低效工業用地的空間識別與再開發策略研究
——以揚州市江都區為例

徐菊芬 盛長元

1 南京大學金陵學院城市與土木工程學院城鄉規劃系 江蘇 南京 210089

2 揚州市自然資源和規劃局江都分局 江蘇 揚州 225200

1 低效工業用地再開發的背景與研究進展

在過去二十多年的快速城鎮化過程中，以外延擴張為主的建設方式在城市中產生了大量的低效空間[1]，2013年原國土資源部首次明確了對“城鎮低效用地”進行再開發的戰略舉措，并在全國10個省份開展低效用地再開發試點工作，2016年以來，江蘇省密集出臺了提高土地資源配置效率和產出效益的系列政策，要求各城市全面推進低效產業用地、閑置用地、批而未供用地等低效用地的再開發。在增量發展難以為繼的當下，揚州市提出了依托存量空間開展產業園區“二次創業”的部署，要求對低效工業用地進行識別和梳理，盤活現有土地資源，以保證揚州先進制造業的發展空間。

國外在低效用地研究方面重點聚焦“棕地（Brownfields）”再開發，“棕地”即“廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業或商業用地及設施,以及受環境污染的土地”[2]，與我國低效用地內涵接近。在棕地再開發策略方面，德國主要有土地調整、私人投資、市場購買3種模式 ，美國形成了各級政府、非政府組織、私人機構和社區共同協作進行棕地再開發的合作體系，美國環保局（EPA）設立了棕地修復專項基金和棕地開發、重建獎勵機制[3]。國內學者對于低效產業用地的研究主要體現在三個方面：通過重要定量指標（開發密度、開發強度、土地產出等）和定性要素分析，對低效工業用地進行識別[4]；設置工業用地綜合績效度的指標體系,從區位、產出、污染程度、強度、產權和租約等指標，判定工業用地綜合績效[5]；探索城鎮低效用地再開發規劃體系、基于案例開展低效用地再開發機制創新與措施研究[6]。

2 低效工業用地的空間識別與分布

2.1 低效工業用地認定

根據新一輪的揚州國土空間總體規劃，低效工業用地主要指容積率小于0.3，地均上繳稅費小于30萬元/公頃的用地。根據《2019年揚州工業企業調查數據庫》，本文對江都的工業用地使用效率進行了評估，認為適合江都的低效工業用地判定標準包括以下三項：空間效益要求容積率小于0.3、建筑系數小于35%；經濟效益要求地均上繳稅收小于30萬元/公頃；根據規劃需要實施“退二進三”的產業用地，以及未納入產業園區的散亂工業用地。

2.2 低效工業用地的統計與分類

(1)基于空間數據的低效工業用地識別

根據容積率、建筑系數兩個指標對江都中心城區的工業地塊進行分析，得到平均容積率為0.59，其中小于0.3的用地共有210個，用地規模1124.9公頃，占比42.44%，空間上主要分布在沿江經濟開發區，以船舶制造、化工、建材等工業企業為主，主城區也有零星分布；建筑系數不足35%的工業地塊有291個（其中小于1公頃的邊角地為99個），用地規模1279.35公頃，占比48.27%，空間上主要分布在沿江地區，以及高新技術開發區南片。滿足以上兩項指標的確定為空間低效工業用地，初步估算江都區有四成以上工業用地滿足空間低效條件，主要分布在高新技術產業園南片和沿江經濟開發區（圖1）。

圖1 江都區空間低效工業用地識別

(2)基于經濟數據的低效工業用地識別

因工業經濟統計數據獲取難度較大，本研究選取數據庫中可獲取地均上繳稅收指標，根據地均上繳稅費不大于30萬元/公頃作為判斷標準，符合條件地塊的有244個，面積為1072.64公頃，占比40.47%，即經濟低效的工業用地占比近四成，主要分布在沿江地區，以及高新技術產業園南片（圖2）。

圖2 經濟低效工業用地分布

(3)基于規劃管理的低效工業用地判斷

根據江都區最新國土空間規劃大綱，對比城鎮開發邊界線、土地利用規劃初步成果，明確需要實施“退二進三”的工業用地主要分布在寧啟鐵路以南片區、通揚運河北片區（圖3）。

2.3 低效工業用地的空間分布特征及分類

(1)低效工業用地空間分布特征

綜合以上對低效工業用地的識別與判斷，可以發現江都低效工業用地在空間分布上具有兩個特征，一是特定區域內企業的建成年代和產業層次相近，低效工業用地以片區狀分布為主，具有數量多、分布廣的特點，因此需要在整體規劃的引導下，制定中長期的實施再開發策略；二是部分低效片區的用地性質與城市規劃存在沖突，如通揚運河北片、寧啟鐵路南片的低效片區，在最新土地利用規劃中已經調整為生活性用地。因此低效片區再開發應做到因地制宜，分類引導。

(2)低效工業用地分類引導

根據優化調整方向，本文將江都低效工業用地分為兩類四片區（圖4）。一類為調整騰退型，主要位于寧啟鐵路南區、通揚運河北區，即根據土地利用規劃需要進行“退二進三”、實施功能置換的工業用地，應進行逐步騰退，并在實施過程中適度保留工業記憶，如通揚運河北側可保留誠德鋼管廠的龍門吊、廠房及其他場地構筑物，塑造具有特殊工業記憶的運河景觀帶。另一類為優化提升型，即規劃明確的產業園區內空間、經濟效益偏低的工業地塊，主要位于高新技術產業園南片、沿江經濟開發區，應根據揚州市先進制造業集群的規劃布局要求，篩選低效企業，明確閑置土地分布和規模，探索原低效企業、園區政府、植入高效企業之間的合作模式，通過土地和招商引資相關政策的實施引導低效工業用地的再開發。

