新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的困境與解決

韓佩璇

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

一、引言

近年來，受互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)飛速發(fā)展的影響，傳統(tǒng)的勞動(dòng)形態(tài)正在經(jīng)歷著大變革。據(jù)人社部公布數(shù)據(jù)顯示，我國靈活就業(yè)從業(yè)人員規(guī)模達(dá)2億左右，占全部就業(yè)人員數(shù)量的四分之一以上①。除了傳統(tǒng)的農(nóng)民工、自營人員等，外賣、快遞、網(wǎng)約車等新興行業(yè)的快速發(fā)展使得企業(yè)對(duì)新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員的需求十分旺盛。然而，由于傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度與勞動(dòng)關(guān)系捆綁的特性，大量靈活就業(yè)人員被阻隔于社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)之外。為此，我國盡可能不斷擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍，已形成普惠性的養(yǎng)老和醫(yī)療保障機(jī)制。但由于靈活就業(yè)人員的無組織性和工作性質(zhì)的不穩(wěn)定性，該群體的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)極高，我國的失業(yè)保險(xiǎn)并未將其納入保障范圍。本文擬從靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的必要性、可行性出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)的制度困境，進(jìn)而探索革新路徑，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)靈活就業(yè)人員在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)層面的保障。

二、我國失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)困境

(一)我國失業(yè)保險(xiǎn)制度偏離社會(huì)保險(xiǎn)制度的有關(guān)原理

失業(yè)保險(xiǎn)制度在運(yùn)行過程中與社會(huì)保險(xiǎn)制度的原理出現(xiàn)了錯(cuò)位，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.失業(yè)保險(xiǎn)待遇與社會(huì)救助金有所混淆

失業(yè)保險(xiǎn)在運(yùn)行中需遵循基本生活保障原則，即對(duì)所有被保險(xiǎn)人在失業(yè)時(shí)能提供維持一般社會(huì)生活水準(zhǔn)的最基本需要[1]140-141。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國的失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)是按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平確定的。最低生活保障作為我國社會(huì)救助法律體系中的核心制度，其目的在于保障符合標(biāo)準(zhǔn)的家庭通過國家的無償救助以滿足基本的生活需要。最低工資標(biāo)準(zhǔn)則是國家為了保護(hù)勞動(dòng)者的基本生活，在勞動(dòng)者提供正常勞動(dòng)的情況下，強(qiáng)制要求用人單位必須支付給勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬。實(shí)踐中，大部分省份參照最低工資標(biāo)準(zhǔn)的一定比例確定失業(yè)保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)，只有個(gè)別省份按照失業(yè)人員失業(yè)前12個(gè)月月平均繳費(fèi)基數(shù)的一定比例確定失業(yè)保險(xiǎn)金的數(shù)額，如江蘇省②、海南省③。

透過這樣的目標(biāo)定位和運(yùn)行狀況，可以清楚探知，我國的失業(yè)保險(xiǎn)主要還是一種“生活保障型”的失業(yè)保險(xiǎn)制度，正如有學(xué)者提出，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度在籌資上屬于保險(xiǎn)性質(zhì)，在待遇給付上卻是救助制度，一定程度上混淆了“保險(xiǎn)”與“救助”、“基本生活標(biāo)準(zhǔn)”與“最低生活標(biāo)準(zhǔn)”的區(qū)別，不符合社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則[2]。此外，多數(shù)地區(qū)設(shè)定這樣“一刀切”的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)過于僵化，沒有充分考慮每個(gè)勞動(dòng)者及其家庭的個(gè)性化支出需求，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)制度的保障水平較低，也不利于激勵(lì)就業(yè)者的參保積極性。

