建國前后毛澤東城市治理方略及時代意義

楊勇

關鍵詞：毛澤東;城市治理;政權基石;戰略依托

中圖分類號：A84 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2022）01-0014-08

從中華蘇維埃共和國臨時中央政府到陜甘寧邊區政府，中國共產黨在新民主主義革命時期的根據地政權建設中積累了較為豐富的城市治理實踐經驗，為全國性政權建立后的城市建設與治理提供了組織、制度、人才等多方面的支持。剖析建國前后毛澤東城市治理方略旨在厘清以毛澤東為主要代表的中國共產黨人探索和把握城市建設與治理的規律特點、政策策略及實現路徑，為新時代城市治理現代化提供鏡鑒。

一、強化城市制度建設著力夯實城市治理的政權基石

新中國成立前后，毛澤東極為重視召開城市各界人民代表會議。一方面是由于在建國之前，中國共產黨就明確規定了新生的國家政權采用的根本制度是人民代表大會制度;另一方面則是由于剛剛建立新中國，還不具備實行普選的條件，于是采用了這個具有過渡性質的制度。

（一）召開城市各界人民代表會議的意義

由軍管會全面接管攻占和解放的城市并逐步恢復和穩定秩序之后，城市建設和治理的突破點和重頭戲在于建立健全城市治理體制機制，使人民城市逐步走上生產城市建設之路。毛澤東對于召開城市各界人民代表會議極其看重，認為這個會議不僅能夠恢復城市秩序，創造鮮活經驗，更能促進城市發展，鞏固國家政權。他在為中共中央起草并告復各中央分局的電報中指出：“你們必須將這種市的縣的各界人民代表會議看成是團結各界人民，動員群眾完成剿匪反霸，肅清特務，減租減息，征稅征糧，恢復與發展生產，恢復和發展文化教育直至完成土地改革的極重要的工具。”[1]22各界人民代表會議無疑是建國初期中共推進城市建設和治理甚為倚重的一種制度安排。實際上，自1949年8月起，中共中央就已反復強調召開各界人民代表會議的極端重要性，提出召集會議是國家政治生活的一件大事，各地應該創造條件盡快開會，否則會損害黨的政治形象和政治威信。從1949年8月到12月，由毛澤東親自起草和簽發召集各界人民代表會議的文電多達19篇。同年8月13日，毛澤東出席北平第一屆各界人民代表會議時提出，“希望全國各城市都能迅速召集同樣的會議，加強政府與人民的聯系，協助政府進行各項建設工作，克服困難，并從而為召集普選的人民代表大會準備條件。”[2]550只要條件成熟，各界人民代表會議即可轉化為人民代表大會，成為城市最高權力機關并選舉人民政府。

（二）城市各界人民代表會議的本質

各界人民代表會議與后來的人民代表大會的主要區別在于：第一，出席各界代表會議的代表是經社會各界人民協商以后產生的，部分受人民政府的邀請而來。經由協商方式產生的會稱之為會議，通過普選方式產生的會稱之為大會。第二，各界人民代表會議只是統一戰線的組織形式而非政權機關，是人民政府聯系廣大民眾及傳達黨的方針政策路線的協議機關和咨詢機構，在建國初期因代行了人民代表大會職權才作為一個臨時性和過渡性的權力機關在運作。劉少奇對城市各界人民代表會議的屬性和職能進行過深入闡述，他強調指出，本會議是城市政府一切工作和政務活動的中心環節，“各級人民政府的一切工作和一切活動應向各級人民代表會議作報告，并接受其質詢和審議，重要的工作和活動還須先經過人民代表會議的討論和決議，然后大家團結一致地去加以執行。”[3]127這表明，此會議作為過渡性民主政權的主要組織形式，既解決了社會民眾政治參與的形式和途徑問題，又為將來的人民代表大會的召開進行了實踐預演。正是在此意義上，毛澤東強調創造性召開城市各屆人民代表會議以聯系億萬人民，從1950年到1952年，城市政治工作的主體內容就是圍繞召開各界人民代表會議而展開的。

