合作治理視域下互助養老的協同困境及路徑優化
——以甘肅省X區農村幸福院為例

張乃月

（遼寧大學 公共管理學院， 遼寧 沈陽 110000）

一、問題的提出及文獻回顧

老齡事業“十三五”規劃把中國未來養老模式界定為“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”，要依托村民自治和集體經濟，積極探索農村互助養老新模式。但是這一目標目前在廣大的西部農村地區很難實現，農村的養老缺口高出城市達20%，尤其在甘肅省這種經濟欠發達地區，老年人口贍養比已從2001年的10.1%上升到2020年的28%。國內將幸福院作為互助養老的承載體，以“集體建院、集中居住、互助服務”為特征，按照“自助、自愿、自保、互助”的原則篩選入住老人，國外雖沒有農村幸福院類型的養老機構，但是時間銀行的養老概念流行至今，以“服務今天，享受明天”的理念，采取“時間儲蓄”的方式。在我國也開展了政府與公益基金組織的合作，對市民在互聯網上的愛心公益行為進行量化，將“公益時”儲存進時間銀行養老服務中，將現代慈善、社會服務和經濟發展三者有機結合，而且通過舶來品“時間銀行”的中國化，探索慈善本土化。當前，多方供給的設計結構決定只有順暢的體制機制、健全的制度規范、清晰的職責分工才能確保幸福院的良性運行和高效管理。

二、合作治理的理論內涵

約翰·D.多納休和理查德·J.澤克豪澤認為合作治理就是整合公共與私人資源的一種能力，公平與合作是共享裁量權的最大特點，相較傳統，合作治理是充分將政府合作與市場委托代理相結合，其理論內涵包括以下四點：

(一)多方共享裁量權

所謂共享裁量權就是合作雙方在裁量權共同分配與享有過程中的權限和權力。在具體的公共事務合作中，私人行動者會按自身貢獻大小參與公共產品和服務的供給，明確合作各方在裁量權譜系中的位置。

(二)合作激勵與監督

多元主體是合作治理的本質要求，給予合作主體更大的回報以回饋良好卓越的表現能更好地促使目標實現，但是多主體的參與造成的協同困境同樣存在，如理論預測偏離實際、信息鴻溝難以逾越、治理設計失誤和執行偏差等問題。

(三)合作的保障機制

共享裁量權的設計中參與各方都具有與自身貢獻力相符的裁量權，是權力就必然需要在程序的范圍內去運轉，否則私人行動者的利益就會凌駕于公共利益之上，只有對“委托代理人”既監督又控制，才能保障一個健康的委托代理關系。

(四)政府的責任主導

政府在公共事務中作為權威整合者、領導者、行動者的多重身份，需要就不同類型的合作項目以特別行動者的身份參與合作，挑選那些具備合作資質的主體，對其明確利益邊界和范圍，通過“委托代理關系”來共享裁量權以促進合作達成。

三、農村幸福院的合作模式與運行機制

(一)X區農村幸福院的發展狀況

X區隸屬甘肅省慶陽市，據統計，2020年慶陽市總計老年人人數突破38萬，占人口總比例將達到15%，已進入中度老齡化階段。據甘肅省2014年出臺的幸福院養老實施意見，按照標準化、示范化、規范化的要求開展縣區養老機構創建活動，堅持“村級主辦、互助服務、政府支持、群眾參與”的原則，加強居家養老服務站、互助養老幸福院建設，截止目前全區共建成居家養老服務站8個、城鄉日間照料中心74處，農村互助養老幸福院17個。

(二)X區農村幸福院的合作模式

X區建立了以政府為主導，農村幸福院為載體，以“自助－互助”為核心的養老服務合作模式。非市場化是X區現行主要的互助模式，根據梳理解讀近十年的政策報告，以及與政府工作人員、服務人員、基層村干部、入院老人等群體進行深度訪談，得出X區農村幸福院的主導所屬權受村集體支配，負責對接政府的建設、管理、服務任務，在走訪的多幸福院中如崔溝村老人幸福院、馬集村老人幸福院、慶豐村老人幸福院等村落都是實行院長負責制，鄉鎮政府在幸福院成立初期作養老服務的牽頭人、責任人提供政策支持和資金補貼，村委會有權決定村集體財產、資源的分配與落實。日常的管理和服務主要由村落內部人員，如村委會成員、意見領袖、鄉賢代表等組成，對幸福院建設、管理兩大方面提供指導。同時，部分村落在村委會的牽頭下成立養老服務互助協會，成員由6-8人組成，按照民主推舉辦法，百分之四十來自村委會，其余來自村民，處理日常服務瑣事及對入院老人信息建檔并進行情況摸底，一對一或一對多進行幫扶。不僅如此，X區部分幸福院也會聘請老年工作者，一般是1-2名，主要負責做飯、洗衣、基礎醫療的工作。