2.失業(yè)保險(xiǎn)基金與公共服務(wù)費(fèi)用的使用出現(xiàn)混同

穩(wěn)定就業(yè)對(duì)于解決就業(yè)存量問題有著至關(guān)重要的作用，因此，我國失業(yè)保險(xiǎn)的政策導(dǎo)向欲向發(fā)揮預(yù)防失業(yè)功能傾斜。根據(jù)圖1數(shù)據(jù)可以看出，一直以來，我國的失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余金額較為龐大，但2015年后累計(jì)結(jié)余增速減緩，2018年后累計(jì)結(jié)余開始下降。2019年中央決算報(bào)告提到，為支持實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策，中央財(cái)政從失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余中拿出1000億元支持職業(yè)技能提升，加快培養(yǎng)各類技術(shù)技能人才。2020年中央決算報(bào)告則提到，仍會(huì)加大失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還，全年向608萬戶企業(yè)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還1042億元。再結(jié)合國家相關(guān)政策(見表1)不難發(fā)現(xiàn)，為改善失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余金額過多的現(xiàn)狀，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度正在大力發(fā)展失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)的功能，其基金的支出范圍不斷向就業(yè)促進(jìn)等社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)展。但這些政策帶有很強(qiáng)的獎(jiǎng)勵(lì)、福利性質(zhì)，沒有真正致力于解決已失業(yè)人群的保障問題。此外，擴(kuò)大支付范圍和援企穩(wěn)崗各項(xiàng)政策補(bǔ)貼的受領(lǐng)主體主要是企業(yè)，而非勞動(dòng)者[1]141。如石家莊人社局、財(cái)政局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還政策支持保就業(yè)工作的通知》規(guī)定，穩(wěn)崗返還的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)直接撥付企業(yè)賬戶，但企業(yè)最終能否將這部分資金按規(guī)定如數(shù)返還勞動(dòng)者，實(shí)踐中是存疑的。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)、人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)

表1 我國關(guān)于擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的相關(guān)文件

3.失業(yè)保險(xiǎn)制度的法定覆蓋范圍較窄

失業(yè)保險(xiǎn)制度的初衷是為失業(yè)者提供基本生活保障，在失業(yè)者和在崗者之間分?jǐn)偸I(yè)風(fēng)險(xiǎn)，因此，其設(shè)計(jì)重在解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中發(fā)生的結(jié)構(gòu)性失業(yè)[3]113。失業(yè)結(jié)構(gòu)受到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的直接影響。自21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，就業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)村的富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)；對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者比重大幅上漲；對(duì)于所有制結(jié)構(gòu)而言，非公有制、私營企業(yè)成為吸納勞動(dòng)力的主力。尤其是近年來，新就業(yè)形態(tài)大量涌現(xiàn)，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支配下的就業(yè)結(jié)構(gòu)已然發(fā)生了就業(yè)模式的轉(zhuǎn)變，靈活就業(yè)正在替代傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)成為當(dāng)下中國的就業(yè)主流模式，但中國勞動(dòng)法律機(jī)制的調(diào)整范圍仍主要集中于正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，在靈活就業(yè)領(lǐng)域形成了較大的空白和缺陷[4]。依據(jù)我國現(xiàn)行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國的失業(yè)保險(xiǎn)僅僅覆蓋到城鎮(zhèn)企業(yè)正式職工，省(區(qū)、市)人民政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，決定本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工適用失業(yè)保險(xiǎn)。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)(見表2)顯示，從2011年至2020年，參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)逐年遞增，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率也逐年增加，2020年達(dá)到46.87%，但按照國際勞工組織《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍在全體雇員中不低于50%的標(biāo)準(zhǔn)，我國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率遠(yuǎn)低于國際勞工組織的標(biāo)準(zhǔn)。從我國目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，參保人數(shù)中有部分勞動(dòng)者比如公務(wù)員、事業(yè)單位勞動(dòng)者以及國有企業(yè)的員工，其勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定，鮮有失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。但除了這部分群體外，仍有很大一部分人員被隔離在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外，比如農(nóng)民工、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)勞動(dòng)者等。也就是說，受到失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋的人群僅占就業(yè)總?cè)丝诘男〔糠郑『檬鞘I(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的群體，并且他們難以從企業(yè)或者工會(huì)層面獲得保障。那些游離在失業(yè)保險(xiǎn)制度之外的人群，收入并沒有穩(wěn)定保證，工作性質(zhì)也多具有臨時(shí)性，當(dāng)他們陷入失業(yè)困境時(shí)，既沒有有效的制度加以保障，也沒有便捷的途徑實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，只能在家庭收入低于一定水平時(shí)，獲取最低生活保障的援助。換言之，我國城鎮(zhèn)正式職工的失業(yè)保險(xiǎn)參保率在國際上都處于較低水平，更何況我國的靈活就業(yè)人員還屬于非正規(guī)就業(yè)行列，基本都沒有被納入在內(nèi)。

