關于完善政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系機制的研究

李顯文

(四川文理學院 外國語學院, 四川 達州 635000)

從理論和實踐層面探討政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系機制(以下簡稱“對口聯系機制”)既是“國家治理體系和治理能力現代化”理論內涵的充實與豐富，也是該理論的具體落實與體現，這對于“初心使命”的實現具有現實的指導意義，有助于提高政府決策的科學化、民主化和依法行政水平。理論上，首先是《中華人民共和國憲法》(1982)及歷次憲法修正案都明確界定了人民政協的性質和地位，其次是中國共產黨歷屆黨代會(除特殊歷史時期外)的報告明確了社會主義協商民主的地位，再次是各級地方黨委政府出臺了相應的對口聯系民主黨派的文件，最后是學術領域有零星散發性的研究。實踐上，對口聯系機制涉及行為主體雙方的意志、事項選擇與效度、可操作性和監督與評價機制等等。總之，民主黨派與政府部門對口聯系有必要進一步加強，這對于各個層級的工作都將有益無害。

一、完善對口聯系機制的必要性

政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系機制與實踐的現狀決定了完善該機制的必要性。相對于政府與民主黨派的其它工作聯系而言，“對口聯系機制”起步不算早。1989年12月30日，中共中央在總結歷史經驗并廣泛征求民主黨派意見的基礎上印發了(中發[1989]14號)文件，該文件規定了中共與各民主黨派合作與協商的性質、內容、方式和頻率，規定了民主黨派在人大、政府、政協中的任職、地位、作用、權利與義務以及工作方式。文件第三款第10條明確規定：“政府及有關部門可聘請民主黨派成員和無黨派人士兼職、任顧問或參加咨詢機構，也可就某些專題，請民主黨派進行調查研究，提出建議。政府有關部門可就專業性問題同民主黨派對口協商，在決定某些重大政策措施前，組織有關民主黨派座談，征求意見。注意在政府參事室中適當安排民主黨派成員和無黨派人士，發揮他們的咨詢作用。”[1]“對口協商”成為政府職能部門與各民主黨派合作共事的方式，是政府職能部門與各民主黨派雙方的權利與義務。政府各部門要加強與各民主黨派的“對口協商”，各民主黨派同樣應積極努力加強與政府各部門的“對口協商”。這里的“對口協商”可看作“對口聯系機制”思想的起源和工作方式的雛形。

自該綱領性文件發布后，各省、市、縣(區)根據情況出臺了相關政策，制定了相關文件、制度和實施細則。但從網絡信息統計看，自上個世紀九十年代到本世紀前十年，“對口聯系機制”表現出表面化、隨意性、地區部門非均衡性等特點。盡管各地相繼探索建立了民主黨派組織和政府職能部門對口聯系機制，為推動民主黨派參政議政和職能部門決策科學化發揮了積極作用。然而在各地實踐過程中，普遍存在著對口聯系工作時斷時續，對口交流缺乏深度，聯系部門單一，對口聯系覆蓋面小、事務不多、事項的意義和價值不高等問題。[2]從加強對口聯系的時間節點看，主要在2012年即黨的十八大以后，各地開始比較重視對口聯系機制的運行。從網絡信息統計看，黨的十九大之后，各地開始十分重視對口聯系工作。查詢CNKI發現，對口聯系工作的學術研究極少，起步較晚。比較有代表性的是王虎在《江蘇省社會主義學院學報》上發表了《加強民主黨派、工商聯與政府部門對口聯系的思考》，文章列舉了這項工作開展不平衡和薄弱環節的種種表現，比如領導認識的不到位；對口交流工作會議的頻率太低；態度不端正、意愿不強、熱情不高；內容和方式創新不夠。凡此種種現象影響了對口聯系工作的正常開展，影響了民主黨派職能的履行和社會主義民主政治建設的推進。[3]詹壽明在《前進論壇》上發表了《民主黨派與政府部門對口聯系工作的實踐探索與思考》，文章認為，政府部門與民主黨派在對口聯系上存在“三多三少”：政府部門通報情況多、被動應對多、務虛多，協商征求意見少、主動聯系少、務實少。[4]這些現象在全國各地或多或少都比較普遍地存在，這對新時代中國特色社會主義的民主政治建設和政府工作的質量與效度都有不良影響。