（三）城市各界人民代表會議的運行

作為人大代表召開之前人民參政的一種基本形式，城市各屆代表會議的代表來源于人民群眾，其代表由推選、邀請、商定和選舉等方式產生，要求代表既有廣泛的代表性，又有推選的嚴肅性。以北京市第三屆人民代表會議為例，代表較前面兩屆更民主、更完備、更廣泛，民選代表人數達到83%，協商邀請代表只有17%，其中政府代表僅為3%。代表產生方式因地制宜，在國營企業、城市高校由選民大會直接選舉;在城郊及工商界，區域代表和群團代表則由選民代表會議選舉。建國早期因群眾識字率普遍不高，在代表表決方式上，在識字率較高且有過選舉經驗的學校普遍采用無記名投票方式;其他群眾主要通過舉手表決方式進行。這是因為人民政權剛剛建立，大多數勞動群眾還不識字，也沒有選舉經驗;采用普遍登記選民和機械劃定選區進行無記名投票方式是不合時宜的，這樣過程繁瑣，反而損害到人民政治參與的積極性。

定期召開城市各界人民代表會議是非常重要和必要的。1949年8月，毛澤東在告華東局、并告各局、各野前委的電文中要求，“以后一切三萬人以上的城市至少每月開各界人民代表會議一次，每次一天至二天就夠，每次討論和決定的問題有一個或二個就夠。”[4]333-334省級各界人民代表會議每年至少召集1次，縣級各界人民代表會議每年至少召集2次，區鄉則按規定召開，中小城市各界人民代表會議每年至少召集4次，大城市各界人民代表會議每年至少召集3次，還可以根據具體情況召集更多，以更好地服務于群眾。從代表會議的議事規則來看，確保每個代表都有發言的機會，是開好城市各屆人民代表會議的關鍵所在。在各界人民代表會議閉會期間，如何運轉呢？毛澤東提出解決方案是由各界人民代表會議選出協商委員會，其職權在于該會議閉會期間負責向城市人民政府提出建議案，協助人民政府實行各屆人民代表會議的決議和建議，與此同時也為下屆各界人民代表會議準備議程及議案。對此，劉少奇也強調：“對于被人民選舉出來的各級人民代表會議的代表，要責令他們經常地、密切地聯系自己的選民，向政府反映人民的要求和意見，并將政府的政策、人民代表會議的決議向人民作解釋。”[3]124

召開城市各屆人民代表會議主要以城市生產生活方面的重要問題為議題，旨在解決廣大市民迫切要求解決的現實利益難題。毛澤東在出席北平市第一次各界人民代表會議時就隨身帶來一封未署名的市民來信，反映城市物價高漲、各類捐稅多、失業人員多等民生問題，他當場交給代表會議，請代表們來處理。城市政府召集各界人民代表會議不能夠搞形式主義、華而不實只作表面文章而不解決實際問題，“必須反對形式主義，每次會議要有充分準備，要有中心內容，要切切實實討論工作中存在的為人民所關心的問題，要展開批評和自我批評，要當作一件大事去辦，否則將損害黨的政治威信”。[4]337議而不決、決而不行的問題在中國共產黨領導下的城市各屆代表會議當中絕不允許存在，一是決議的問題就務必貫徹落實，不能執行的就不要在會議上決定;二是決議之后因條件不具備和不成熟而在實踐中出現行不通的狀況，城市政府需要向代表和群眾加以解釋和說明，以取信于民眾。

經過三年多恢復和斗爭，中國大陸上的軍事行動已結束，土地改革也基本完成，各界人民業已組織起來，因此籌辦全國選舉工作的條件也已成熟。1953年1月中旬，中央人民政府委員會第二十次會議一致審議通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會和以周恩來為主席的選舉法起草委員會，各界人民代表會議完成了階段性的歷史使命，將由人民代表大會替代。經過精心細致的籌劃，1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京開幕，發揮了重要作用的各界人民代表會議從此載入史冊，其職責和功能由人民代表大會來行使和履行。