表2 我國2011—2020年度就業(yè)人數(shù)、參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率統(tǒng)計(jì)

此外，與工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)相比(見圖2)不難看出，雖然這三大保險(xiǎn)的參保人數(shù)都在逐年遞增，但2011—2020年，工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)一直高于失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)，2015年后生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)也一直高于失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)，也就是說，失業(yè)保險(xiǎn)參保情況在我國整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度中的現(xiàn)狀是不容樂觀的，尤其是在目前全國已有約2億靈活就業(yè)人員的背景下。這不僅制約了新業(yè)態(tài)背景下靈活就業(yè)形式的發(fā)展，更阻礙了整個(gè)社會(huì)就業(yè)總量的提高和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。靈活就業(yè)人員如何納入失業(yè)保險(xiǎn)制度體系，在未來的制度改革中實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”是我國失業(yè)保險(xiǎn)制度面臨的一大緊要的問題。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)

(二)靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)的制度困境

第一，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納數(shù)額問題。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位按照本單位工資總額的2%繳納，個(gè)人按照工資總額的1%進(jìn)行繳納。首先，由于靈活就業(yè)人員工作的不穩(wěn)定性，其與所在單位之間沒有勞動(dòng)關(guān)系，并且更換工作的頻率較高，尤其是在新業(yè)態(tài)背景下，受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的影響，以平臺(tái)用工為代表的勞動(dòng)群體，他們可能注冊(cè)于多個(gè)平臺(tái)，身兼數(shù)職，或者工作的持續(xù)性較短，雇主更換頻繁，再加上企業(yè)“去勞動(dòng)關(guān)系化”導(dǎo)致的隱蔽用工現(xiàn)象不斷加劇，很難確定其“所在單位”，也有極大可能發(fā)生重復(fù)參保或參保主體難以確定的問題。其次，由于靈活就業(yè)人員工作的靈活性與不穩(wěn)定性，他們工作收入的渠道可能是多樣的，或者月收入、年收入存在不確定性，因此，關(guān)于工資總額1%的標(biāo)準(zhǔn)的確定也存在困境。再次，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于靈活就業(yè)人員而言較為僵化，雖然靈活就業(yè)人員工作不穩(wěn)定性很高，但有部分群體收入并不低，甚至可以達(dá)到或超過正規(guī)勞動(dòng)者。而域外一些國家對(duì)雇員的失業(yè)繳費(fèi)的收入限制了上下限，如加拿大收入上限為每周815加元，下限為163加元，以上和以下部分不繳費(fèi)，防止因失業(yè)津貼差距過大損害公平原則。

第二，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)期限問題。失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取要求為“所在單位和本人要按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年”。實(shí)踐中，由于目前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，帶來大量的新型工作崗位和服務(wù)機(jī)會(huì)，很多靈活就業(yè)人員為適應(yīng)新形勢也在不斷嘗試不同類型的工作，又或者工作時(shí)間呈碎片化狀態(tài)，這與“履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年”嚴(yán)重不匹配。換言之，他們很可能在繳費(fèi)未滿1年時(shí)就陷入失業(yè)狀況，卻又能迅速找到新的工作。但由于繳費(fèi)期限的僵性規(guī)定，1年的期限無法合并計(jì)算，這也導(dǎo)致很多靈活就業(yè)人員無法適用失業(yè)保險(xiǎn)制度。