習近平總書記在十九屆四中全會報告中指出，黨的十八大以來，“我們黨推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高。”[5]“中國特色社會主義制度更加完善”既是對我國目前政治制度客觀、科學、準確的描述和論斷，也是對我國未來政治制度的總體要求和期待。可以說，“更加完善”四個字的內涵無限豐富，意味著“沒有最好、只有更好”。因此，“完善中國特色社會主義制度”的工作只能永遠在路上，永無止境，永無懈怠和停留。十九屆四中全會闡明了我國制度體系的特點和優勢，國家治理的方式和目標。從這個角度講，完善政府部門與民主黨派(統戰團體)的對口聯系機制是“構建系統完備”的制度體系的應有和必要組成部分，是“把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能”的一種方式。全會提出“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線”。那么，加強民主黨派與政府部門的對口聯系機制就是這一制度的必然體現。全會提出了國家行政管理必須創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。[5]目前，完善政府部門與民主黨派(統戰團體)的對口聯系機制就顯得十分必要，因為這是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制”的體現。

二、完善對口聯系機制的可行性

從邏輯上講，中國的國家性質決定了完善政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系機制的可行性。《中華人民共和國憲法》第一條明確規定了我國國家性質，這一性質體現了民主的主體是人民，即人民得到民主、人民對敵人實行專政。[6]為了讓人民民主得到更好發展，中共十九大報告明確指出要健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治。報告在第六部分專門就此展開論述，還明確指出，我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。[7]各民主黨派和政府各部門工作人員既是人民的一部分，又是為人民服務的一員，這從理論和實踐上求得了最大公約數，即人民。因此，完善對口聯系機制是可行的，其出發點和歸宿都是為人民辦事。這毋容置疑，更重要的是，完善對口聯系機制還能更好地、更健康地真為人民辦事和為人民辦真事。既然如此，人民肯定會更加歡迎，那么，完善對口聯系機制就一定可行。

從歷史上看，中國共產黨在革命、建設和改革中取得勝利的法寶決定了完善對口聯系機制的可行性。毛澤東在總結歷史經驗時提出了中國共產黨在中國革命中戰勝敵人的三大法寶。其中統一戰線是無產階級向一切敵人發動進攻的有力武器。[8]今天，除了一般意義上的敵人，凡是在中華民族偉大復興路上所碰到的任何困難我們都可以看作比喻意義上的“敵人”，要戰勝這些敵人，統一戰線就是最好的有力武器。從這個角度講，完善對口聯系機制就是完善統一戰線，群策群力、團結一致共同解決前進路上的難題。最新《中華人民共和國憲法修正案》(2018)第三十三條再次強調了政治協商會議和統一戰線在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中的重要作用。[6]可以說，從中國革命的第一天起，直到今天，甚至今后，統一戰線都必然是中國建設和民族偉大復興的法寶。那么，完善對口聯系機制不僅是必然的，也是可行的，而且將永遠在路上。

從現實看，各地都在實行對口聯系機制，這表明政府各部門和民主黨派對對口聯系機制持接受態度，這也決定了完善對口聯系機制是可行的。在360上搜索“政府部門和民主黨派對口聯系機制”得到176000個相關結果，在百度上搜索得到3940000個相關結果，這一數據有效地說明了對口聯系機制的廣泛影響力和較高接受度。因此，進一步完善對口聯系機制在現實實踐中也是可行的。

