教代會參與公立高校教師師德失范處理程序機(jī)制的完善路徑

李一葦

(復(fù)旦大學(xué) 機(jī)關(guān)黨委，上海 200433)

近來，高校師德失范事件頻頻見諸媒體，有關(guān)高校在社會輿論的密切關(guān)注下，迅速對相關(guān)教師進(jìn)行了懲戒。根據(jù)對網(wǎng)絡(luò)上的高校師德失范行為事件的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，大多案例從輿論熱議到公告處理決定的時間在10天以內(nèi)[1]。諸如此類問題的解決雖然用時短、出拳重、化解快，但把握不好也會出現(xiàn)公權(quán)力“恣意”等傾向。2021年4月，教育部印發(fā)《關(guān)于在教育系統(tǒng)開展師德專題教育的通知》，再次對師德建設(shè)予以強(qiáng)調(diào)。在高校的民主建設(shè)中，程序不能缺位，正當(dāng)程序是其中的核心要素。教代會是教師群體參與民主管理與監(jiān)督的主要形式。基于正當(dāng)程序，教代會可以在促進(jìn)平等參與、對等溝通等方面發(fā)揮作用，推動師德失范處理這個對教師權(quán)利有著重大影響的問題在制度層面不斷完善，促進(jìn)正當(dāng)程序的適用，以防止公權(quán)力“恣意”行使和保護(hù)教師私權(quán)利。

一、師德失范處理適用正當(dāng)程序的價值

“程序，主要體現(xiàn)為一定的順序、方式和手續(xù)來作出決定的相互關(guān)系”[2]18。從中國的傳統(tǒng)文化到當(dāng)代中國的法制建設(shè)實(shí)踐，有非常多“重實(shí)體、輕程序”的例子。而在西方國家現(xiàn)代社會的建立過程中，公法領(lǐng)域中的程序與私法領(lǐng)域中的契約都起到了非常神奇的作用——程序在控制自由前提下保障自由，讓自由變成了物質(zhì)形態(tài)[2]62-63。這正是程序本身的價值體現(xiàn)，因?yàn)椤胺ㄖ稳Q于一定形式的正當(dāng)過程，正當(dāng)過程又主要通過程序來實(shí)現(xiàn)”[2]12-14。隨著社會的逐步發(fā)展，正當(dāng)程序逐步被認(rèn)為具有工具價值和尊嚴(yán)價值，而工具價值又分為功利性的和道義性的[3]，這些價值在師德失范處理中均可以得到體現(xiàn)。

(一)功利性工具價值

波斯納將訴訟制度的成本分為運(yùn)行成本和錯誤判決的成本，認(rèn)為目標(biāo)應(yīng)該是成本的最小化，強(qiáng)調(diào)程序要促進(jìn)效用、增進(jìn)效益，程序是否正當(dāng)可以從這樣的價值角度出發(fā)來判斷。實(shí)務(wù)中也有類似的判例，美國最高法院在馬修斯訴埃爾德里奇案的判決中指出：法院應(yīng)當(dāng)考慮到實(shí)際的財(cái)產(chǎn)價值，同時考慮到忽略特定程序保護(hù)而造成錯誤剝奪的幾率和保護(hù)成本，從而判斷這樣的程序是否正當(dāng)[4]。這最終保證了沖突的有效解決，而且提高了效率。高校師德失范處理從教育學(xué)的角度上講，就是大學(xué)這樣一個教師與學(xué)者的共同體，對違反共同體職業(yè)道德的教師個體的一種內(nèi)部處理。正當(dāng)程序保證了教師的知情權(quán)、回避申請權(quán)、陳述和申辯權(quán)等參與性權(quán)利，使得教師對處理決定的認(rèn)同得到有效實(shí)現(xiàn)。