第三，關(guān)于失業(yè)原因“非自愿”的認(rèn)定遭遇制度難題。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》的規(guī)定，非因本人意愿中斷就業(yè)指的是：終止勞動(dòng)合同的；被用人單位解除勞動(dòng)合同的；被用人單位開除、除名和辭退的；根據(jù)《勞動(dòng)法》第32條第2、第3項(xiàng)與用人單位解除勞動(dòng)合同的；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。據(jù)此，該辦法對(duì)“非因本人意愿”的釋義是基于傳統(tǒng)勞動(dòng)形態(tài)中用人單位對(duì)勞動(dòng)者直接進(jìn)行管理而設(shè)計(jì)。但在新形勢背景下，靈活就業(yè)人員自主選擇工作內(nèi)容、工作場所和時(shí)間，這就導(dǎo)致“非自愿”的失業(yè)狀態(tài)認(rèn)定遭遇障礙，不再適合傳統(tǒng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；若直接將靈活就業(yè)群體納入現(xiàn)有制度框架內(nèi)，很容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

三、靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)的必要性分析

(一)靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)的動(dòng)因

失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一種類型，具有社會(huì)保險(xiǎn)的雙重性格，即社會(huì)性和保險(xiǎn)性。其中，社會(huì)性是指通過公共政策的推行，以謀求社會(huì)多數(shù)人的保障。保險(xiǎn)性則意味著結(jié)合多數(shù)可能遭遇相同風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)單位，以公平合理的方式聚集保險(xiǎn)基金，當(dāng)某一個(gè)體發(fā)生危險(xiǎn)事故而有所損失時(shí)，即由該基金進(jìn)行補(bǔ)償[5]140。換言之，失業(yè)保險(xiǎn)是遵循大數(shù)法則建立的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，旨在職工遭遇失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)后，維持其基本生活需要，解決其生存困境，從而避免社會(huì)問題的產(chǎn)生。因此，任何存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的人都應(yīng)成為失業(yè)保險(xiǎn)的保障主體。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)覆蓋全體“公民”，不再主要針對(duì)特定身份的“職工”。這種覆蓋范圍的擴(kuò)大，即體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)性特征。結(jié)合前文所述，我國靈活就業(yè)從業(yè)人員的規(guī)模已達(dá)2億左右，且還在不斷發(fā)展壯大，成為勞動(dòng)力市場不可或缺的一部分，相應(yīng)地，失業(yè)保險(xiǎn)也應(yīng)順應(yīng)這種趨勢，在新形勢背景下，適時(shí)將靈活就業(yè)者納入失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。這不僅保障了我國多數(shù)就業(yè)人員的基本人權(quán)，也體現(xiàn)了對(duì)靈活就業(yè)人群的保護(hù)和和諧社會(huì)發(fā)展的需要。

(二)靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐需要

在國家實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的政策背景下，靈活就業(yè)人員數(shù)量不斷增加。但由于靈活就業(yè)人員的就業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，以傳統(tǒng)用工模式為基礎(chǔ)的失業(yè)保險(xiǎn)很難滿足靈活就業(yè)人員的現(xiàn)實(shí)需要。與正式用工相比，靈活就業(yè)人員具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：其一，組織程度低。靈活就業(yè)人員的工作內(nèi)容多樣，勞動(dòng)時(shí)間和地點(diǎn)也具有不確定性，這意味著他們當(dāng)中的很多人是在獨(dú)立完成工作任務(wù)，難以形成群體組織，在遭受風(fēng)險(xiǎn)后，一般只能依靠自身力量克服。其二，勞動(dòng)技能要求低，可替代性強(qiáng)。多數(shù)靈活就業(yè)人員從事的崗位門檻低，對(duì)學(xué)歷、文化程度以及技能要求都比較低，這意味著崗位的可替代性很強(qiáng)，工作性質(zhì)不穩(wěn)定。其三，收入水平不穩(wěn)定。靈活就業(yè)人員所從事的工作與傳統(tǒng)形態(tài)的勞動(dòng)不同，一般不是按照標(biāo)準(zhǔn)薪酬體制制定工資標(biāo)準(zhǔn)，其工資一般按照計(jì)時(shí)或者計(jì)件來設(shè)定。由此可知，靈活就業(yè)人員與建立穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者相比，處于天然的弱勢地位，他們面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的系數(shù)更高，且遭遇風(fēng)險(xiǎn)后的生存能力也較弱，更需要失業(yè)保險(xiǎn)制度保障其生存權(quán)乃至發(fā)展權(quán)。

