智慧社區建設現實困境及優化路徑

□文/任夢瑤

（西安財經大學 陜西·西安）

［提要］ 隨著信息技術的廣泛應用，智慧社區建設已成為社會治理的一項重要內容。智慧社區是建設智慧城市的基本構成部分，同時也是國家治理能力和治理體系現代化水平的重要體現。本文運用史密斯模型，分析智慧社區建設這一政策在理想化政策、政策執行機構、政策目標群體以及政策環境等四個方面面臨的困境，并針對現實問題提出相關對策建議，以期對加快推進智慧社區建設提供參考。

一、問題的提出

2021年1月6日，國務院辦公廳發布的《關于進一步優化地方政務服務便民熱線的指導意見》（國辦發［2020］53號），指出要“加快各地政務服務便民熱線歸并、優化服務熱線運行機制、加強服務熱線能力建設，提高政務服務水平，建設人民滿意的服務型政府，推進國家治理體系和治理能力現代化水平”。在信息發展新常態的時代變革下，正面臨著人類社會以互聯網技術為基礎的第四次工業革命。在進入信息化和智能化時代之后，通過大數據等信息技術的廣泛使用，城市、社區也呈現出不同于傳統治理模式的新型治理模式。

進入21世紀以來，中國城鎮化人口破天荒地超過了農村人口，傳統的基層治理模式已經不足以支撐如此龐大的治理體系，所以在大數據時代，我國城市社區組織要積極將信息技術與社區治理相結合，提升社區組織的治理效能，建成人民滿意的智慧社區。因此，本文基于社區治理視角下，運用史密斯模型，對大數據時代智慧社區建設的現實困境進行深入分析，并提出針對性地優化路徑，以此來推進國家治理能力和治理體系現代化建設，同時為建成共建共治共享的治理格局添磚加瓦。

二、史密斯模型下智慧社區建設政策執行過程分析

（一）史密斯模型概述。史密斯認為，影響政策執行過程的因素主要有以下四個方面：理想化的政策、政策執行機構、政策目標群體和政策環境。政策執行過程是這四種因素之間相互作用、相互協調的過程，從一開始的緊張狀態，通過調整、改進各因素之間的關系逐漸達到緩和狀態，促進政策順利執行。（圖1）

圖1 史密斯過程執行模型圖

（二）史密斯模型下智慧社區建設政策執行過程分析。依據史密斯模型理論及已有相關研究成果，筆者認為影響智慧社區建設政策執行過程的主要因素包括：智慧社區建設政策文本質量、政府和相關行政部門政策執行主體、智慧社區建設政策的目標群體和政策環境，這四者之間相互依存、相互作用，構成了智慧社區建設政策的執行體系。

1、智慧社區建設政策的文本質量

（1）智慧社區政策發展歷程。20 世紀90 年代，我國通過試點的方式來探索社區治理的路徑，標志著我國正式進入了“城市社區建設”探索時期。2006 年《2006～2020 年國家信息化發展戰略》（中辦發［2006］11 號）的提出，該文件第一次提出“社區信息化”概念，首次將“推進社區信息化建設”上升到國家層面戰略，正式拉開城市信息化建設的序幕。直至2014 年，《智慧社區建設指南（運行）》的頒布在全國上下引起一股智慧社區建設熱潮。同年8 月，《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》的頒布標志著“智慧社區”的建設自此正式拉開帷幕。在2020 年十九屆五中全會和2021 年兩會期間，“加強數字社會、數字政府建設，加快數字化建設水平、建設數字國家”均被多次提及，由此可見，我國建設數字國家的重要性和迫切性。

（2）智慧社區概念。關于“智慧社區”的概念，學者基于不同的視角有不同的定義。本文基于不同學者提出的概念，從社區治理視角出發，認為智慧社區是依托互聯網技術，將信息技術與基層社區治理相結合的一種新型治理模式，其應用于社區環境安全保護、社區公共服務供給、社區公共設施建設、社區居民生活服務以及社區老人居家養老等各個方面，旨在提升社區居民生活便利程度、提高社區治理能力現代化水平。

經過以上兩個層面的研究分析，筆者認為，智慧社區建設政策的文本質量是有效、合理且可行的，該政策的文本質量具有科學性、可行性，是一項理想化的政策。

2、政策執行主體。在政策執行過程中，每一個階段都有不同的主體參與到政策執行過程中去。在智慧社區建設政策制定階段，國家住建部、工業部和信息部等相關部門在這一階段均作為該政策執行主體參與到政策制定階段。在政策執行階段，發揮主要作用的是相關人群與機構，包括社區組織、社區居民、社區中商業組織、第三方組織等。

