史密斯模型視角下我國老年人運動促進健康的政策執(zhí)行

周永旭，唐寧瀟，劉一材

（湖南科技大學 體育學院，湖南 湘潭411201）

當前，我國即將由人口轉(zhuǎn)型的第Ⅲ階段過渡到第Ⅳ階段，面臨的主要矛盾已由人口膨脹，轉(zhuǎn)為人口紅利即將消失和漸行漸近的老齡化危機［1］。為此，抓住“銀發(fā)機遇”，延長退休年齡，保證勞動力人口的持續(xù)紅利，轉(zhuǎn)老齡化壓力為經(jīng)濟發(fā)展新動力，已成為全社會共同的期待［2］。貫徹執(zhí)行我國老年人運動促進健康政策，無疑是積極、低成本應(yīng)對人口老齡化及其伴隨的健康問題的重要途徑。而我國老年人運動促進健康政策的執(zhí)行是由多因素共同作用的過程，成熟的公共政策理論模型的采用不僅能明晰政策執(zhí)行影響因素之所在，還能進一步深挖各影響因素之間的內(nèi)在聯(lián)系。鑒于此，本文運用史密斯政策執(zhí)行過程模型理論，對我國老年人運動促進健康政策執(zhí)行中面臨的阻礙與困境進行分析，以問題為導(dǎo)向提出優(yōu)化途徑，以期為老年人運動促進健康政策執(zhí)行過程提供新思路。

1 史密斯模型解構(gòu)與應(yīng)用

史密斯模型也稱史密斯政策執(zhí)行過程模型，最早由美國學者托馬斯·史密斯提出［3］。史密斯模型首創(chuàng)了分析政策過程及其影響因素的基本框架，其在公共政策研究領(lǐng)域的應(yīng)用受到各方學者的推崇［4］。近年來，史密斯模型越來越多的出現(xiàn)在體育學界中關(guān)于政策的研究中，涉及到現(xiàn)階段體育政策研究的方方面面［5-7］。該模型的基本構(gòu)想中，政策執(zhí)行過程受多方因素影響，其核心變量凸顯在以下4個方面：一是理想化政策，即在默認零干擾因素下以最完美狀態(tài)運行，是現(xiàn)實無法達到的狀態(tài)；二是執(zhí)行機構(gòu)，指政策執(zhí)行的外圍負責政策的落實，包括執(zhí)行組織和執(zhí)行人員；三是目標群體，即公共政策主要面向的受其影響最大的對象，泛指政策指向的團體或個人；四是政策環(huán)境，指影響政策執(zhí)行或受政策執(zhí)行影響的環(huán)境因素。各要素之間緊密相關(guān)，相互作用與影響，構(gòu)成了政策執(zhí)行的完整體系。簡而言之，史密斯模型通過“處理”的概念，表達各要素內(nèi)外不同種類的張力和沖突的反應(yīng)。在政策執(zhí)行的整個過程中4個變量互相作用產(chǎn)生一種針對政策的張力，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離了理想的運行軌跡，這種偏離又以多種渠道反饋給政策實施的中心及外圍，政策制定者再根據(jù)反饋的實際情況對政策進行調(diào)整完善，最終達到一個協(xié)調(diào)平穩(wěn)的狀態(tài)。本文以史密斯政策執(zhí)行模型為基點，從四大變量出發(fā)，對我國老年人運動促進健康政策執(zhí)行過程分析，面對困境表象深挖本質(zhì)，進而提出優(yōu)化政策執(zhí)行力的路徑及策略（見圖1）。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型