二、以城市工業化建設作為現代化城市治理的戰略依托

新中國成立之初，毛澤東就開始關注和重視人民城市的建設和治理問題。1950年12月，毛澤東首次出國赴蘇聯訪問，訪蘇期間，他提出參觀蘇聯一些地區和城市的要求，“我還打算訪問蘇聯的幾個地方和城市，以便更加了解蘇維埃國家的經濟與文化建設。”[5]68他從莫斯科乘火車前往列寧格勒參訪，先后參觀了基洛夫機器制造廠、冬宮藝術館、衛國戰爭中的城市防御工事以及著名的阿芙樂爾號巡洋艦。

（一）學習借鑒其他國家工業和城市建設經驗

在蘇訪問期間，毛澤東等人先后參訪了莫斯科的地鐵站、汽車制造廠、飛機制造廠、集體農莊。在回國途中參訪了西伯利亞地區最重要的工業城市克拉斯諾雅爾斯克，該市在十月革命之后的工業化建設中，修建眾多重工業企業，諸如造紙廠、造船廠;二戰期間為躲避戰火，從蘇聯西部的烏克蘭等地遷移了大批工廠，冶金廠、煉鋁廠、金屬加工廠，配套工廠也興建起來。毛澤東和周恩來等一行人參訪了該市生產自動推進聯合收割機的制造工廠。此后，又下火車參觀了另一個工業城市——伊爾庫茨克市，該市是西伯利亞最大的工業城市和交通、商貿樞紐中心，毛澤東一行參訪和了解城市少先宮的情況并考察了茶葉包裝工廠。1957年11月，毛澤東在第二次赴蘇聯訪問時又在這個城市再作停留。對蘇聯城市工廠及農場的參訪使毛澤東眼界大開，他對蘇聯社會主義建設的偉大成就、蘇聯人民養成的革命精神和實際精神相結合的作風尤其贊嘆，“蘇聯經濟文化及其他各項重要的建設經驗，將成為新中國建設的榜樣。”[5]95這次訪問，對于之后中國展開大規模工業化和城市化建設產生了重要影響。

（二）處理好城市工業建設的各方關系

黨的七屆二中全會明確提出黨的工作重心從農村轉移到城市。新中國成立之后，全國絕大部分地區和城市能夠貫徹這一指示精神，但是華中地區一度沒有遵照執行，還是主張以農村為工作重點。毛澤東對此提出批評，他指出：“中心是在城市，不管工業的大小，因為它總有手工業，手工業比農業是進步的。”[5]42工業化建設主要集中在各個城市，要增強城市工業實力，以工業化助推農業現代化，以城市進步引領農業發展。毛澤東提出在城市工業化建設中要學習蘇聯和各兄弟國家的先進經驗，“準備在幾個五年計劃之內，將我們現在這樣一個經濟上文化上落后的國家，建設成為一個工業化的具有高度現代文化程度的偉大的國家。”[1]350

城市工業化建設要處理好重工業、輕工業和農業之間的關系。建國之后對農業建設的持續投入保障了農業的發展，也在相當程度上保障了重工業和輕工業所需要的糧食和原料供應。建設現代化工業所需的大量資金主要從農業方面積累提供：一是來源于直接的農業稅;二是以輕工業產品同農民的商品糧食和原材料相交換，既滿足雙方物資需要，又為國家積累建設資金。鑒于蘇聯在重工業、輕工業和農業建設方面比例失調的嚴重教訓，以及保障人民生活的現實需要，毛澤東提出在堅持重工業建設為主的前提下，多發展一些農業和輕工業，以使重工業的發展基礎更加穩定。

