)為我國(guó)土地財(cái)政通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)效應(yīng)和城鎮(zhèn)化效應(yīng)間接提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，并隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)，土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提升作用得到增強(qiáng)。土地財(cái)政通過(guò)增加教育經(jīng)費(fèi)，或者產(chǎn)業(yè)升級(jí)推動(dòng)或抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都有一定合理之處，因?yàn)橥恋刎?cái)政最直接的影響是增加了地方政府預(yù)算收入。

2 土地財(cái)政、城市擴(kuò)張及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的機(jī)理分析

基于以上分析，本文假設(shè)：

H1:土地出讓金與城市新增建成區(qū)面積高度相關(guān)，呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系。

如果H1成立，那么在相同土地出讓金水平上有兩個(gè)可以出讓的面積，但由于土地壟斷，地方政府會(huì)在土地供給曲線前半段供給土地，呈現(xiàn)土地出讓金與城市新增面積正相關(guān)關(guān)系(見(jiàn)圖1)。

圖1 新增城市面積與土地財(cái)政規(guī)模之間關(guān)系

之前的研究大多認(rèn)為土地財(cái)政促進(jìn)了城市擴(kuò)張就是這個(gè)原因。土地財(cái)政于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，很多文獻(xiàn)認(rèn)為其對(duì)于經(jīng)濟(jì)是正向促進(jìn)。本文認(rèn)為這是相互促進(jìn)的結(jié)果，土地投入到市場(chǎng)中，增加了資本投入，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)反過(guò)來(lái)促進(jìn)了土地財(cái)政。這二者不應(yīng)是因果關(guān)系，應(yīng)該是相關(guān)關(guān)系。土地財(cái)政在城市擴(kuò)張?jiān)缙谠黾恿私?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但在城市過(guò)度擴(kuò)張之后，必然導(dǎo)致資源利用不充分，經(jīng)濟(jì)效率降低。因此也應(yīng)是倒“U”型關(guān)系。

因此假設(shè)：

H2:土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度相關(guān)，呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系。

城市面積在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不斷擴(kuò)大，但隨著城市面積過(guò)大，將降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展的空間，減少城市空間集聚能力。因此，也應(yīng)呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系。

因此假設(shè)：

H3:城市面積與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度相關(guān)，呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系。隨著城市擴(kuò)張，土地利用效率減少，因此呈現(xiàn)倒“U”型。

3 數(shù)據(jù)說(shuō)明

3.1 DMSP/OLS燈光數(shù)據(jù)說(shuō)明及處理方法

城市建成區(qū)面積來(lái)源于DMSP/OLS夜間燈光數(shù)據(jù)，之前關(guān)于城市擴(kuò)張的很多文獻(xiàn)都是基于城鄉(xiāng)建設(shè)局提供的城市建成區(qū)面積[9-11]研究中國(guó)城市空間拓展與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。DMSP/OLS 與 NPP/VIIRS 夜間燈光數(shù)據(jù)往往僅被用于分析城市擴(kuò)張時(shí)空格局[12]或者用于擬合GDP或能源消耗等經(jīng)濟(jì)量[13-14]，秦蒙等[15]、李強(qiáng)等[16]少數(shù)學(xué)者采用燈光數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)城市蔓延進(jìn)行了分析。事實(shí)上，政府的城市建成區(qū)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有待考量，比如有許多缺損值和滯后不變值(上海市等)，還可能包含了很多不能算作城市建成區(qū)的區(qū)域，比如無(wú)人居住的“鬼城”[17]。用到的年度燈光數(shù)據(jù)主要觀測(cè)夜間城市燈光數(shù)值，由隸屬于美國(guó)國(guó)防氣象衛(wèi)星計(jì)劃(Defense Meteorological Satellite Program,DMSP)的多個(gè)衛(wèi)星觀測(cè)所得。因?yàn)槲覈?guó)已經(jīng)發(fā)表的文獻(xiàn)中大都采用黑龍江雞西市作為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域，所以也以黑龍江雞西市作為偽不變目標(biāo)區(qū)域?qū)ζ渌麛?shù)據(jù)進(jìn)行校正。因?yàn)楸疚牡钠渌y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從2005年開始，因此以2005年城鄉(xiāng)建設(shè)局提供的城市建成區(qū)面積為基準(zhǔn)來(lái)確定閾值，使燈光數(shù)據(jù)確定的2005年城市建成區(qū)面積與城鄉(xiāng)建設(shè)局提供的城市建成區(qū)面積相等，并以此確定之后的年度數(shù)據(jù)為城市建成區(qū)面積。

燈光數(shù)據(jù)算出的城市建成面積增長(zhǎng)迅速，城鄉(xiāng)建設(shè)局公布數(shù)據(jù)增長(zhǎng)平緩，燈光數(shù)據(jù)在2011-2012年有一個(gè)大幅增加，更加符合2011-2012年城市迅速擴(kuò)張的現(xiàn)狀。所以，認(rèn)為用燈光數(shù)據(jù)代替城鄉(xiāng)建設(shè)局?jǐn)?shù)據(jù)有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