2 我國老年人運動促進健康政策發(fā)展歷程

新中國成立伊始，老年體育與學校體育、職工體育合并稱之為“國民體育”。在當時并沒有對老年體育進一步細化分類，一切體育活動的開展與組織均以增強國民體質(zhì)，發(fā)展體育運動為目的。羸弱的國民體質(zhì)顯然不能有效地服務(wù)于建國初期的生產(chǎn)要求，由此形成社會主義新興國家的建設(shè)桎梏。為此，黨和國家高度關(guān)注，通過各種方式對國民體質(zhì)健康水平展開提升。時至今日，國家經(jīng)過70余年的艱苦奮斗，實現(xiàn)了“人均期望壽命從1949年的35歲提高到2018年的77歲”。在這漫長的變遷過程中，老年人運動促進健康政策對提升老年人群體的健康壽命與消除或緩解疾病困擾具有顯著成效。具體而言，老年人運動促進健康政策從無到有大致經(jīng)歷了以社會生產(chǎn)為大政方針 （1978～1998年）、以小康社會為奮斗目標（1999～2008年）、以全民健康為國家戰(zhàn)略（2009～2014年）、以體醫(yī)融合為多創(chuàng)并舉（2015年至今）4次歷史性飛躍（見表1），政策內(nèi)核始終圍繞著國家總體發(fā)展戰(zhàn)略而動態(tài)調(diào)整著，最終為建設(shè)成為體育強國而不斷發(fā)力［8］。

表1 我國老年人運動促進健康政策發(fā)展歷程

3 我國老年人運動促進健康政策執(zhí)行面臨的困境

3.1 政策內(nèi)容模糊引發(fā)執(zhí)行失據(jù)

1983年印發(fā)的《關(guān)于老齡工作情況與今后活動計劃要點》首次提出需要支持老年人體育活動。此后，老年運動促進健康政策逐漸增多，內(nèi)容也越來越細化［9］。但對這些政策梳理分析發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策仍有需改進的部分。政策發(fā)文的主體大多由國務(wù)院、全國人大、國家體育總局等多部門頒發(fā)，多以“意見”“辦法”“規(guī)劃”“決定”“通知”“條例”等形式，表述多數(shù)較為宏觀、籠統(tǒng)，表現(xiàn)為指導(dǎo)性、方向性的條款，較多使用“鼓勵”“應(yīng)加強”“要積極”“應(yīng)支持”等號召式的模糊性詞語，較少有量化強制性的規(guī)定。很多政策僅在書面指出加大體育專業(yè)人才的聘用量，卻未硬性規(guī)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一定要配備體育專業(yè)人才，僅提出要為老年人的體育賽事活動提供相應(yīng)的服務(wù)保證，卻未明確具體由誰提供如何提供，更不用說經(jīng)費及場地等活動的組織細節(jié)部分，導(dǎo)致這些條款僅存于理論層面，在實施過程中卻屢屢受阻［10-11］。這種模棱兩可的表述會讓政策執(zhí)行者按照自己的理解和意愿去嘗試執(zhí)行，毫無執(zhí)行依據(jù)亦或是標準可言，一定程度上影響了我國老年體育的發(fā)展。

3.2 執(zhí)行機構(gòu)聯(lián)動不足導(dǎo)致執(zhí)行低效

牽一發(fā)而動全身，一子落而滿盤活。正如我國老年人運動促進健康政策的執(zhí)行需要多個部門的協(xié)調(diào)配合，不同機構(gòu)之間統(tǒng)籌兼顧的流暢性直接影響政策的執(zhí)行效率。從政府層面來講，每個執(zhí)行機構(gòu)的責任權(quán)限、規(guī)范體系皆不一致，且多個部門如體育總局、衛(wèi)健委、老齡委都處于平級地位，只能形成合作關(guān)系而非隸屬關(guān)系，這種交叉管理的情況下很容易出現(xiàn)相關(guān)部門各自為營甚至相互推諉的局面，難以對目標群體進行有效管理。由此可看出，多個執(zhí)行機構(gòu)之間的合作需要一個充當“領(lǐng)頭羊”的角色，協(xié)同引領(lǐng)政策執(zhí)行的全過程，摒棄“單項推進”的原始論。此外，當執(zhí)行機構(gòu)間的責任主體與權(quán)力主體發(fā)生沖突時，往往還會造成執(zhí)行區(qū)域的“空白區(qū)”和“重復(fù)區(qū)”加劇，致使執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部效率低下。