我國政府作為政策管理機構，自然是政策執行主體的重要組成部分，國務院辦公廳是最高權力執行機關。地方政府有權根據國家層面政策并結合地方實際情況制定出相應的政策法規。因此，地方行政組織是政策執行主體的主要組成部分。

3、政策目標群體。目標群體是政策作用的對象，政策發生作用的對象是社會成員，他們受政策的約束和規范。同時，政策的范圍也決定了政策目標群體的范圍。國家層面政策的范圍最大，省級政策較次于，縣級政策的范圍最窄。“智慧社區建設”這一政策，首先就政策范圍來說，屬于國家層面政策，涵蓋了國家各個地區的社區建設；其次就政策目標群體來說，主要涉及的是社區，具體包括社區居民、社區物業、社區組織等。

4、政策執行環境。政策的執行環境是影響政策發生、存在和發展的一切外界因素的總和。實際上而言，政策環境就是政策執行過程中所需資源的總和，并且會對政策的執行效果產生重要且深刻的影響。在“智慧社區建設”這一政策中，政策環境包括政治、經濟、文化、科技等。首先，是基于我國這個政治環境下產生的；其次，智慧社區的建設是在信息技術的支撐下建設的；最后，智慧社區的建設為社區商業組織提供了線上線下相結合的“O2O”服務模式，促進了經濟的增長。

三、智慧社區建設政策執行困境

雖然近年來我國城市社區治理取得諸多成果，但伴隨我國工業化、城鎮化及信息化發展新常態的時代變革，大數據時代下城市智慧社區的建設仍然面臨諸多難題，只有打破智慧社區建設的壁壘，才能優化智慧社區的建設路徑，才能推進國家治理能力和治理體系現代化建設水平。

（一）理想化的政策：社區治理能力提升與個人信息安全之間的沖突。在大數據時代到來之前，個人信息安全主要依靠個人保護意識和保護措施，但是當人們在日常生活中都要頻繁使用依托大數據的工具時，個人信息的泄露就防不勝防、在所難免。在社區治理中，社區管理人員依托大數據技術，對社區進行智慧治理，從而提升社區治理能力。但是，智慧社區的建設不僅會導致社區治理能力的提升，還會造成社區居民個人信息安全得不到有力保障。因此，導致了社區治理能力提升與個人信息安全之間的矛盾。

（二）政策執行主體

1、部分執行主體缺位于信息時代。智慧社區不同于傳統社區，在智慧社區治理中，社區居民不再被動地參與社區治理，而是作為社區治理主體需要主動參與到社區治理工作中。但是，由于年齡、受教育程度等各方面因素的影響，部分社區居民缺位于信息時代，使其無法真正作為治理主體參與到智慧社區治理過程。西安市紅磚南路社區作為陜西省第一個開展智能化社區、國際化社區建設的社區，在智慧治理中雖然創建了“社區服務App”和“紅磚在線QQ 群”，方便了社區工作人員給社區居民提供公共服務，但是像獨居老人等治理主體因為缺位于信息時代，對智能設備使用不精，無法享受智能化的公共服務供給。

2、具備大數據應用管理能力的社區專業人才匱乏。智慧社區治理能力的提升既需要具備專業的社區工作能力，又需要具備信息應用能力的復合型人才。從實際情況出發，無論是社區專業能力人員，還是大數據應用管理人員都不能滿足社區工作的現實需求。一方面我國社區工作人員嚴重缺乏。由于我國社區治理能力亟須提升，社區治理體系不完善，很多公眾缺乏對社區工作人員的正確認知，將這一職業與“居委會大媽”等同，與調解鄰里矛盾、處理繁瑣小事結合起來，使得社會公眾對社區工作產生了嚴重誤解。另一方面具備大數據應用管理能力的專業人才缺乏對社區工作的正確認知。具備大數據應用管理能力的人員不一定具備社區工作能力，具備社區工作能力的人員不一定具備大數據應用管理能力。正是由于復合型人才的短缺，才制約了我國大數據時代下社區治理能力的提升。

3、政策目標群體：治理主體參與程度有待提升。社會組織、居民個人和其他治理主體參與治理的意愿不強，程度有限。建設智慧社區的“舞臺”已經搭建好，但是，“主角們”參與“表演”的積極性不高、甚至不愿意參與，這也就導致這場“表演”效果差、甚至無法進行。治理主體的參與程度不高，最終還是無法形成多元治理的新局面，以至于仍停留在政府唱“獨角戲”的傳統模式。在智慧社區建設過程中，主要強調多元治理主體協同治理，社區居委會、社區居民、社區物業以及商業組織、第三方組織要攜手共進，積極參與到智慧社區治理中去，形成多元治理的新局面，打造共建共治共享的治理新格局。