(二)道義性工具價值

“控權(quán)論”是行政法的理論基礎(chǔ)，它要求行政法、特別是程序法要支配行政權(quán)力，以保證人民的權(quán)利。究其本質(zhì)，“控權(quán)論”即闡釋了公權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系問題。“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人性化”[5]，限制公權(quán)力的恣意、專斷和裁量。正當(dāng)程序通過程序公開、角色分化、理性決定、充分參與，讓當(dāng)事人在整個程序過程中發(fā)揮作用，通過當(dāng)事人的力量制約公權(quán)力的“恣意”，保證實(shí)體權(quán)利獲得最大可能的實(shí)現(xiàn)。在大學(xué)這個共同體中，每個個體必須要遵守一定的規(guī)則，這樣才能使得共同體能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，然而，歷史的經(jīng)驗(yàn)一再證明，沒有程序規(guī)制的公權(quán)力會越來越傾向于“恣意”行使，讓個體權(quán)利陷入恐慌。只有通過正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)各方主張和異議的充分表達(dá)，才能最大程度上實(shí)現(xiàn)實(shí)體的正義。師德失范處理對教師造成的影響是巨大的，輕則停止相關(guān)方面的資格兩年，重則開除出教師隊(duì)伍。這就要求必須配套正當(dāng)程序，明確公權(quán)力在做出決定前應(yīng)當(dāng)履行各類正當(dāng)?shù)某绦蚝鸵?guī)則，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范和權(quán)利保護(hù)，達(dá)到最基本的自然正義的要求。

(三)內(nèi)在獨(dú)立價值

“尊嚴(yán)價值理論”認(rèn)為評價法律程序正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是人的尊嚴(yán)維護(hù)程度，如“平等”“理性”“參與”等方面[6]。它強(qiáng)調(diào)程序本身對人尊嚴(yán)的尊重：正當(dāng)程序中的角色分化、理性論辯體現(xiàn)了人的獨(dú)立自主地位；平等的參與、實(shí)質(zhì)的決定體現(xiàn)了人作為道德主體被尊嚴(yán)對待；中立的決定者、雙方對等的信息體現(xiàn)了人的尊嚴(yán)被尊重；信息的公開和充分體現(xiàn)了尊重人的理性判斷；信息公開的例外體現(xiàn)了對私人領(lǐng)域的尊重。教師肩負(fù)有教書育人的職責(zé)，“師嚴(yán)然后道尊”的尊師傳統(tǒng)長久扎根于中國傳統(tǒng)文化中。因而師德失范處理程序中要切實(shí)尊重教師、保障教師的各項(xiàng)程序性權(quán)利，適用正當(dāng)程序，這樣才能使得教師愿意從內(nèi)心接受處理決定，從而激勵自身不斷強(qiáng)化自身的師德修養(yǎng)，最終實(shí)現(xiàn)敬業(yè)立學(xué)、崇德尚美的新風(fēng)貌。

二、教代會在師德失范處理正當(dāng)程序中的應(yīng)然角色

(一)師德失范處理程序中的正當(dāng)程序特征

高校的師德失范處理有明顯的公權(quán)力特征。《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)要求高校“依據(jù)”其制定規(guī)范，雖然“指導(dǎo)意見”在性質(zhì)上只是規(guī)范性文件，但實(shí)踐中我國高校的自主辦學(xué)“不能做到法律保留，以低位階規(guī)范限制大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)的情形可以說司空見慣”[7]，高校必須依照行政部門的規(guī)范性文件來制定相關(guān)政策措施。無論是從學(xué)理上還是實(shí)踐中，高校的師德失范處理都體現(xiàn)出了明顯的行政性特征，故而行政程序領(lǐng)域中的正當(dāng)程序具有最大的參考價值。

“指導(dǎo)意見”明確規(guī)定，師德失范處理應(yīng)“程序合法”。在大陸法系國家，對正當(dāng)程序的解釋是正當(dāng)程序是對嚴(yán)格的法定程序的一種補(bǔ)充，即在法定程序這樣的法律規(guī)則缺位時，正當(dāng)程序作為法律原則填補(bǔ)法律規(guī)則的漏洞。師德失范處理程序在現(xiàn)行國家法中并無依據(jù)，上位依據(jù)就是“指導(dǎo)意見”，并由高校通過制定校規(guī)的方式來建立校內(nèi)的處理程序。在行政法領(lǐng)域中，法定程序要素包括步驟、順序、時效、方式和方法等，結(jié)合“指導(dǎo)意見”，可以發(fā)現(xiàn)未對“時效”作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)足。本文從行政法的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，結(jié)合實(shí)際，推演出以下正當(dāng)程序要素(見表1)。