四、靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)的可行性分析

(一)我國已有相關(guān)的實(shí)踐探索

國家“十四五”規(guī)劃提出，要加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)參保擴(kuò)面工作。從各省市失業(yè)保險(xiǎn)法律規(guī)范來看，湖北省《失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施辦法》允許無雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。2006年，南京市出臺(tái)“失業(yè)保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌”政策，明確失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍擴(kuò)大到靈活就業(yè)人員，并于2007年出臺(tái)《關(guān)于靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)的操作細(xì)則》。同年，哈爾濱市頒布《失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，明確規(guī)定靈活就業(yè)人員和城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工可以依照本辦法的規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)。2009年，又頒布了《哈爾濱市靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》。江蘇省《失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》規(guī)定，有條件的地區(qū)可以在保障失業(yè)人員基本生活和失業(yè)保險(xiǎn)基金運(yùn)行安全的情況下，探索對(duì)部分失業(yè)人群給予特別扶助以及促進(jìn)失業(yè)人員盡快就業(yè)的具體方法。該規(guī)定為靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)提供了制度基礎(chǔ)。2020年安徽省《關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的實(shí)施意見》提出，要將符合條件的困難靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)和臨時(shí)救助政策覆蓋范圍。

以上各地區(qū)都對(duì)靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了有益的制度嘗試，為全國性實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)作出了很好的示范。

(二)域外經(jīng)驗(yàn)已證明可行性

自1911年英國建立世界上第一個(gè)強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)制度以來，現(xiàn)如今已有近80個(gè)國家和地區(qū)建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度。在日本，除了一般的被保險(xiǎn)人，即一周勞動(dòng)時(shí)間20小時(shí)以上、雇傭期限31日以上的勞動(dòng)者，短期雇傭、日雇傭的勞動(dòng)者也被納入日本的《失業(yè)(雇傭)保險(xiǎn)法》的保障范圍內(nèi)[6]。英國1920年《失業(yè)保險(xiǎn)法》規(guī)定，年收入不足250英鎊的所有體力勞動(dòng)者、非體力勞動(dòng)者均可參加失業(yè)保險(xiǎn)制度。1996年，英國將失業(yè)保險(xiǎn)制度改為求職者津貼制度，覆蓋范圍包含年齡18歲以上，女性養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡以下的，且居住于英國的人士。德國的失業(yè)保險(xiǎn)制度主要包括失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)救濟(jì)金，其中每周被雇傭工作18小時(shí)及以上的人員原則上都要參加失業(yè)保險(xiǎn)，包括農(nóng)業(yè)工人和家務(wù)工人以及學(xué)徒和接受培訓(xùn)的人員。而失業(yè)救濟(jì)金是針對(duì)所有15—64歲，有工作意愿和能力，但無法用收入和資產(chǎn)維系自己和家人基本生活的個(gè)人及其家屬[7]。加拿大的就業(yè)保險(xiǎn)制度，基本上涵蓋全體勞動(dòng)者，包括警察、軍人、公務(wù)人員、教職人員、大學(xué)員工以及漁民等創(chuàng)業(yè)者，傳統(tǒng)的兼職工、臨時(shí)工和季節(jié)性勞動(dòng)者也被納入[8]。此外，針對(duì)新業(yè)態(tài)背景下的平臺(tái)勞動(dòng)者，也有部分國家或地區(qū)將其納入失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍。如歐盟，捷克、希臘、克羅地亞、匈牙利等14個(gè)國家，為自雇者提供強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)，奧地利、丹麥、西班牙、羅馬尼亞則為自雇者提供自愿性失業(yè)保險(xiǎn)[9]。