4、政策環境：技術資源供給不均。智慧社區建設的基礎是大數據、人工智能、云計算、物聯網等信息技術的強烈支持。經過觀察研究可以發現，我國信息技術資源的分布呈現出明顯差異，東部地區略高于西部地區、沿海城市略高于內陸城市。同時，信息技術資源的分布也導致了智慧社區建設效果不同的分布。由此可見，智慧社區的建設也形成了東部高于西部、沿海高于內陸的局面。要想確保全國地區統一建設好智慧社區，首先要解決的是信息技術資源分配問題。

四、智慧社區建設政策執行路徑探索

（一）政策的再優化：健全個人信息安全保護的法律法規，加強對社區居民隱私信息使用的監督。健全我國個人信息安全制度的法律法規，特別關注個人信息在公眾使用中的隱私泄露；加強培養居民對保護個人信息安全的意識，樹立保護信息安全的觀念；加強對社區組織等使用個人信息權力以及使用范圍的監督，確保個人信息在組織使用中不會造成不必要的麻煩。同時，制定相應的規則制度，對濫用、泛用居民個人信息的行為進行處罰；推動數據共享和數據開放，增強社區數據搜集組織工作流程的公開透明，方便居民監督。

（二）執行主體的培養

1、縮小數字鴻溝，重點關注缺位于信息時代治理主體的培養。在智慧社區建設中，社區組織要重點關注缺位于信息時代的治理主體，要主動關心社區中缺位于信息時代的人群，定期走訪，詢問并記錄他們的需求，給予他們表達意見的權利。在有限的條件下，要對重點人群進行一定的培訓，增強他們對信息化時代生活的適應性，縮小數字鴻溝差距。西安市紅磚南路社區，在建設智慧社區的過程中，專門由專業人員對缺位于信息時代的重點人群給予了幫助，開辦了“智能手機使用培訓班”，提升了重點人群使用智能手機的技術和技巧，縮小了數字鴻溝的差距。

2、培養具備社區工作能力和大數據管理能力的復合型人才。智慧社區建設過程中，專業人員一直是重點短缺的，所以要培養專業人員，使其既具備社會工作能力又具備大數據應用管理能力，提升智慧社區建設水平。一是要加強對社區工作的正確宣傳和指引，使公眾對社區工作有正確的認識，減少社區工作人才的流失；二是以需求為導向，對社區工作人員進行大數據應用管理能力的培養，在具備社會工作能力的基礎上，以提升大數據應用管理能力；三是定時邀請信息管理專業人員對社區工作人員進行培訓和指導，以提升社區人員的信息技術技能。

（三）目標群體的提升：提升目標群體的參與程度。提升治理主體的參與程度，首先要加強對目標群體參與社區治理理念和意識的培養；其次要由社區組織對目標群體進行智慧社區建設的宣傳，使其真正認識到智慧社區與傳統社區的異同，明確智慧社區建設對居民生活帶來的便利條件，確保居民對智慧社區的建設有正確的認識，以提升目標群體參與社區治理的積極性。

（四）政策環境的改變：加強統籌推進、均衡資源分配、重視資源共享。信息資源利用開發是建設智慧社區的支撐點。在我國智慧社區建設中，要縮小東西部之間的差距，平衡東西部之間的資源分配，加強東西部的信息基礎設施，首先要建立統一規劃，打破地區之間的界限，多方協作，最大限度地開發利用信息資源；其次要平衡資源分配，加強對西部地區的信息化建設，以東部帶動西部，提升西部地區的信息化水平；最后注重資源共享，打破傳統的治理模式，實現條塊結合、點面結合的新局面，突破地區之間的信息壁壘，實現地區之間的資源共享。

五、結論

智慧社區建設是一個漫長且艱難的過程，更為重要的是，智慧社區的建設與人民群眾生活密切相關，是推動城市現代化、國家現代化建設的首要手段，是國家治理能力和治理體系現代化水平的重要體現之一，也是打造共建共治共享治理新局面的基礎。本文運用史密斯模型對智慧社區建設這一政策進行了分析，指出了理想化政策、政策執行主體、目標群體、政策環境四個方面的執行困境，并提出了健全法律法規、縮小數字鴻溝、培養復合型人才、提升居民參與度與資源均衡分配的優化路徑，以期加快推進智慧社區建設，完善智慧社區治理體系，提高我國現代化治理水平。