淺談招標代理企業政策環境變化及轉型思路

文/魯千里

一、我國招標投標政策環境的變化

（一）招標投標的起步

我國投資體制的改革催生了招標代理行業。招標行業發端于1984年中國利用世界銀行貸款的魯布革水電站的引水隧洞施工項目，通過招標不但實現了低成本、高質量，還保證了工期，形成了“魯布革沖擊”。同年，第一家從事國際、國內招標采購的中技國際招標公司成立，標志著招標代理成為新興行業之一。

（二）國家對招標投標的管理

為了規范招標投標行為、加強從業人員管理，提高經濟與社會效益，預防職務腐敗等，國家陸續建立了較為完備的招標投標法律、法規體系。

1.招標投標法律法規體系的建立

2000-2002年，隨著招標投標法及政府采購法的正式生效，以法律的形式確定了必須招標項目的范圍，招標代理行業有了相對固定的市場空間。2003年，由原國家計委、建設部、鐵道部等七部委聯合發布的《工程建設項目施工招標投標辦法》（七部委30號令），針對房屋建筑、鐵路、機場等不同建設規模的招標投標活動，統一且明確地規定了必須采用公開招標的范圍，并對資格預審、開標、評標、中標等環節做出了具體要求，成為招標投標行為規范化、程序化的發軔點。其后，招標投標法實施條例對招標、投標過程中的各類具體問題做出了詳細規定，使得我國招投標法律體系日臻完善。

2.招標代理資質的建立與取消

作為規范招標投標活動的一部分，國家一度對從事招標代理的企業進行資質管理，原建設部、財政部、國家發展改革委等政府有關部門也劃定了管理范圍，在2000-2013年間，相應出臺了其具體范圍內的招標代理機構的管理辦法，并在2010-2021年間，相繼取消了各自的招標代理資質要求。（詳見表1）

表1 各類招標代理資質的建立與取消[1]

國家按照各自行業屬性對招標代理資質等進行分類管理，一定程度上促進了招標投標活動的規范化。然而，各自為政、九龍治水的監管方式，使得招標投標市場被人為割裂。按照原有監管模式，即使是同一招標人管理的同一項目，因招標內容的不同而需要接受不同政府部門的監管，往往還受招標代理資質管理限制不得不選擇不同的代理單位。因此，該模式既降低招標效率、增加招標成本，還耽誤工程進度。碎片化的招標也使得業主在項目實施階段協調不同合同主體的工作量劇增，為投資、進度控制等埋下隱患。各類招標代理資質的取消，不但順應“放管服”改革的要求，激發了市場主體意識，還釋放了市場活力。

3.招標代理從業人員的資格管理

為了提升招標代理從業人員的業務水平，2007年人事部正式把招標師納入了職業水平考試的范疇。2013和2014年，國家發展改革委及人力資源和社會保障部制定了《招標師職業資格制度暫行規定》和《招標師注冊執業管理辦法》，對招標師實行注冊執業管理。2016年，國務院取消了招標師專業技術人員職業資格許可和認定事項。2018年，修訂后的《招標投標法實施條例》，取消了招標代理企業必須擁有招標師的規定。同年，中國招標投標協會以“招標采購從業人員專業技術能力評價證書”的形式，持續推動中級、高級招采人員的專業技術能力評價。

4.持續推進統一公共資源交易中心的形成

為了進一步深化招標投標領域“放管服”改革，減少制度性交易成本，釋放制度紅利，中央政府推行從中央到地方統一公共資源交易中心的建設，對以往分散的招投標、政府采購、土地使用權出讓、國有產權交易等各類招標投標交易市場實施統一監管。

2015年，《國務院辦公廳關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦 發〔2015〕63號）要 求，建立統一的公共資源交易平臺，防止交易碎片化，強化對行政權力的監督制約。

5.縮小必須招標的項目范圍，擴大業主自主權

2018年，國家發展改革委在投資領域繼續深入貫徹市場化原則，出臺了《必須招標的工程項目規定》（國家發展和改革委員會令第16號）。該規定縮小了必須招標的項目范圍，提高了必須招標項目的規模標準，且為了防止地方隨意加碼，明確了全國執行統一的規模標準。