可以看出，雖然失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍與各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)以及國家形態(tài)等有密切關(guān)系，但域外很多國家都將一部分非正式勞動(dòng)者、靈活就業(yè)者納入了失業(yè)保險(xiǎn)制度的保障范圍，覆蓋范圍較為廣泛。因此，我國在完善失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)，可以借鑒以上國家的經(jīng)驗(yàn)，逐步將不同類型的靈活就業(yè)人員納入保障范圍。

五、靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)制度的革新路徑

(一)回歸社會(huì)保險(xiǎn)的基本理念

首先，社會(huì)保險(xiǎn)是以大數(shù)法則為基本原理而建立的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系雙方主體之間必須共同承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)基金所需資金的籌集義務(wù)，即雙方要遵循權(quán)利義務(wù)相對(duì)等原則，特別強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)作為投保人和保險(xiǎn)人的權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性。而社會(huì)救助作為社會(huì)保障的最后一張安全網(wǎng)，受到社會(huì)保障制度福利性價(jià)值內(nèi)涵的影響，具有維護(hù)底線公平的補(bǔ)充性特征，采取權(quán)利義務(wù)的非對(duì)等性標(biāo)準(zhǔn)。失業(yè)保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一種，既不是社會(huì)救助，也非社會(huì)福利，因此，理順失業(yè)保險(xiǎn)制度與其他社會(huì)保障制度的關(guān)系，將失業(yè)保險(xiǎn)回歸社會(huì)保障關(guān)系內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)對(duì)等性乃是重中之重。具體而言，失業(yè)保險(xiǎn)金的給付應(yīng)按照失業(yè)人員失業(yè)前的繳費(fèi)工資的一定比例計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)金，體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性，而不是均等化給付。

其次，要強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的普遍性、強(qiáng)制性特征。靈活就業(yè)人員這類群體的特征在于就業(yè)形式多樣、收入標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，但作為一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，普遍性應(yīng)成為參保的首要原則。如前文所述，我國的失業(yè)保險(xiǎn)在最初實(shí)施時(shí)針對(duì)特殊的給付對(duì)象，即下崗職工，但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，失業(yè)保險(xiǎn)制度的對(duì)象也在不斷發(fā)生變更。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)必須考慮全部靈活就業(yè)人員的根本利益。社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制性的目的一方面在于避免保險(xiǎn)產(chǎn)生逆選擇的情形，形成弱體保險(xiǎn)的現(xiàn)象，另一方面則借此達(dá)到危險(xiǎn)分?jǐn)傄约八弥胤峙涞睦硐搿Ｓ捎趶?qiáng)制保險(xiǎn)的采行，符合法定義務(wù)的國民即負(fù)有納保和繳費(fèi)的義務(wù)，使得保險(xiǎn)團(tuán)體不間斷地注入新鮮血液，也成為保險(xiǎn)給付最有力的保證。也因此，短期性的社會(huì)保險(xiǎn)并無財(cái)務(wù)破產(chǎn)之危險(xiǎn)[5]148。失業(yè)保險(xiǎn)在擴(kuò)大覆蓋面、對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革后，應(yīng)嚴(yán)格貫徹強(qiáng)制性原則，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的制度目標(biāo)。

(二)擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

從理論上來說，每一個(gè)公民都需要通過勞動(dòng)來獲取生產(chǎn)資料，換言之，每個(gè)進(jìn)行社會(huì)勞動(dòng)的人都可能會(huì)面臨沒有勞動(dòng)機(jī)會(huì)的境遇。因此，失業(yè)保險(xiǎn)制度理想的覆蓋范圍是實(shí)現(xiàn)對(duì)所有存在失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的勞動(dòng)者的保障，雖然該目標(biāo)目前無法完全實(shí)現(xiàn)，但是失業(yè)保險(xiǎn)“全民化”必定是未來趨勢。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為國家承擔(dān)主要責(zé)任的社會(huì)保險(xiǎn)，應(yīng)在立法層面允許擴(kuò)大覆蓋范圍，并鼓勵(lì)地方依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、社會(huì)發(fā)展水平等現(xiàn)狀，出臺(tái)相應(yīng)政策，逐步將靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保險(xiǎn)制度內(nèi)。