3.3 目標群體存在自利誘發(fā)執(zhí)行惰性

自古以來，趨利避害乃人之常情。在史密斯看來，目標群體即為執(zhí)行客體，是指受政策影響做出相應(yīng)反應(yīng)的那些人，因此目標群體的利益與政策的制定和執(zhí)行密切相關(guān)。而絕大多數(shù)目標群體都是既得利益的崇尚者，基于自身現(xiàn)階段利益考量，對現(xiàn)行政策往往會有偏駁的理解。新政策推行過程中所受阻力的大小多數(shù)情況下并非由目標人群的理念和認知決定，而是為其利益得失的多寡所左右是否遵從。如果新政策未能給目標群體帶來客觀利益，甚至損害目標人群的現(xiàn)有利益，那么，政策的執(zhí)行必然會舉步維艱，政策實施的理想化結(jié)果也自然而然變得遙遙無期。問題在3個方面尤為嚴重：一是老年人思想固化，對新事物的接受能力有限，已有的生活習慣和自我保護意識極大的影響了政策執(zhí)行的積極性。二是欠缺相關(guān)體育運動常識，學習能力和操作能力較低，對于政策執(zhí)行的熱情不高。三是體育消費觀念保守，不喜甚至排斥相關(guān)增值社區(qū)老年體育服務(wù)，更傾向于在更加熟悉的綜合公共場所鍛煉，功能性健身鍛煉場所仍有較大的缺口。離開目標群體參與，政策執(zhí)行有名無實，離開目標群體響應(yīng)，政策執(zhí)行難有成效。

3.4 政策環(huán)境資源匱乏引致執(zhí)行失衡

我國老年人運動促進健康政策的順暢執(zhí)行離不開政策環(huán)境資源的保障。然而我國有關(guān)運動促進健康政策的資源配備卻不容樂觀。從人力資源來看，當前老年體育服務(wù)人員在數(shù)量和專業(yè)性上都存在較大不足。2017年的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，體育專業(yè)從業(yè)者僅1萬余人，遠遠達不到市場需的15萬人，人才缺口與專業(yè)人才供給的矛盾日益加深［12］。從物質(zhì)資源來看，社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展資金來源過于單一政府依賴性較強，開展老年體育活動的資金僅占社區(qū)支出的很少部分，滿足不了老年體育服務(wù)發(fā)展的需求，社區(qū)又很難為老年體育活動籌款或拉贊助，經(jīng)費問題成為社區(qū)老年體育發(fā)展繞不開的難題。此外，我國社區(qū)的體育場地設(shè)施建設(shè)不足，最新的體育用地指標要求新建社區(qū)人均室外體育設(shè)施建筑面積為0.30～0.65m2，室內(nèi)應(yīng)為0.10～0.26m2，現(xiàn)實中極難滿足，極少社區(qū)建有老年人專門的體育活動場所。有研究指出，我國老齡體育服務(wù)的供給量完全沒達到令目標人群滿意的程度，且體育服務(wù)供給與需求難以契合。長此以往，供給側(cè)與需求側(cè)的不平衡最終導(dǎo)致政策執(zhí)行的失衡。

4 四維融合：多重維度下構(gòu)建老年人運動促進健康政策執(zhí)行新格局

從全新的視角探索4個維度融合的實施途徑，不僅要做到“合”的事無巨細，更要達到“融”的行之有效。四維融合并非單兵突進、獨行其道，也非簡單的疊加組合，而是一個有機整體。將整個執(zhí)行過程放入一個政策網(wǎng)絡(luò)中，通盤設(shè)計、統(tǒng)籌兼顧，形成你中有我、我中有你的實施途徑，并依此構(gòu)建四維融合的新格局。

4.1 完善政策體系，以細化政策執(zhí)行標準為導(dǎo)向

我國老年人運動促進健康政策的執(zhí)行和普及是一個長期、復(fù)雜的過程，既需要頂層設(shè)計完善的政策體系，又要配以具體的實施方案。首先要明確我國老年人運動促進健康政策的目標，對其精準定位?，F(xiàn)階段“健康中國2030”和《全民健身計劃（2021-2025年）》的目標是以運動促進健康來保證我國老年人的健康水平，充分發(fā)揮運動預(yù)防疾病的作用。此外預(yù)計到2025年我國經(jīng)常參加體育運動的人數(shù)比將達到38.5%，平均每千人擁有社會體育指導(dǎo)員2.16名，帶動全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模達到5萬億元。抓住“銀發(fā)機遇”，延長退休年齡，保證勞動力人口的持續(xù)紅利，轉(zhuǎn)老齡化壓力為經(jīng)濟發(fā)展新動力。所以我們政策的制定一定要圍繞這一終極目標持續(xù)發(fā)力。一是統(tǒng)籌設(shè)計，加強政策的頂層設(shè)計，因地制宜明確現(xiàn)實可行的方案并為其制定執(zhí)行的詳細細則，避免“盡量”“有條件”等模糊性表述。二是制定國家層面的規(guī)范性文件，統(tǒng)一并細化政策執(zhí)行標準，構(gòu)建完善的政策體系，使其能更加規(guī)范有效地實行，從而有效保障老年人的體育健康權(quán)益。