表1 公立高校師德失范處理程序的正當(dāng)程序要素

(二)公立高校教代會在師德失范處理正當(dāng)程序中的作用

2.教代會可以保障教師的充分參與。教師的充分參與可以提高教師獎懲辦法制定的民主性。教代會具有討論通過教師獎懲辦法的法定職能，教師師德失范行為處理辦法作為實(shí)施教師懲戒的重要制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)教代會審議通過，體現(xiàn)教師共同體民主參與的意旨。

3.教代會可以保障教師的程序性權(quán)利。正當(dāng)程序通過公開的程序、角色的分化、理性的決定、充分的參與，讓當(dāng)事人在整個程序過程中發(fā)揮作用，通過相對人的力量制約公權(quán)力的“恣意”，保證實(shí)體權(quán)利獲得最大可能的實(shí)現(xiàn)。但由于公權(quán)力和個體權(quán)利的不對等，相對人的力量相對薄弱，實(shí)務(wù)中即使有程序規(guī)制，也可能出現(xiàn)程序性權(quán)利無法有效行使的情況，相對人難以充分表達(dá)主張和異議，從而導(dǎo)致規(guī)制公權(quán)力“恣意”行使的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因而，需要按照《高等教育法》的規(guī)定，充分發(fā)揮教代會的作用，幫助相對人維護(hù)合法權(quán)利，特別是程序性權(quán)利，達(dá)到最基本的自然正義的要求，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序的價值。

(三)公立高校教代會在師德失范處理正當(dāng)程序中的應(yīng)然角色

結(jié)合師德失范處理正當(dāng)程序的基本要素和教代會的法定職能，可以推演出公立高校教代會在師德失范處理正當(dāng)程序中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的10個要素，并將其劃分為“參與維度”“科學(xué)維度”“平等維度”“效率維度”四個維度，設(shè)置觀測指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證分析。

三、部分教育部直屬高校師德失范處理程序中教代會的作用現(xiàn)狀

實(shí)踐中，高校依照“指導(dǎo)意見”，建立校內(nèi)的師德失范處理程序。教育部直屬高校是我國高校探索改革過程中的先行軍，具有實(shí)力較強(qiáng)、學(xué)科特色鮮明的特點(diǎn)。筆者通過公開資料和工作條件，搜集了35所教育部直屬高校的教師師德失范處理程序的相關(guān)文本，并借助公開網(wǎng)絡(luò)資料對文本中不包含的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，按照表2中的10個要素進(jìn)行文本分析，若文本包含該項(xiàng)內(nèi)容要素，則記為1分，若不包含這部分內(nèi)容或未檢索到相關(guān)信息，則記為0分。

表2 公立高校教代會在師德失范處理正當(dāng)程序建構(gòu)中的作用要素

(一)總體情況

通過對35所教育部直屬高校的教師師德失范處理程序和公開網(wǎng)絡(luò)資料的文本分析，得到了各要素得分情況雷達(dá)圖(見圖1)。由圖1可以明顯地發(fā)現(xiàn)，各公立高校教代會在師德失范處理方面發(fā)揮的作用，與其應(yīng)然角色要素要求相比，仍有很大的差距。