（三）以工業化推進城市化建設

從國家“一五”計劃開始，工業化建設與城市化建設同步推進、協同配置，工業化建設主導了城市化建設：一是為工業建設配套的生活區極大地促進了城市化建設，經過幾個五年計劃的推進和建設，產生了大批全新的工業城市;二是舊有城市的擴建和改建為工業化建設提供支持和配套，節省了建設資金，解決了資金供給不足的難題。在蘇聯援助下興建了156個重點項目工程，建成了包頭、洛陽等知名的新式工業化建設城市。工業化是現代化的基石，沒有城市的工業化就沒有城市的現代化，“我們要建設一個高度現代化的工業國家。那時候，我們國家就繁榮富強了，人民過著幸福的美好的日子了。”[6]373

在城市建設方面，1962年和1963年黨中央和國務院接連召開兩次城市工作會議，適度解決城市職工住房不足、文化教育衛生事業設施不適應城市發展需要等問題。“1963年至1965年，城市建設投資占基本建設投資的比例，由‘二五’期間的2.3%上升到2.9%，超過‘一五’期間的投資比例。”[7]87在城市建設政策調整過程中，因我國周邊形勢日趨緊張，基于備戰的考慮，1964年5月，黨中央為適應經濟和國防建設的需要，將全國劃分為一、二、三線，提出“三線”建設問題。從1964年下半年至1965年期間，黨中央和國務院在西南、西北三線地區部署新建、擴建和續建的大中型項目達300多個，先后建成的工業城市和工程項目包括攀枝花、酒泉、十堰等鋼鐵廠、汽車廠、石油廠和機械廠等企業。到上世紀七十年代中期，一大批大中小型工礦企業、科研單位和大專院校在中西部地區相繼建成，一些新興的工業城市在荒山僻野中拔地而起。

三、全力滿足人民需要以更好發動人民參與城市治理

毛澤東一再強調人民才是創造歷史的動力。人民城市人民建，只有全力滿足人民需要才能爭取和依靠群眾，發動人民參與城市治理。

（一）主動回應和辦理市民關切的現實利益問題

群眾以給政府寫信的方式反映生產生活困難和問題，其目的在于尋求黨和政府的重視和幫扶。對于群眾來信，毛澤東要求黨和政府工作人員充分重視并及時回應和辦理，他指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態度。”[1]164

就業是市民關注的現實利益問題。早在1950年，各地城市政府先后成立了失業工人救濟委員會，通過人民政府幫扶就業、職業訓練、轉崗轉業、自謀職業、以工代賑、返鄉務農等方式破解就業難題。對于因國營商業推進得太猛、步子太快導致失業人員太多又無法安置的問題，黨中央要求放慢步子，逐步實施。1953年2月，毛澤東在武漢聽取工作匯報時就指出：“國營商業不能單純追求利潤，要關心工人就業問題。在不賠錢的前提下，應當加工、訂貨、收購。”[6]32經過社會主義改造，到1956年底，人民生活有所改善，就業人口有所增加，主因還是國營商業新增了就業崗位，安排了更多居民就業。

（二）積極解決和滿足市民關注的各類民生需要

在初步穩定城市秩序、恢復城市經濟之后，城市民生問題成為城市治理的重大問題。因城市人口不斷增長，房屋短缺問題引起人民極大不滿。對此，毛澤東提出，各大城市可參照和仿行北京市委通過組織公私合營的房產公司來修建新房屋以解決城市房荒的經驗和做法，有計劃地建筑新房、修理舊房以滿足廣大民眾的住房需要。他反復強調：“一定要每日每時關心群眾利益，時刻想到自己的政策措施一定要適合當前群眾的覺悟水平和當前群眾的迫切要求。凡是違背這兩條的，一定行不通，一定要失敗。”[8]33