6.創新監管方式，提升監管效能

國家發展改革委公開文件中提出了監管方式將由事前審批核準改為事中事后監管，以招標投標領域信用體系建設加行政監督部門抽查檢查的機制取代了原有預先核準的模式，并強化標后履約情況的監管，解決了招標與實施管理脫節的問題。

二、新形勢下招標代理企業發展的風險和機遇

招標投標的法律法規的調整與市場變化，也使招標代理行業的發展處在了歷史關口，面臨一系列的挑戰。

（一）競爭更加白熱化

受經濟環境影響，近年來我國全社會固定資產投資的增速在放緩，個別年份還出現下滑。（見圖1）2017-2018年增長速度明顯放緩，全社會固定資產投資額在2019年、2020年同比上年分別出現了13.13%和5.99%的下滑，必然會對招標代理市場總量造成負面影響。

圖1 全社會及城鎮固定資產投資額變化趨勢圖

招標代理企業數量逐年持續增長。根據住房和城鄉建設部網站上發布的《2019年工程招標代理機構統計公報》，從事招標代理業務的企業由2018年的7717家發展到2019年的 8832家，增長達14.45%，從業人數從61.76萬人增加到62.77萬人，從數據上看競爭進一步加劇。

招標代理市場空間增速放緩的同時，變相的地方保護和行業壟斷情況依然存在，部分大型企業通過設立下屬招標代理公司來固定承接集團內部投資項目產生的招標代理業務，導致市場化的招標代理機構的業務份額進一步縮減，競爭更加激烈。

（二）招標代理企業穩定性差，從業人員處境尷尬

目前，大部分招標代理企業主要精力在跑程序、辦手續等事務性工作上，可替代性強，導致其承接業務時的議價能力不足。根據住房和城鄉建設部網站上發布的《2019年工程招標代理機構統計公報》，2019年度工程招標代理機構承攬合同約定酬金合計3961.51億元，其中工程招標代理為347.48億元，占比8.77%，其余為工程監理、工程造價、項目管理及其他業務的酬金。根據上述統計數據，并結合筆者觀察，產值較高（或較盈利）的招標代理企業主要為同時從事監理、造價及項目管理類業務的綜合性咨詢公司，其招標代理業務實質上只是副業，隨時可能被放棄，而真正將招標代理作為主業并有良好業績的公司卻并不多見。這使得招標代理企業在總體上處于不穩定狀態，從業人員處境尷尬、流動頻繁，企業難以吸引和留住高素質人才。

（三）行業內跨領域的大型招標代理企業嚴重不足

大部分新整合的公共資源交易中心的人員仍主要由原建設口、財政口的招標投標監管機構合并而來，還未形成統一標準、統一管理、統一市場的交易中心和監管體系。因此，招標代理企業仍需要適應住建、財政、醫藥衛生等不同的行業主管部門的監管細則，建立跨領域的招標代理企業依然任重道遠。

（四）行業風險控制壓力增大

當前國家對招標投標活動的管理趨于嚴格，程序要求日臻完善，部分建設單位選出自己“中意”的承包商的難度加大。有些建設單位甚至利用其強勢地位不斷對招標代理企業施壓，并把是否能順利實現其意圖作為選擇招標代理企業的先決條件。

更甚者，有的招標代理企業因缺乏執業底線，游走在法律的邊緣地帶，進行違規違法操作，給招標代理從業人員、代理企業乃至行業的聲望帶來負面影響，同時也給自身帶來巨大的風險。

（五）招標投標活動的電子化帶來新的挑戰

互聯網技術在招標代理業務中的運用，可以將大量程序性的重復勞動固化，并交由計算機執行，在大大減少工作量的同時，提高工作效率與質量，降低交易成本，但也提高了對招投標從業人員的要求；同時，招標平臺的數據存儲在云端，可以實現全國數據同步，因此要同步非法更改或撤銷招投標數據變得不可能，極大地壓縮了圍標、串標等非法行為的空間。招投標活動的電子化對招標代理企業提出了新的挑戰。[2]