圖1 教育部直屬高校的教師師德失范處理程序要素得分雷達(dá)圖

在“參與維度”“科學(xué)維度”“平等維度”“效率維度”四個維度中，得分最高的指標(biāo)為“A2.參與處理或權(quán)利救濟(jì)”，為25分；如果再細(xì)致來看，沒有得分的10所高校是未發(fā)現(xiàn)其是否參與的明確依據(jù)，而不是否認(rèn)教代會及其工作機(jī)構(gòu)參與處理或救濟(jì)。究其原因，應(yīng)是《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》(以下簡稱“長效機(jī)制意見”)明確規(guī)定了師德建設(shè)委員會要有工會參與，實(shí)務(wù)中多數(shù)高校將工會作為教代會的工作機(jī)構(gòu)，而各高校進(jìn)行師德失范處理或者提出實(shí)質(zhì)性處理建議的機(jī)構(gòu)正是“師德建設(shè)委員會”，因而，可以推斷教育部各直屬高校的教代會都一定程度上參與了師德失范的處理或救濟(jì)，但其他指標(biāo)均很難令人滿意。

(二)教代會參與程序文本的制定和審議還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

教師師德失范處理辦法作為實(shí)施教師懲戒的重要制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)教代會審議通過，體現(xiàn)教師共同體民主參與的意旨。但是“A1.程序文本制定和審議”要素得分只有1分，即只有1所高校的師德失范處理制度有接受教代會審議的相關(guān)表述，具體來看，是接受教代會代表組長暨工會常務(wù)委員會聯(lián)席會議的審議，其他樣本高校均未在互聯(lián)網(wǎng)上檢索到相關(guān)內(nèi)容。按照“指導(dǎo)意見”的規(guī)定，一旦構(gòu)成師德失范行為，即使行為情節(jié)較輕，也要一攬子取消8個方面的資格，研究生導(dǎo)師還有其他處理。這樣取消資格類的處理，對教師的權(quán)利實(shí)質(zhì)上會產(chǎn)生極大的影響。按照“指導(dǎo)意見”制定的校內(nèi)規(guī)范，實(shí)質(zhì)上是教師懲戒規(guī)范。教代會應(yīng)當(dāng)“源頭參與制定”此類文件，從而“促進(jìn)學(xué)校發(fā)展、反映教職工心聲”[8]。無論是從理論上看，還是從相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中去直觀理解，師德失范處理這樣涉及教師獎懲事宜的重要文件，理應(yīng)經(jīng)教代會審議并通過。而目前在樣本高校中，師德失范處理程序文本的制定和審議絕大多數(shù)缺乏教代會的參與。

生物防治研究主要集中在以下幾個方面：①研究果蔬表面原有微生物群落，當(dāng)引入拮抗菌時，對原有微生物群落的影響；②建立快速有效地拮抗菌篩選方法，針對每種作物建立大規(guī)模使用預(yù)測系統(tǒng)；③將拮抗菌與多種方法結(jié)合，加快商品化進(jìn)程；④對現(xiàn)有拮抗菌進(jìn)行基因工程改造，以適應(yīng)更高要求，甚至構(gòu)建全新的拮抗菌。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)和工程技術(shù)的進(jìn)步，果蔬采后病害的生物防治技術(shù)將得到更廣泛的研究與應(yīng)用。

再進(jìn)一步看，“B1.審議文本前聽取教師意見”要素的得分也只有1分，也是只有A1要素得分的高校通過“教代會代表組長和常委繼續(xù)征求意見并反饋到校工會，校工會匯總后將意見以適當(dāng)方式反饋給學(xué)校”，聽取了教師的意見。教職工代表大會是讓全校教師充分表達(dá)利益訴求的一種形式，《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》規(guī)定教職工獎懲辦法由教代會討論通過，也是為了科學(xué)設(shè)計(jì)、保障教職工利益表達(dá)方面的訴求，具體到師德失范處理的規(guī)范制定工作中，也應(yīng)當(dāng)如此。