(三)X區農村幸福院的運行機制

按照合作治理理論，合作是分析工作和管理工作的持續循環，有效合作所需的分析工作和管理工作可以被歸納為四類：分析、分配、設計以及評估。合作關系設計的開端始于分析，有效的分析可以因地制宜的探索地域性的幸福院運行機制，主要分為市場化和非市場化兩種。在走訪中，大多數幸福院并沒有招募專人為老人提供服務，主要是由入院老人提供服務。如下圖所示，在幸福院運營的四個階段，各級政府作為政策發布者、資金支持者，使幸福院建設從草根組織走向定向扶持。村委會及下設養老服務互助協會承接具體政策任務，作為分配者、授權者、承擔者，直接負責建院選址、人員招募、職責分配、規章制度的編制等工作。建立以村主任負責、院長統籌、管理員值班、組長聯絡、助老員協同配合的組織管理體系。入院老人作為服務的提供者、接受者、評估者貫穿于合作治理的各個環節，同時，評估主體也包含服務的生產者和提供者，如助老員、互助老人、基層干部、鄉親鄰里等形成多主體參與的評估環節。

四、農村幸福院合作生產面臨的主要困境

農村幸福院由隨意性、或然性很強的草根組織向政府扶持的社會組織方向轉變時，由于共享裁量權不足、體制機制不完善、合作循環設計難落地、政府剛性的權力結構會導致幸福院的社會性弱化、政府性強化，主要體現在：

(一)幸福院合作中生產裁量權過于集中

政府為主導的運行機制在合作關系的分析、分配、設計、評估中都始終占據主導地位，合作主體邊緣化趨勢長期存在，建設初期，上級政府和鄉鎮政府的資金支持主要通過民政部門撥款。中后期的設備硬件維護也主要通過鄉鎮政府市場化的方式委托，由政府直接交付的施工隊進行養老設施建設等問題，原本作為幸福院管理決策主體的村集體話語權缺失，自身角色被架空。政府根據幸福院諸多合作領域及內容，學會適時拋棄“生產”社會公共產品或服務的裁量權，將其賦予更為“質優價廉”、“高效便捷”的專業合作方。政府作為集權力、資源、地位于一身的強勢主體，具有主導地位和身份優勢。相比村集體而言，政府的絕對優勢不僅限制了村集體的作用，同時行政化的干預容易“一家獨大”，產生尋租行為，X區慶豐村就存在政府集中采購的電器質量差、易故障，價格高。內部人員打關系牌，職權錯位，擾亂正常運營秩序。

(二)幸福院合作中利益裁量權分配不均

利益裁量權是指社會治理中基于生產裁量權，在合作中的付出大小取得同樣回報的權限，靈活性是最重要的屬性。幸福院合作中涉及政府、老人、村委會、社會力量等多元主體，分配的不均主要體現在政府的利益調節能力上，基層政府不能很好地匹配養老供需，使得入院老人與村委會、養老服務互助協會、基層干部等管理主體存在矛盾。在X區中，幸福院的服務宗旨應是為老人提供生活照料、日常文娛、醫療護理、安全保障等服務。但實際來看，重建設輕管理，合作中面臨著規章制度落地難、互助方式單一、服務群體不全、偏離實際需求等問題。同時，政府與村委會及管理主體之間也存在著利益協調不均的問題，官員權力為主導的非對稱性依賴關系長期存在。在走訪中，多數幸福院負責人反應，疲于應付政府的建設指標，雖然前期投入資金較大，但是后期的配套政策、制度、資金、土地使用權等問題接踵而至，運營管理難度大，繁瑣的設備申報和維修流程也難以維持日常運作。