此外，還可以探索失業(yè)保險(xiǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。國際勞工組織《促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公約》曾提出，各會(huì)員國應(yīng)采取適當(dāng)步驟對(duì)其失業(yè)保護(hù)制度和就業(yè)政策加以協(xié)調(diào)。有學(xué)者提出，失業(yè)保險(xiǎn)制度升級(jí)為就業(yè)保險(xiǎn)制度，能有效克服失業(yè)保險(xiǎn)制度保障失業(yè)有余、促進(jìn)就業(yè)不足，失業(yè)保險(xiǎn)制度難以與就業(yè)促進(jìn)等無縫對(duì)接問題[10]。在域外，以加拿大、日本為代表的國家，即將失業(yè)保險(xiǎn)修改為就業(yè)保險(xiǎn)，不僅提供生活保障等失業(yè)給付，還提供就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)等再就業(yè)服務(wù)。針對(duì)我國靈活就業(yè)人員工作性質(zhì)的不穩(wěn)定性，在他們面臨失業(yè)后提供更多的再就業(yè)服務(wù)或許更加科學(xué)。因此，結(jié)合國情，可以積極探索失業(yè)保險(xiǎn)向就業(yè)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，制定適合中國的靈活就業(yè)人員就業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)于將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于援崗穩(wěn)企的，可以將其歸入就業(yè)保險(xiǎn)的基金范圍，理清我國失業(yè)保險(xiǎn)制度與就業(yè)促進(jìn)制度的關(guān)系。

(三)對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行改革

1.合理確定靈活就業(yè)人員的繳費(fèi)機(jī)制

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，“一刀切”的繳費(fèi)機(jī)制必然是不公平的。應(yīng)允許各省市依據(jù)地區(qū)狀況以及靈活就業(yè)人員失業(yè)前的工資水平，建立浮動(dòng)的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)繳納機(jī)制。以日本為例，日本的失業(yè)保險(xiǎn)金按失業(yè)者在失業(yè)前180天平均日工資的一定比例給付，并且在基本的失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)每一類人群的就業(yè)需求提供不同的附加失業(yè)待遇。同時(shí)，也可參考靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的繳納機(jī)制，參照行業(yè)內(nèi)職工平均工資來確定繳費(fèi)基數(shù)，如上海基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)基數(shù)為上年度全市職工月平均工資的60%—300%，繳納基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的比例分別為30%和14%。此外，還可以按照不同類型的企業(yè)與靈活就業(yè)人員分?jǐn)偸I(yè)保險(xiǎn)金。

2.靈活確定繳費(fèi)期限

鑒于靈活就業(yè)人員工作的碎片化、靈活性特征，應(yīng)對(duì)繳費(fèi)年限滿1年的規(guī)定進(jìn)行修改，可以根據(jù)不同類型的工作設(shè)置按月、周為單位計(jì)算的繳費(fèi)期限，并且可以根據(jù)不同情況調(diào)整給付期限。比如，法國規(guī)定，最初的失業(yè)金待遇為日基準(zhǔn)工資的57.4%，其后則每4個(gè)月調(diào)低一次。比利時(shí)規(guī)定，對(duì)已婚的長期失業(yè)者，第一年失業(yè)保險(xiǎn)金為收入的55%，在其后7個(gè)月內(nèi)降為35%[11]。以滴滴公司為例，網(wǎng)約車司機(jī)的收入結(jié)算周期為一周，但若以周為單位計(jì)算繳費(fèi)期限，時(shí)間過短，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，即網(wǎng)約車司機(jī)一旦繳費(fèi)滿足期限就停止工作，不利于失業(yè)保險(xiǎn)基金的平衡發(fā)展。因此，針對(duì)這部分群體，可以月為計(jì)算單位，并根據(jù)其工作時(shí)間靈活調(diào)整失業(yè)后的給付期限，在確保失業(yè)人員的基本生活水平的同時(shí)，激勵(lì)他們盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。總之，在確定失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)期限時(shí)，應(yīng)在不損害失業(yè)保險(xiǎn)基金平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)上靈活處理。