(三)回避和聽證程序缺乏教代會工作機(jī)構(gòu)的參與

“B2.參與回避和聽證程序”的要素得分為0分，即尚未有學(xué)校規(guī)定教代會及工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與到師德失范處理的回避聽證程序中。在正當(dāng)程序的發(fā)源之初，排除偏見和聽取意見就成為了兩條基本原則。后來，“排除偏見”原則發(fā)展成為回避制度，“聽取意見”制度發(fā)展成為了“聽取申辯”。但對權(quán)利人權(quán)益影響較大的決定，“聽取申辯”會采用類似于訴訟中的“對抗程序”，讓公權(quán)力和私權(quán)利有平等對話的機(jī)會，防止公權(quán)力恣意行使裁量權(quán)，這就是“聽證制度”。回避和聽證是正當(dāng)程序的實(shí)質(zhì)核心，當(dāng)事人可以在具體程序中申請回避或提起聽證程序，一方面回應(yīng)人的本性的需求，讓公權(quán)力的公正性更加明晰、妥善、徹底地解決爭議；另一方面，通過更充分、更直接的交流和“對抗”，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人表達(dá)利益訴求的權(quán)利，從而讓糾紛在對抗中達(dá)成統(tǒng)一。教代會作為高校教職工群體參與內(nèi)部民主監(jiān)督的主要形式，在一定程度上可以獨(dú)立于高校和當(dāng)事人之外，因而教代會的工作機(jī)構(gòu)可以作為校內(nèi)程序中決定回避、主持聽證的理想組織之一。

(四)教代會保障教師程序性權(quán)利的工作還不充分

“C1.處理組織中有教職工代表”的要素得分為10分，有10所高校在成立負(fù)責(zé)師德監(jiān)督處理組織的文件中，明確規(guī)定委員中需要有教職工代表，還有的高校明確規(guī)定應(yīng)有學(xué)生代表。北京大學(xué)在教師職業(yè)道德和紀(jì)律委員會的介紹中強(qiáng)調(diào)“高度重視保護(hù)學(xué)者和學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益”，反映了對教師權(quán)利的重視，認(rèn)為“由教師學(xué)者構(gòu)成的學(xué)術(shù)共同體是大學(xué)運(yùn)行的核心和主體”，因而“形成學(xué)術(shù)共同體的自我約束機(jī)制尤為重要”。

“C2.回避與申請回避權(quán)成對出現(xiàn)”的要素得分為6分，有6所高校在師德失范處理的規(guī)范文件中同時規(guī)定了“回避”的情形和相對人有“申請回避”的權(quán)利，但是擁有回避制度的高校卻有12所，即只有一半賦予了相對人“申請回避”的權(quán)利。回避制度讓“任何人不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官”得以實(shí)現(xiàn)，但缺乏“回避權(quán)”的回避制度在實(shí)踐中難以形成公權(quán)力和私權(quán)利的制衡，從而保證回避制度的有效實(shí)施，同時，這也是對教師程序性權(quán)利的漠視。當(dāng)然，還有半數(shù)以上的樣本高校連回避制度也未規(guī)定，這與正當(dāng)程序的要求存在較大的差距，亟待完善。

與C2要素的情況類似，“C3.聽取申辯與申辯權(quán)成對出現(xiàn)”的要素得分為9分，“C4.聽證和聽證權(quán)成對出現(xiàn)”的要素得分為0分。有30所樣本高校規(guī)定了聽取申辯的制度，但規(guī)定相對人有“申辯權(quán)”的只有9所樣本高校；北京大學(xué)規(guī)定了聽證制度，但聽證制度的發(fā)起只能由“委員會邀請”，不可以由相對人申請進(jìn)行。但是兼聽意見若沒有細(xì)化規(guī)定，就很容易流于形式。

(五)教代會還未有效幫助提升處理效率

在大學(xué)這樣一個教師與學(xué)者的共同體中，師德失范處理基于其共同體對內(nèi)部成員處理的準(zhǔn)行政性質(zhì)，決定了它的程序不可能像司法程序一樣，完全不考慮效率問題，否則，就會給公權(quán)力帶來過多負(fù)擔(dān)，影響共同體利益。但是考慮效率問題并不是毫無底線，必須在不能損害相對人合法利益、不能違背公正的底線、符合當(dāng)然公理和其他不必作為效率代價的事由的基礎(chǔ)上[9]。