(三)幸福院合作中偏好裁量權失衡

偏好裁量權通常希望合作主體在公共事物中達到一種“公”“私”適度，合作者在合作關系中需權衡分歧，在合作關系設計階段，對村委會的工作內容、人員聘用、日常管理有明確規定，多依賴于政府政策、資金的支持，自身獨立性不足。不管是老年協會，還是婦聯，都依賴政府的財政支持，不同程度受到政府的干預。政府過度的介入和干預使發育不良的鄉村社會組織的行為傾向、社會角色更容易發生扭曲，只能權力下移甚至侵犯村民利益。不僅如此，互助老人之間矛盾糾紛也時有發生，由于村集體在開展服務時風險防范意識較低，一味解決老年人的養老困難上，對一些缺乏技術和能力而導致的意外事件未做充分考慮和妥善處理，在筆者走訪X區開展“銀齡互助”活動的肖金鎮、董志鎮，互助老人們也遇到不少困難，不僅互助結對子難，不能保障自身權益也成為鄰里鄉親在日常幫忙或者農閑兼職的一大顧慮。

五、幸福院合作生產機制的優化路徑

基于以上存在的問題，有效整合政府、村集體、老年協會、互助養老協會、社會力量等多元主體對服務的質量與合作的效果至關重要。

首先，重塑基層組建、政府監管、多方參與的合作管理機制，轉變政府部門的扶持方式。第一，對基層政府在幸福院中的自利性行為進行控制。基層領導班子要把當地幸福院養老成效作為考評工作的一項，切斷政績面子工程的晉升通道，明確在幸福院中各級工作人員的責任和義務。第二，依據“政府引導、村委主辦、老人參與、自助－互助”的方針分條縷析，理順各級政府及部門間、政社間的合作關系，做到事權確實、權責一致，使權力點的流動在各主體間充分涌流。開設農村幸福院專項預算，評估資金所占比重進行撥款，并最終納入養老事業規劃中。簡化市場主體參與幸福院運營審批環節，民政部開設專門通道并給予政策優惠。第三，完善基層政府公共服務平臺建設。平臺的搭建能更好的預防權責推諉、踢皮球等問題的出現，根據基層政府相應的責任確定權力范圍，做到職、權、能的配合。

其次，構建多元立體的資金運作與管理機制。一方面，對鄉鎮內部的既有資源進行整合，對閑置鄉村廠房、學校、房屋、使用效率低的土地等進行改造，發展村集體經濟，引入城市資本，推動人才回流和產業融合。政府牽頭鼓勵集體經濟，引入電商、專業技術人才、智能平臺等，擴大當地農副產品的銷路，為幸福院發展提供保障資金。另一方面，注重外部資源的引入。降低準入門檻，鼓勵社會資本加入，加強信貸支持，提供利率優惠、期限優惠、放款優惠等，還可以通過新型媒體為參與企業造勢，增強社會責任感和影響力。當地區縣老齡委可以牽頭，用招標的形式，采用支付托管資金的方式，選擇社會組織介入管理。

再次，創新和落實互助養老智慧平臺，建立民主的利益表達與反饋機制。幸福院必須以老年人為中心，以老年人的基本需求為導向，其他參與主體的目標訴求必須服從和服務于這一目標。第一，建立健全農村互助養老服務信息數據庫。以鄉村老年人云數據儲存為核心，按地區將老人信息逐一儲存入庫并按周期更新數據，按照老人入院類型，對不同老人提供一定的針對性服務，如對空巢老人，由自身和政府共同承擔養老的老人提供突發性事件處置流程和應急操作事項。第二，深挖平臺的大數據服務模型，分門別類對老人的基本信息進行建檔立卡，形成數據庫，便利幸福院各主體在服務時進行綜合對比分析，形成最佳的服務決策。第三，入院老人作為幸福院服務的最終評價主體，參與到幸福院的相關決策中是應有之義，只有及時表達和反饋不合理或失當的情況，才能維護自身利益。提高村民參與熱情，引導老人反饋需求，不僅能夠提高幸福院的服務質量，協調利益矛盾，還能提高本地區村民參與的積極性，推動幸福院建設向科學化、規范化、制度化發展。