4.2 健全執(zhí)行機制，以提高政策執(zhí)行效率為保障

若想保障我國老年人運動促進健康政策執(zhí)行效率，離不開中央及地方政府、體育局、教育局等多個部門的配合。因此整合各部門職能，劃分部門權(quán)責邊界，打破封閉式的執(zhí)行鏈條，減少協(xié)作障礙，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的信息化執(zhí)行管理體制，完善部門間的常態(tài)化政策執(zhí)行體系是很有必要的。此外，政策實行的是否切實有效離不開相應(yīng)的監(jiān)督和問責機制，一個擁有獨立職權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)的設(shè)立，能夠為政策的有效實施保駕護航。對體育政策執(zhí)行的監(jiān)督要趨于常態(tài)化，做到事無巨細，及時抓住并制止政策落實過程中出現(xiàn)的各種亂象。只有這樣，最終才能使政策執(zhí)行收到最大成效。

4.3 深化宣傳力度，以創(chuàng)新政策激勵機制為動力

目標群體差異化的利益追求和對政策的認知不足是導(dǎo)致無法形成政策執(zhí)行合力的主要原因，那么該如何走好政策進路的“最后一公里”呢？首先，要提高目標群體對于政策的認知程度，通過多種宣傳方式扣實政策的優(yōu)勢與受眾的利益的關(guān)系，并鼓動目標群體自發(fā)的執(zhí)行并宣傳政策，在潛移默化中減少政策執(zhí)行的阻力。其次，改變以往“理解要執(zhí)行，不理解也要執(zhí)行”的“一刀切”，創(chuàng)新政策激勵機制，如降低水電費、減少用地租金等方式，來激勵落實目標群體積極參與老年人運動促進健康政策工作。

4.4 改善文化氛圍，以拓寬政策資源途徑為關(guān)鍵

我國老年人運動促進健康政策不但要體現(xiàn)出“以老為本”的核心理念，還要繼續(xù)追尋老有所為、老有所樂。使“百善孝為先”中的孝道不再只是口號，進行政策的廣泛性和文化的親民性的有機融合，以優(yōu)秀文化助力政策的順利執(zhí)行。引導(dǎo)社區(qū)積極開展老年體育健康教育活動和相關(guān)信息講座，提高老年人對政策的認知及理解。另外利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”、電視、報刊、短信等途徑實時對接優(yōu)質(zhì)政策資源，比如為老年人個性化定制一套集科學健身、運動營養(yǎng)膳食、康復(fù)運動療法為一體的運動處方。相關(guān)涉老主體不定期對老年人進行問卷調(diào)查，收集反饋信息，記錄其身體狀況及運動需求。最終形成關(guān)鍵的政府主導(dǎo)、社會參與的多渠道資源供給形式。

5 結(jié)語

隨著“健康中國”戰(zhàn)略、“全民健身計劃”和“體育強國”建設(shè)的推進，老年人的體質(zhì)健康受重視的程度正不斷加大，在黨和政府的影響下全社會對積極老齡化的關(guān)注程度越來越大。而貫徹執(zhí)行我國老年人運動促進健康政策，既是應(yīng)對人口老齡化的必由之路，也是實現(xiàn)人口紅利持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。結(jié)合史密斯政策模型，可看出我國老年人運動促進健康政策的執(zhí)行是一項涉獵諸多方面的綜合性工程，政策本身的含糊其辭，執(zhí)行機構(gòu)的孱弱無力，目標群體的短視和政策資源的匱乏等，都是當前我國老年人運動促進健康政策執(zhí)行中的重要掣肘。通過構(gòu)建“四維融合”的新格局，猶如四駕馬車促使政策沿著決策者“如期所是”的方向行進。