3.合理界定“非自愿”失業(yè)

“非因本人意愿中斷就業(yè)”強(qiáng)調(diào)的是，失業(yè)是由超出失業(yè)者所能控制的經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素導(dǎo)致的[3]119。因此，針對(duì)靈活就業(yè)人員“非自愿”失業(yè)的認(rèn)定，可以考慮以繳費(fèi)而不是以建立勞動(dòng)關(guān)系來確定其就業(yè)與失業(yè)狀態(tài)。此外，還可以從企業(yè)層面和社會(huì)層面兩方面入手，以列舉的方式確定失業(yè)的狀態(tài)，以及增加一些兜底性規(guī)定，如企業(yè)層面，受國家政策影響導(dǎo)致的裁員也應(yīng)視為“非自愿”失業(yè)；社會(huì)層面，受公共衛(wèi)生事件導(dǎo)致的失業(yè)也應(yīng)被認(rèn)定為“非自愿”等。失業(yè)原因還可以增加合理的私人原因，如日本厚生勞動(dòng)省大臣認(rèn)為合理的私人原因可以包括身體疾病、結(jié)婚育兒事項(xiàng)、撫養(yǎng)老人、薪金變低、與家人團(tuán)聚等因素[12]。最后，可以通過建立失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄、領(lǐng)取記錄、再就業(yè)培訓(xùn)檔案記錄，追蹤靈活就業(yè)人員領(lǐng)取待遇情況，對(duì)違規(guī)或惡意領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的失信參保人員加大懲戒力度來規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)問題[13]。

六、結(jié)語

失業(yè)保險(xiǎn)制度作為我國社會(huì)保險(xiǎn)制度中的重要一環(huán)，不僅解決了失業(yè)人員在再就業(yè)之前的生活保障問題，也為我國的脫貧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定甚至社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但隨著新形勢對(duì)我國勞動(dòng)力市場的影響，靈活就業(yè)人員不斷增長且增速較快，重塑失業(yè)保險(xiǎn)的支付目標(biāo)勢在必行，不僅要回歸失業(yè)保險(xiǎn)制度的理念，還要將其充分運(yùn)用于法制實(shí)踐中，探索適合我國國情的失業(yè)保險(xiǎn)制度，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)靈活就業(yè)失業(yè)人員更強(qiáng)有力的保護(hù)。

注釋

①2020年8月7日國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)中人力資源和社會(huì)保障部公布數(shù)據(jù)。

②《江蘇省失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》第23條：失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，繳費(fèi)不滿10年的，按照失業(yè)人員失業(yè)前12個(gè)月月平均繳費(fèi)基數(shù)的45%確定；繳費(fèi)滿10年不滿20年的，按照失業(yè)人員失業(yè)前12個(gè)月月平均繳費(fèi)基數(shù)的50%確定；繳費(fèi)20年以上的，按照失業(yè)人員失業(yè)前12個(gè)月月平均繳費(fèi)基數(shù)的55%確定。失業(yè)保險(xiǎn)金最高不得超過當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，最低不得低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的1.5倍。

③《海南省城鎮(zhèn)從業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》第20條：失業(yè)保險(xiǎn)金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)前12個(gè)月的本人繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)月平均工資的60%。按前款規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的失業(yè)保險(xiǎn)金，高于或者等于本省一類地區(qū)規(guī)定的職工最低月工資標(biāo)準(zhǔn)的，按照一類地區(qū)最低月工資標(biāo)準(zhǔn)的98%發(fā)放；低于或者等于海口市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)150%的，按照海口市城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的150%發(fā)放。