建國之初因經驗不足，黨和政府對于城市衛生、防疫和一般醫療工作重視和投入不夠，造成人員傷亡和經濟損失。對于這一問題，毛澤東要求極力發展衛生、防疫和一般醫療事業：一是加強對廣大衛生工作人員領導和幫助;二是及時督促檢查衛生工作;三是中央與地方共同籌集經費解決投入不足的問題;四是教育各級干部重視衛生工作，將衛生工作與救災防災工作同等看待。在1960年3月，毛澤東作出把愛國衛生運動重新發動起來的指示，要求各級黨委政府要行動起來，發動群眾、配合生產，通過三年建設做出大成績出來以改善衛生條件，保障人民身體健康。

（三）全面依靠和調動市民參與生產性城市建設

在長期的革命和建設工作中，毛澤東不斷總結和強調：“共產黨基本的一條，就是直接依靠廣大革命人民群眾。”[9]581“依靠民眾則一切困難能夠克服，任何強敵能夠戰勝，離開民眾則將一事無成。”[10]381新中國成立之后，從接管和恢復城市秩序到城市工業化建設，中國共產黨依然需要團結和依靠廣大群眾。1960年，在我國遭受嚴重自然災害之時，傳來了在大慶發現油田的喜訊。根據毛澤東和黨中央的決策部署，我國迅速集結石油戰線的優勢兵力開赴大慶，展開了一場規模盛大的石油大會戰，參戰人員多達4萬余人，包括當年退伍的3萬名解放軍戰士和3000名轉業軍官，各類工程技術人員和干部也超過1000余人，歷時三年半時間建成年產原油500萬噸的大型石油企業，在東北邊境的薩爾圖草原上產生了一座全新的石油工業城市，成為新中國“工業戰線的一面紅旗”。20世紀60年代，基于國家安全的戰略考量，毛澤東作出了“三線”建設的重大戰略決策，他極為重視四川攀枝花鋼鐵廠這個“三線”建設重點項目，“攀枝花鋼鐵廠還是要搞的，我們的工業建設要有縱深配置，不搞，我總是不放心，打起仗來怎么辦？攀枝花建不成，我睡不好覺。”[11]開工后幾個月，陸續從全國各地匯集20萬余人參與鋼鐵企業建設，由此產生了一座新興的工業移民城市。

四、毛澤東城市治理方略的時代意義

城市建設是國家建設的重要組成部分，以工業化建設推進城市化建設是中國共產黨基于國情和已有工業基礎的戰略選擇。從建國之初到改革開放之初，中國共產黨城市建設和治理的重點不在于建立健全城市治理體制機制本身，而在于為工業化建設提供全方位配套，使城市建設成為工業建設的大后方和后勤供應基地。毛澤東城市治理方略就深刻體現在工業化建設與城市化建設同步推進、相互支援和有序配套當中。

（一）注重積累試點經驗以供各地參照

1949年10月，毛澤東對全國各地城市召開各屆人民代表會議的做法及經驗予以充分肯定，要求各地城市積累經驗加以復制和推廣。對于上海松江、華北各城市所開各界代表會議的經驗報告，毛澤東批示全國其他城市：“務望仿照辦理，抓緊去做。并請你們選擇一個縣、親自出席，取得經驗，指導所屬。”[5]16“可為一切各界代表會議或人民代表會議所取法。”[5]33毛澤東提出：“制定一整套的具體的方針、政策和辦法，必須通過從群眾中來的方法，通過作系統的周密的調查研究的方法，對工作中的成功經驗和失敗經驗，作歷史的考察，才能找出客觀事物所固有的而不是人們主觀臆造的規律，才能制定適合情況的各種條例。”[8]305