三、完善對口聯系機制的操作性

(一)對口聯系機制的成績與不足

我國《憲法》和歷次修正案以及歷屆黨代會對統一戰線工作都有明確的規定，這表現了國家層面對統一戰線的高度重視。其中，對口聯系機制是統一戰線工作的具體落實，地方各級政府都對此都有所作為，出臺了相關工作制度，取得了一定成效。這里以浙江溫州歐海區為例，略談對口聯系機制具體操作所取得成績與不足及改進措施，以期完善對口聯系機制。[9]歐海區2019年6月11日發布了《關于進一步加強政府部門與各民主黨派(統戰團體)對口聯系制度的通知》。通知規定了對口聯系工作的管理部門、對口聯系的范圍、對口聯系部門的職責、民主黨派(統戰團體)職責、對口聯系的主要形式和聯絡方式。這些規定有利于對口聯系工作依章辦事，把事情做實做好。但具體分析發現，這些規定還有待改進的地方。從管理部門看，通知規定：“對口聯系工作由區政府辦公室主管，區委統戰部指導管理。每年由區政府辦公室和區委統戰部組織召開1次對口聯系工作會議。對口聯系制度的開展情況每年由區政府辦公室和區委統戰部聯合督查1次，督查工作由區政府辦公室主任牽頭組織。”這一規定有三處值得商榷。從管理層級看，可提高到由區長牽頭，副區長分管，從而提高重視程度。從“召開1次對口聯系工作會議”分析看，“1次”是量的規定性，表明不能再少了，若再少，就沒有了。同時，這量太低，顯得很敷衍，象征意味較濃。其次，它沒從“質”即事項的重要程度上去規定。同理，“聯合督查1次”也有此嫌疑。從對口聯系部門的職責看，全文沒有從工作的“全面”和“全程”角度注重民主黨派的建言咨政、參政議政和協商監督。其中第2條規定：“政府有關部門視情邀請對口聯系的民主黨派(統戰團體)負責人參加重要會議和重要政策、規劃的制定”。這里的“視情”對工作的開展具有較強的彈性，同時也具有較強的模糊性。“重要政策、規劃的制定”只強調了工作的前期，至于工作后期的實施和效果沒有明確規定，換句話說，民主黨派對政策制定后的工作就無法參與。第4條規定：“政府有關部門每年可就重大問題選擇1-2個研究課題與對口聯系的民主黨派(統戰團體)進行聯合調研或委托調研，并給予人力、經費、資料等保障”。這里的“1-2個研究課題”設置了上限，其實，可根據情況適當放寬上限。

(二)對口聯系機制的操作性分析

下文以縣級為單位設計民主黨派與政府部門對口聯系工作的具體操作(樣本)，因為區縣級的工作更強調行動落實，更接地氣。比如，這里以《XX縣人民政府關于進一步完善政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系工作的通知》為題，略談其操作。

1.目的和依據

為切實加強和完善縣政府有關部門與民主黨派(統戰團體)的對口聯系工作，充分發揮民主黨派(統戰團體)參政議政、民主監督作用，按照省委辦公廳《關于加強政黨協商的實施意見》(xx省委辦〔2021〕X號)及縣委關于加強政黨協商工作的要求，結合我區(縣)實際，就進一步完善政府有關部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系工作提出以下意見。

2.重要意義

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度，是中國特色的新型政黨制度，是中國歷史進程中的偉大創新，也是對世界政黨制度的偉大貢獻。中共十九屆四中全會提出了，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。[5]堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。政府有關部門與民主黨派(統戰團體)開展對口聯系是黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組成部分，是落實十九屆四中全會精神的體現。做好對口聯系工作，有利于民主黨派(統戰團體)知情出力、建言資政，更好地發揮參政議政和民主監督作用；有利于增強政府工作透明度，促進依法決策、科學決策、民主決策，推進民主政治建設；有利于凝聚各方面力量，為集中力量辦好大事提供有力支持。各對口聯系部門要從堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設、提高國家治理體系和治理能力、構建社會主義和諧社會、推進和改善政府工作的高度，進一步統一思想、提高認識，增強開展對口聯系工作的自覺性和主動性，按照要求認真組織、廣泛聯系、深度合作。