圖4 低效工業用地片區分布

2.4 工業用地低效開發的成因分析

(1)交通區位的改變

原來因交通條件優越而成為重要產業片區，但隨著城市交通方式的變化導致片區逐漸衰敗[7]，如通揚運河北側分布著大量工業企業，后因水運衰敗和產業布局調整，原有企業紛紛搬遷至產業園區，大量工廠、倉庫閑置或正在實施搬遷。

(2)行政區劃的調整

原城市邊緣區或鄉鎮地區被劃入城市中心區，原有產業用地不能滿足新的發展需求而產生低效產業用地[8]，如高新技術產業園南片原為張綱鎮的鄉鎮工業園，后因區劃調整并入中心城區，納入高新技術產業園（省級經濟開發區），但片區內仍有大量傳統中小企業，其用地較為零碎、產業層次較低，不符合園區高質量發展的要求。

(3)城市規劃的要求

城市規劃對特定區域的用地功能進行了調整，但現狀尚未調整到位，或者企業生產功能已經轉移至特定產業園區，但是原址尚未搬遷，出現了滯后于規劃要求的低效用地區域，如通揚運河北片、寧啟鐵路南片，在最新國土空間總體規劃及現有控規中已經被調整為居住、商業用地，目前大部分企業已經停產并搬遷，但用地功能尚未調整到位。

3 基于典型片區的工業低效用地再開發策略

3.1 調整騰退型再開發策略——以通揚運河北片區為例

該片區位于江都主城東部，緊鄰城市生活片區，始建于上世紀90年代，依托新通揚運河便利的水運條件布置了一批鋼管制造、水運物流倉儲、機械儀器、電力物資等企業，企業規模普遍較小。根據實地調研與部門訪談，發現該片區的企業規模普遍較小且產業層次較低，過半企業已關停閑置，其中經營效益較好的大型企業（如誠德鋼管廠）已經搬遷至沿江經濟開發園區，數量過半的小企業已經關停閑置（圖5）。

圖5 通揚運河北片區現狀衛片

針對該區域的現狀問題，根據最新國土空間規劃要求，本文提出該片區應逐步騰退工業用地，建設通揚運河景觀帶，打造居住、商業、文化娛樂、綠化景觀等功能為一體的宜居生活片區（圖6）。同時要注重文脈傳承，保留工業記憶，對于誠德鋼管廠房等濱河特色企業，可保留其龍門吊、廠房及其他場地構筑物，塑造具有特殊工業記憶的運河景觀帶。在實施方面，以地方政府為主體，收購工業用地作為儲備，根據規劃轉化為商業、居住、文化娛樂等用地后進行重新出讓。

圖6 國土空間規劃及相關城市設計對片區的更新意圖

3.2 優化提升型再開發策略——以沿江經濟開發區為例

從產業構成來看，該片區主要涉及船舶、特鋼、化工、物流等岸線依賴型傳統產業，企業普遍存在早期圈地、后期開工不足等問題，廠區內部大量土地閑置。船舶制造因產業對場地要求比較特殊，露天作業面積較大，容積率整體偏低，加之由于船舶制造產業面臨產能過剩，行業實施規模限制政策，導致前期囤積的部分土地閑置（圖7）。

圖7 沿江經濟開發區衛片及主要企業分布

針對該片區存在問題，本文提出沿江開發區首先要明確主導產業，優化用地布局。根據沿江開發區產業規劃定位，該片區將進一步強化高技術船舶制造優勢產業，培育新型金屬、建材等潛導產業，優化工業用地布局，先填充未利用地，后適當向腹地拓展，通過集中連片開發，引導濱江土地多用途復合利用（圖8）。

圖8 國土空間規劃中的片區用地規劃及產業定位

在實施主體及路徑方面，園區政府應首先盤點沿江地區未利用土地規模，監督其按時開工，對于不再允許擴大經營但尚有閑置用地的船廠企業，引導其通過新建廠房出租等方式盤活閑置土地資源。對于高能耗高污染、效益不善瀕臨破產的公司，可由政府或鼓勵國資公司予以收購[9]。然后以企業為主體，鼓勵大型企業通過兼并、收購小企業等方式（原企業可以土地入股），實現土地資源優化整合，重點打造高技術船舶和海工裝備、新材料兩大強勢產業鏈條。

4 結論與討論

首先，在過去城市化快速發展和地方急切的招商引資背景下，工業建設用地出讓價格普遍較低，企業存在前期囤地、后期閑置的現象，通過經濟效益、空間效益等數據的核算，以及規劃意圖的分析，對低效工業用地進行篩選和識別，并提出切實可行的再開發策略是當前城市規劃建設的重要任務[10]。第二，工業用地再開發的過程中應充分考慮通過多種方式傳承工業文化，保留時代記憶。第三，在實施路徑方面，政府通過回收土地進行再開發的方式更適用于工業騰退、功能發生調整的“退二進三”片區，以企業為主體推動微觀層面用地效益提升的方式適用于提檔升級的工業片區，應充分發揮企業的主體能動性，依托市場在調配資源方面的作用，促進閑置低效工業用地的再開發。

基金項目：江蘇省自然資源科技計劃項目（“城市更新中低效存量用地評估與再開發策略研究——以揚州市江都區為例”，項目編號：2020007）