圖2 城鄉(xiāng)建設(shè)局公布與燈光數(shù)據(jù)合成的城市建成區(qū)面積

城市擴(kuò)張用當(dāng)年新增燈光面積(Increasearea)表示，城市面積用當(dāng)年燈光面積(Lightarea)表示，其既包含了歷史的數(shù)值又體現(xiàn)了增長(zhǎng)。有些文獻(xiàn)中使用了建成區(qū)面積占整個(gè)城市比例作為代表，這沒(méi)有考慮到城市可利用土地面積，如果一個(gè)城市內(nèi)部有山丘或湖泊，則可利用土地比例受限，所以本文選擇建成區(qū)面積而不是比例為指標(biāo)。

3.2 其他變量說(shuō)明

采用人均GDP(GDPpp)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。采用國(guó)有土地出讓金收入金額(Landf)為土地財(cái)政規(guī)模指標(biāo)。采用單位面積城鎮(zhèn)人口(Peoplepa)為控制變量，單位面積人口采用城鎮(zhèn)常住人口與城市建成區(qū)面積之比表示。依據(jù)北京市宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，將全國(guó)31個(gè)省級(jí)地區(qū)劃分為東中西三個(gè)區(qū)域，用于模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)。國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓金收入來(lái)自歷年國(guó)土資源年鑒，GDP數(shù)據(jù)采用中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)。

表1 變量定義及統(tǒng)計(jì)特征

4 實(shí)證分析

4.1 實(shí)證模型(1)城市擴(kuò)張與土地財(cái)政

選取建成區(qū)增長(zhǎng)面積為因變量，表示城市面積擴(kuò)張程度。上一年土地出讓金收入及土地出讓金收入的平方項(xiàng)為自變量，人均GDP和單位面積人口為控制標(biāo)量。

4.1.1計(jì)量模型設(shè)定

建立如下固定效應(yīng)模型對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

Landfit=β0+β1Increaseareait+β2(Increaseareait)2+β3GDPppit+β4Peoplepait+ui+εit

(1)

ui為不隨時(shí)間而變個(gè)體異質(zhì)性，即代表個(gè)體異質(zhì)性截距項(xiàng)，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)，β0,β1,β2,β3,β4為待估計(jì)參數(shù)。若(H1)假說(shuō)成立，則β1>0,β2<0。

模型(1)中，解釋變量為土地財(cái)政的一階滯后項(xiàng)，但其由于是短面板，可以不考慮自相關(guān)。使用LSDV方法確定隨機(jī)效應(yīng)模型優(yōu)于混合效應(yīng)模型，使用豪斯曼檢驗(yàn)后發(fā)現(xiàn)固定效應(yīng)模型并沒(méi)有顯著優(yōu)于隨機(jī)效應(yīng)模型。為了對(duì)比起見(jiàn)，將使用聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)的模型結(jié)果都展示出來(lái)。

4.1.2模型估計(jì)結(jié)果

穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果表明所有模型的系數(shù)都滿足假設(shè)，即β1>0,β2<0(見(jiàn)表2)。從模型中可以看到，土地財(cái)政規(guī)模與城市擴(kuò)張面積呈現(xiàn)倒“U”型。H1假設(shè)成立。β1遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于β2，也就是，倒“U”曲線較為陡峭，因?yàn)榈胤秸畷?huì)在倒“U”曲線前半段提供新增土地。只要稍微增加土地供給量就會(huì)增加土地出讓金收入。由于政府壟斷土地供給，只要滿足土地出讓金最大，就減少出讓土地。如此，城市新增面積與土地出讓金會(huì)呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，因?yàn)椋胤秸粫?huì)在相同土地財(cái)政規(guī)模下過(guò)多供給土地。

表2 模型計(jì)算結(jié)果

4.1.3內(nèi)生性檢驗(yàn)

新增建成區(qū)面積為各城市地方政府決定，于土地財(cái)政規(guī)模應(yīng)當(dāng)是外生變量。從邏輯上說(shuō)，新增城區(qū)面積會(huì)影響土地財(cái)政規(guī)模，但是土地財(cái)政規(guī)模不會(huì)決定新增城市面積。使用滯后一期的新增建成區(qū)面積為工具變量，進(jìn)行豪斯曼檢驗(yàn)，結(jié)果顯示只能在86.8%的顯著性水平上拒絕“所有解釋變量均為外生”的原假設(shè)，即認(rèn)為新增城區(qū)面積為外生變量。

4.2 實(shí)證模型(2)與(3)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與土地財(cái)政和城市規(guī)模

選取人均GDP為應(yīng)變量，測(cè)量城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。城市建成區(qū)面積為自變量，單位面積城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量為控制標(biāo)量。

4.2.1計(jì)量模型設(shè)定

建立如下固定效應(yīng)模型對(duì)H2和H3數(shù)據(jù)進(jìn)行分析：

GDPppit=β0+β1Landfit+β2(Landfit)2+β3Peoplepait+ui+εit

(2)