“D1.時限”的要素得分為15分，僅有不足一半的樣本高校在處理辦法中規(guī)定了時限。如果再將時限分解為受理、調(diào)查、處理、救濟(jì)四個方面的時限來進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)這15所高校全部都規(guī)定了調(diào)查時限和救濟(jì)時限，6所高校規(guī)定了受理程序的時限，但所有高校都沒有規(guī)定處理程序的時限。在調(diào)查階段中，高校規(guī)定的調(diào)查時限有10個工作日、15日、30日等不同的類別，但均規(guī)定了調(diào)查時效的延長這樣的機(jī)制。而且從整體來看，均未規(guī)定受理、調(diào)查、處理這一處理全過程的總時限，導(dǎo)致相對人的權(quán)利狀態(tài)一直處于一個不確定的過程中，缺少程序的可預(yù)測性。但反過來看，對于相對人提起救濟(jì)的時效，有3所學(xué)校未作規(guī)定，其他學(xué)校一般規(guī)定了7日或者30日的提起救濟(jì)的時效，而且未規(guī)定相關(guān)時效延長的規(guī)定，部分學(xué)校還規(guī)定了“逾期不予受理”。相對而言，程序?qū)ο鄬θ艘髧?yán)格而對公權(quán)力本身要求較為寬松，“管理論”的行政基礎(chǔ)理論依然深深影響著高校的內(nèi)部制度建設(shè)。教代會因其討論通過教師懲戒處理辦法的職能，可以將時限問題納入處理辦法方面充分發(fā)揮作用。

“D2.程序繁簡分流”的要素得分為4分，即有4所高校的文本規(guī)定了不同情形可以采用不同的程序。有的高校在程序規(guī)范中，創(chuàng)制了“不當(dāng)行為”的概念，即把未造成不良影響的“失范行為”確定為“不當(dāng)行為”，交由二級單位進(jìn)行批評教育處理，實(shí)現(xiàn)了程序繁簡分流。教代會工作機(jī)構(gòu)在處理程序中作為相對的第三方機(jī)構(gòu)，可以在高校和教師之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，提升處理效率。

四、教代會參與師德失范處理正當(dāng)程序的主要路徑

(一)教代會應(yīng)源頭參與制定師德失范處理辦法在內(nèi)的各項(xiàng)教師師德規(guī)范

教代會具有討論通過教職工獎懲辦法的法定職權(quán)。因而，從規(guī)范主義立場上看，高校的師德失范處理辦法，應(yīng)當(dāng)由教代會充分討論通過。制定師德失范處理辦法的目的，是為了進(jìn)一步規(guī)范高校教師的履職履責(zé)行為，這從根本上有助于大學(xué)共同體的整體利益提升。因而，教代會要源頭參與制定包括師德失范處理辦法在內(nèi)的各項(xiàng)教師師德規(guī)范。

1.教代會執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員代表應(yīng)源頭參與師德失范處理辦法的制定。按照教代會職權(quán)的規(guī)定，教代會需要討論通過師德失范處理辦法在內(nèi)的各項(xiàng)教師考核獎懲辦法。許多高校未經(jīng)過教代會討論通過即徑行發(fā)布實(shí)施處理辦法的原因，主要是因?yàn)楦咝煹率Х短幚磙k法和負(fù)面清單在教師群體中能否形成一致意見、能否被教代會討論通過缺乏信心，擔(dān)心難以在教師群體中形成共識，導(dǎo)致教代會不能夠順利進(jìn)行。但規(guī)避不是解決問題的最優(yōu)選擇，而是應(yīng)當(dāng)通過不斷的協(xié)商交流、充分交涉，達(dá)成一致意見。如在辦法起草組中，廣泛邀請教師參與，尤其是有代表性的教師代表的參與；教代會工作機(jī)構(gòu)也應(yīng)充分發(fā)揮作用，通過組織召開教代會代表團(tuán)團(tuán)長會議等方式，讓教師代表們充分協(xié)商交流從而達(dá)成共識。《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》規(guī)定教師代表應(yīng)占教代會執(zhí)行委員會中的多數(shù)，故而在有代表性的教師代表參與的基礎(chǔ)上，再讓教代會執(zhí)委會成員直接參與到辦法制定過程中，可以確保制定的辦法一方面能夠回應(yīng)教師關(guān)切，另一方面從源頭上代表教師利益，推進(jìn)依法治校的進(jìn)程。