3.主要思路

優化政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系工作的目的在于有效改進統戰工作、完善中國特色社會主義行政體制、推進國家治理體系和治理能力現代化。其思路主要在完善對口聯系的組織領導與組織管理體系和政府部門與民主黨派(統戰團體)的工作對接。一方面，完善對口聯系的組織領導與組織管理體系目的在于推動對口聯系工作落地落實，充分有效地發揮民主黨派(統戰團體)的職責功能，凸現政府部門與民主黨派(統戰團體)的對口聯系工作，決定成立以縣長、政協主席和統戰部部長三常委組成領導小組，負責協調溝通，定期召集會議，推動對口聯系工作有效開展。在縣政府辦公室設對口聯系工作科室，負責日常工作，制定工作計劃、推動工作開展、檢查監督工作實施、審核評估工作成效等。另一方面，要完善政府部門與民主黨派(統戰團體)的工作對接。以下以圖表形式呈現。

圖1 政府部門與民主黨派(統戰團體)的工作對接

4.注意事項

(1)建立對口聯系會議制度，根據事項的重要程度決定會議層級和次數；

(2)各縣根據情況，可合理調整各部門與民主黨派(統戰團體)的對口聯系；

(3)根據課題的價值決定研究課題的數量和研究經費、人力、信息等的支持；

(4)民主黨派(統戰團體)依法主動作為，充分發揮建言資政和民主監督；

(5)充分利用現代通訊、網絡和新媒體，完善對口聯系形式；

(6)實施年度工作同級相互測評，測評事項和結果逐級反饋上級主管部門。

特別值得一提的是，在強調加強政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系的同時，還必須強調民主黨派(統戰團體)要依法積極主動作為，充分有效地發揮民主黨派的功能。遼陽市社會主義學院課題組在研究中國參政黨功能發揮時就提出：加強與對口單位聯系，將參政議政工作基礎做實，遇到困難、問題及時與統戰部門溝通、協商，共同尋求解決民主黨派與對口單位聯系不夠、不深入等被動局面的途徑，建立有效的對口聯系機制和制度。[10]王虎認為，在政府工作中加強同民主黨派聯系，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作制度的重要內容；加強民主黨派與政府部門的對口聯系，是擴大民主黨派的知情范圍和參與程度的重要舉措。加強對口聯系，有利于民主黨派更好地履行自己的職能，有利于推進社會主義民主政治建設，促進政府工作的民主化和科學化。[3]黃天柱在研究民主黨派參與政黨協商時就談到了“主動性”問題。他認為，從制度設計看，民主黨派是可以主動發起協商甚至主動設置議程的。尤其是書面協商(即通常所說的“直通車”)、調研協商和約談協商這三種形式大大拓展了參政黨主動協商的空間，實踐也充分證明，民主黨派通過“直通車”渠道可以對公共政策制定產生重要影響。[11]其實，這一思維方式也可用到與政府部門對口聯系機制上。在加強這一聯系時，詹壽明認為，從工作方式上來講，要主動聯系；從工作內容來講，要利用好載體，做到三個有效結合，即與黨派工作重點工作相結合、與參政議政工作相結合、與組織發展工作相結合。[4]總之，完善對口聯系對政府部門與民主黨派都有好處。一方面，政府有關部門通過對口聯系，聽取意見建議，調整和改進工作，盡量減少可能出現的盲目性，促進決策的民主化和科學化。另一方面，各民主黨派通過對口聯系，及時了解和掌握政府有關部門的工作部署，并且為之獻計獻策，可以切實提高參政議政的有效性，加強黨派的自身建設。[12]

結 語

完善政府部門與民主黨派(統戰團體)對口聯系機制是歷史的選擇、時代的要求，是民主與法制進步的表現，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的體現，是統一戰線工作在新時代提出的新做法，是創新國家行政管理、提高行政效能的方式，是中國新型政黨制度的內容和優勢，這一切都有利于促進國家治理體系和治理能力現代化。因此，完善對口聯系機制既必要，在中國共產黨統一領導下又可行，在現實層面操作性強。最終目的是團結一切可以團結的力量健康、高效地服務于“初心使命”和中華民族的偉大復興。