對于中共中央西南局召開的第一次城市工作會議，毛澤東予以充分肯定。為了給黨的七屆四中全會準備材料并推廣經驗，毛澤東在半個月之間連續發出三個指示，要求各地召開城市工作會議。先是指示西南局再召開一次城市工作會議，要求西南局“對城市工作，主要是對工會工作，對工商業的領導方向和對城市政權問題，加以深入研究，并做出某些決定”[1]132。其后又指示華東、中南、西北各中央局盡快召開一次城市工作會議，“著重地研究和解決依靠工人階級的思想問題，工廠管理問題，工會工作問題。”[1]133最后指示各中央局，并轉所屬各分局、市委、省委和區黨委，要求各地劃出一段時間，召開一次城市工作會議以總結1951年的城市工作經驗，并分析城市工作中應解決的幾個主要問題，“例如（一）依靠工人的思想問題，（二）工廠管理問題，（三）工會工作問題，（四）城市建政問題，（五）城市建黨問題，（六）城市肅反問題，（七）城市統一戰線問題等，加以研究和總結，指導所屬增強對于城市工作的領導。”[1]133-134

（二）廣泛匯集民智民力共建現代城市

建設生產型城市是以毛澤東為核心的黨的第一代領導集體的普遍認知和最大共識，他強調，“共產黨從接管國民黨政權的第一天起，就把眼睛盯住生產建設，不遺余力地抓好這一個中心工作。”[6]35人民城市人民建，毛澤東一再催促各地城市召集各屆人民代表會議以擴大群眾政治參與，突破黨內狹小圈子決策，匯聚群眾智慧和力量，形成強大的合力推進生產城市建設。在革命戰爭年代，為了支援軍事前線和前方的勝利，中國共產黨領導下各項事務和工作都集中圍繞武裝斗爭而進行，因此，從各個地方和地區抽調了一大批干部到人民軍隊當中，以此加強對軍事工作的全面領導;在建國之后的工業化建設中，也堅持從各個地區、各條戰線抽調優秀干部支援工業戰線搞建設，使他們成為城市經濟建設的行家里手和骨干力量。毛澤東在視察天津機械企業時，就鼓勵廣大工人和干部當好企業主人，學會管理城市。管理城市需要統籌兼顧而不能急躁冒進，除了對國營企業的領導，城市政府也要做好城市大資本家的工作，通過典型示范影響其他各類資本家的想法和做法。

（三）科學管理城市搞好街道社區治理

為了解決“一五”時期城市建設盲目擴大、無計劃、無重點建設和脫離原有城市專建“新村”“新城”的兩種偏向，黨中央明確要求城市建設上要反對分散主義的思想。1954年6月，第一次全國城市建設會議在北京召開，在國民經濟恢復時期對于四類城市劃分的基礎上，對全國各類城市重新進行了分類并確定了不同的建設方針。一是有重要工業項目安排的新型工業城市建設，重在支持和配套大型工業企業建設;二是有一些工業項目安排的城市建設，主要是對舊市區進行改造利用;三是項目安排不多的城市建設，局部進行改建或擴建;四是無工業項目安排的一般中小城市，基本上進行維護和修整，而不是大開發大建設，主要是加強城市衛生管理，適當修建新的城市道路。通過重新調整，及時糾正了前幾年盲目建設的錯誤，以新方針和新政策指引城市工作走上有計劃有步驟進行的建設和治理道路。

街道是城市政府聯系基層的重要一環，在城市建設和治理中責任重大，“街道是宣傳與執行黨和政府方針、政策的重要陣地。不是有一部分人的生活很困難嗎？對他們要救濟，組織他們自力更生、生產自救。還有社會治安、愛國衛生運動、調解群眾之間的關系等工作，街道都要去做。”[6]39為了解決工業化建設資金不足的問題，街道要主動出擊，把閑散的社會資金吸收起來，支持城市工業化建設。在社會主義改造后期，城市街道加大了城市游民改造和安置工作，成為社會主義建設和治理當中的一項重要內容。1956年3月，中共中央召開了全國城市游民改造工作會議，初步制定了城市游民改造和安置政策，各地城市政府從城市條件和環境出發，著力解決了新中國成立以來城市游民的改造和安置難題。通過集中清理和改造城市游民，城市居民的生產生活環境和社會秩序得到明顯改善。

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責任編輯：楊葉紅