2.辦法起草過程應(yīng)廣泛聽取教師的意見和建議。教代會代表要“密切聯(lián)系教職工群眾”，同時也要“如實(shí)反映群眾的意見和要求”。因而，參與辦法起草的教代會執(zhí)委會成員一方面要主動與基層單位的教師聯(lián)系，征求意見和建議；另一方面，起草組也要階段性召開溝通反饋會，通過各單位教代會代表征求本單位全體教師的意見和建議。

3.辦法應(yīng)經(jīng)教代會大會討論通過。辦法應(yīng)當(dāng)經(jīng)過教代會大會討論通過是《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》的直接規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)定交由教代會大會討論通過。同時，從理論上看，經(jīng)教代會大會討論通過會賦予辦法形式上的合法性，讓辦法有效代表高校共同體的共同意愿，保障辦法能夠最大程度地得到全體教師的認(rèn)同，從而保障其得到有效的貫徹落實(shí)。

(二)教代會應(yīng)參與提升師德失范處理效率

提高師德失范處理的效率，符合學(xué)術(shù)共同體的整體利益。因而，教代會也應(yīng)當(dāng)在提高師德失范處理的效率方面發(fā)揮作用。

1.教代會討論通過的師德失范處理辦法應(yīng)包含提高處理效率的相關(guān)條款。在行政法領(lǐng)域，對違法事實(shí)確鑿、法定依據(jù)明確、處罰較為輕微的案件，可以適用簡易程序。在師德失范處理中，也應(yīng)當(dāng)兼顧處理結(jié)果的公正與效率，根據(jù)繁簡分流的原則進(jìn)行程序的選擇和分流，讓相對人盡快擺脫調(diào)查處理程序的“泥潭”，盡快恢復(fù)平靜自然的工作狀態(tài)。如在師德失范處理辦法中要按照不同的處理樣態(tài)，適用不同的處理程序，或者賦予相對人程序選擇權(quán)，對于爭議不大、事實(shí)清楚的事件，在征得相對人同意的前提下，可以采取簡便易行的處理程序，提升處理效率。

2.教代會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在參與師德失范處理時幫助高效完成調(diào)查處理程序。黨的十八屆四中全會明確提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，執(zhí)法司法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對當(dāng)事人的政策宣講和法律法規(guī)講解。教代會工作機(jī)構(gòu)作為處于公權(quán)力和相對人之外的第三方機(jī)構(gòu)，在參與師德失范處理時，要發(fā)揮其特殊作用。一方面，要讓高校公權(quán)力切實(shí)尊重相對人，幫助相對人實(shí)現(xiàn)其實(shí)體和程序權(quán)利；另一方面，也應(yīng)當(dāng)向相對人宣講師德規(guī)范，幫助引導(dǎo)教育相對人遵守學(xué)校規(guī)章制度，最終在尊重相對人權(quán)利的基礎(chǔ)上高效完成調(diào)查處理程序。

(三)教代會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)作為校內(nèi)的第三方機(jī)構(gòu)參與教師權(quán)利救濟(jì)

教代會有“監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實(shí)，提出整改意見和建議”的職能，理應(yīng)在發(fā)揮民主監(jiān)督方面發(fā)揮更大的作用[10]。當(dāng)下的師德失范處理程序，對教師程序性權(quán)利保護(hù)還不夠，因而教代會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)參與到教師權(quán)利救濟(jì)工作中。