GDPppit=β0+β1Lightareait+β2(Lightareait)2+β3Peoplepait+ui+εit

(3)

ui為不隨時(shí)間而變的個(gè)體異質(zhì)性，即代表個(gè)體異質(zhì)性的截距項(xiàng)，εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)，β1、β2為待估計(jì)參數(shù)。若倒“U”假說(shuō)成立，則β1>0,β2<0。

4.2.2計(jì)量模型結(jié)果

通過(guò)豪斯曼檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)固定效應(yīng)模型最好?？梢钥处?>0,β2<0，系數(shù)都符合倒“U”型假設(shè)，并且都在1%水平下顯著，結(jié)果見(jiàn)表3。模型結(jié)果說(shuō)明H2和H3假設(shè)都成立。將模型(2)和模型(3)部分結(jié)合結(jié)果依然顯著。

表3 模型計(jì)量結(jié)果

4.3 穩(wěn)定性檢驗(yàn)

根據(jù)北京市宏觀經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)中標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)將31個(gè)省級(jí)地區(qū)劃分為東部、中部、西部來(lái)進(jìn)一步驗(yàn)證，模型計(jì)算結(jié)果結(jié)論與之前一致，系數(shù)都符合倒“U”型，從顯著性角度看，東部的顯著性更大。從系數(shù)來(lái)看，一次項(xiàng)的系數(shù)越大，二次函數(shù)更陡，也就是東部地區(qū)城市擴(kuò)張對(duì)土地出讓金的影響更大。同樣，模型(2)和模型(3)都采用固定效應(yīng)使用聚類穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤模型，除了模型(2)的中部地區(qū)，其他結(jié)果系數(shù)全部符合前文假設(shè)，證明前文建立模型較為穩(wěn)健(見(jiàn)表4)。

表4 模型(2)(3)估計(jì)結(jié)果

為了進(jìn)一步說(shuō)明模型的穩(wěn)健性，本文將以城鎮(zhèn)人口可支配收入水平作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的代理測(cè)量變量。作為城市發(fā)展水平的指標(biāo)，除了常用的人均GDP，城鎮(zhèn)人口可支配收入可以很好地描述城市發(fā)展水平的另一個(gè)側(cè)面。將文中人均GDP替換為城鎮(zhèn)人口人均可支配收入，固定效應(yīng)模型結(jié)果如表5所示，結(jié)果表明，土地財(cái)政規(guī)模和城市擴(kuò)張對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的計(jì)量方式變化而變化。因此，研究結(jié)論具有一定穩(wěn)健性。

表5 模型(2)(3)估計(jì)結(jié)果

5 結(jié)論

本文基于全國(guó)2005-2017年省際面板數(shù)據(jù)，層層遞進(jìn)說(shuō)明了土地財(cái)政影響城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，并以實(shí)證結(jié)果證明了前文假設(shè)：(1)地方政府在土地出讓金最大化條件下有控制地供給土地。城市新增面積與土地出讓金呈倒“U”型關(guān)系，地方政府在供給土地的時(shí)候僅會(huì)按照倒“U”曲線的前半段供給，即較低水平的供給，因此地價(jià)較高。(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地財(cái)政規(guī)模之間的倒“U”型關(guān)系。城市在發(fā)展上升期，土地財(cái)政規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政收入增加，隨著越過(guò)拐點(diǎn)，土地財(cái)政收入不再像以前年度一樣上升，從現(xiàn)有數(shù)據(jù)已經(jīng)可以發(fā)現(xiàn)。(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市擴(kuò)張之間也呈倒“U”型關(guān)系。這說(shuō)明人均GDP會(huì)伴隨著城市過(guò)度擴(kuò)張和土地財(cái)政的擴(kuò)大而減少。這應(yīng)當(dāng)來(lái)自于城市規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，集聚效應(yīng)減小。

實(shí)證結(jié)果解釋了現(xiàn)實(shí)生活中的很多現(xiàn)象，比如由于地方政府需要通過(guò)土地財(cái)政獲取土地出讓金，因此地價(jià)保持較高水平。又因?yàn)橥恋乇坏胤秸峁┝酥蟪蔀榇媪?，?dǎo)致城市不斷擴(kuò)張，并且呈現(xiàn)城市擴(kuò)張速度超過(guò)人口增長(zhǎng)速度的狀態(tài)。城市擴(kuò)張?jiān)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展較低階段促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)，過(guò)度的城市擴(kuò)張規(guī)模已經(jīng)開始阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。疫情造成的經(jīng)濟(jì)停滯和人口增長(zhǎng)速度減小的背景下地方政府依賴土地財(cái)政獲取財(cái)政收入將會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。因此，在城市擴(kuò)張過(guò)程中，應(yīng)注重控制城市規(guī)模，減少無(wú)序擴(kuò)張。在進(jìn)行公共產(chǎn)品投入時(shí)應(yīng)更加均等，政府應(yīng)減少拓展城市面積基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加教育、醫(yī)療等公共物品提供，提高現(xiàn)有土地使用效率。在規(guī)劃土地利用時(shí)，政府應(yīng)更多發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)要素集聚與分散的調(diào)節(jié)作用，降低土地和房屋流轉(zhuǎn)成本，從而提升土地利用效率，進(jìn)而保證經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。