1．教代會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)教師失范處理中的權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)職責(zé)。調(diào)研顯示，23所高校選擇向做出處理決定或提出實(shí)質(zhì)性處理建議的同一組織申請權(quán)利救濟(jì)。但在實(shí)體上，受理機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)是做出處理決定或者是提出實(shí)質(zhì)性處理建議的同一組織，而應(yīng)當(dāng)組成更為公平、獨(dú)立的校內(nèi)權(quán)利救濟(jì)處理機(jī)構(gòu)。教代會工作機(jī)構(gòu)由于其特殊地位，承擔(dān)校內(nèi)權(quán)利救濟(jì)處理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是較為合適的。實(shí)務(wù)中，有的高校已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，如北京科技大學(xué)、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)等學(xué)校的教職工申訴處理委員會辦公室放在了作為教代會工作機(jī)構(gòu)的工會；華北電力大學(xué)的勞動人事爭議受理委員會作為教職工代表大會下設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，受理申訴；西南交通大學(xué)明確規(guī)定由作為教代會工作機(jī)構(gòu)的工會負(fù)責(zé)受理申訴、組織復(fù)核，形成復(fù)核報告。在運(yùn)行程序上，處理機(jī)構(gòu)首先應(yīng)對提起權(quán)利救濟(jì)的當(dāng)事人是否適格、是否符合期限、理由是否正當(dāng)進(jìn)行形式審查，而不能由受理機(jī)關(guān)自由裁量是否受理，也不能一律加以受理。同時，應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利救濟(jì)的受理機(jī)構(gòu)處理的基本程序要求和在什么情況下應(yīng)當(dāng)做出何種處理決定，如對當(dāng)事人權(quán)利影響重大的相關(guān)爭議，宜采用聽證等方式進(jìn)行處理；而對于相對影響不大的合理性問題，可以采用書面審查的方式進(jìn)行，且以申請人申請的事項(xiàng)為限進(jìn)行審查。對原決定，實(shí)體合規(guī)、程序正當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)維持；證據(jù)不足、規(guī)范使用錯誤、違反正當(dāng)程序、明顯不當(dāng)?shù)模瑒t應(yīng)撤銷或要求原機(jī)構(gòu)重新做出處理。

2.教代會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)推薦教師代表加入師德失范處理機(jī)構(gòu)。對教師進(jìn)行處理的組織，特別是涉及師德師風(fēng)處理這種實(shí)體界定較為模糊、自由裁量權(quán)大的處理組織，理應(yīng)將教師代表納入其中。這一方面能讓學(xué)術(shù)共同體的自我約束機(jī)制更加完善，讓學(xué)校做出的決定更加得到教師的認(rèn)同，另一方面也是教師自主管理、自我約束的程序性權(quán)利的重要體現(xiàn)。因而，教代會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極動員，廣泛發(fā)動，爭取在處理組織中吸納更多的教職工代表，理想情況下，教師代表應(yīng)當(dāng)在處理組織中占到多數(shù)。實(shí)務(wù)中，北京大學(xué)負(fù)責(zé)受理師德師風(fēng)舉報投訴、開展調(diào)查、提出處理建議的機(jī)構(gòu)是教師職業(yè)道德和紀(jì)律委員會，其委員三分之二的成員為學(xué)校教授。

五、結(jié)語

以教代會制度為核心的高校內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制可以確保高校內(nèi)部權(quán)力正確行使，促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的完善，通過民主協(xié)商，維護(hù)全體教師合法權(quán)益。面對新形勢、新任務(wù)、新要求，教代會應(yīng)當(dāng)積極參與到加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)的工作當(dāng)中，這對大學(xué)共同體建設(shè)、提升教師共同體的共同利益具有重要的作用；與此同時，教代會也應(yīng)當(dāng)積極參與到對教師權(quán)利產(chǎn)生重大影響的師德失范處理程序中，切實(shí)保護(hù)教師正當(dāng)權(quán)利，讓教師愿意從內(nèi)心接受決定，從而不斷地強(qiáng)化自身的師德修養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)師德師風(fēng)持續(xù)向好的目標(biāo)。