三、招標代理咨詢企業未來發展思路

招標是合同簽訂過程中不可或缺的重要環節，在工程咨詢業務中占有獨特地位，招標代理咨詢企業若能充分利用這方面的積累，積極迎接挑戰，方能為日后發展打好堅實的基礎。

（一）加強企業規范化、標準化、信息化建設

完善的招標代理工作需要在法律法規框架內，結合工程技術規范，并考慮工程項目的實際需求來編制招標文件，因此，需要在委托人的不同部門、政府監管部門之間來回奔走，就招標條件的設置、合同條款的擬定、技術參數的選定及評標辦法的確定等細節，與各方反復進行商討、協調、修改，十分費時費力。如果能建立企業自有的信息化平臺，將各方集成到平臺中，通過標準化的文件流轉、簽批、定稿，在極大地提高工作效率的同時，也為招標代理企業適應招標投標活動電子化搶得先機。

（二）做好細分市場以提供個性化的服務

建設項目的種類繁多，每種類型的項目涉及的招標條件、技術規范均存在不小的差異。以醫院建設項目為例，不同病區的功能需求不同，需要的設備與組織方式也不同，難以用標準化的招標方案和招標文件來批量招標，故此類項目通用性小、標包多、單標投資額小，大型招標代理企業看不上，但對熟悉行業情況的招標代理企業而言，深耕此類細分市場也能獲得成功。[3]

（三）嘗試建立跨領域的全能型招標代理企業集團

隨著公共資源交易中心整合程度日益提升，招標代理企業可以抓住機遇，發展適應不同業務領域的專門人才隊伍和服務能力，逐步建立跨領域的全能型招標代理企業集團。

（四）提供全過程增值型的招標代理服務

現行的招標代理服務多為點狀參與項目建設，在走完招標流程后便與項目脫鉤。招標代理企業可以向前后兩端延伸，如向前進入前期招標方案策劃、潛在投標人調研分析；向后延伸到合同后期執行情況監管、完善采購流程、開展招標過程的管理或項目招標投標的合規性審查等。通過增值服務，贏得更多的收益。

1.提供合約咨詢服務

招標代理企業可以梳理出一套切實可行的合同體系，理順合同體系內設計、監理、施工、跟蹤審計等參建單位的權利與義務，在減少標包數量的同時，避免相互扯皮，從而減少實施階段委托人管理成本。此外，還可以在招標階段，幫助業主把握制定規則的時間窗口，針對具體合同條款進行咨詢（比如在合同中對不平衡報價的行為規定懲罰性條款等），充分保護業主權益，為業主創造價值。

2.招投標合規性審查

對于使用國有資金的項目，必然要接受政府等各種層級和形式的審計、專項檢查、巡視。招投標成果能否經得起多角度、廣范圍的審計，不但成為考核招標工作質量的試金石，也關乎建設單位領導及部分重要員工的前途。

招標代理企業應從審計角度出發，協助建設單位對招標活動把關，確保招標投標程序合法、招標過程合規、合同訂立規范，能夠順利通過各級政府部門的審計。

（五）大數據環境下的采購顧問服務

招標代理企業積累了大量的有關建設方、施工方、材料設備供應商、咨詢企業的各種數據。通過對數據進行脫敏、挖掘、整理、開發及利用，從而形成企業的核心競爭力。

1.招標人與投標人的信用評價體系。可通過自有數據，將實力強、信譽好的招標人、投標人分別建立信息庫，為政府部門建立信用評價體系提供基礎，為各市場主體防范風險提供參照。

2.建立真實的成交價格信息庫。利用招投標博弈后形成的價格信息，再經脫敏加工，結合市場調研，建立起真實的、與市場貼近的材料、設備、工程及服務等價格信息庫，無論是為建設方的投資決策提供成本測算，還是為施工、材料設備及服務商提供投標參考，亦或是為咨詢企業提供“靠譜”的價格信息，都具有重要的價值。

3.為小型采購項目架設服務平臺。招標代理企業可面向必須招標要求以下的小型采購項目建立詢價平臺，通過優質、便捷、高效的服務鏈接供需雙方，撮合各方交易，通過采購居間服務來拓展收入來源。

四、結束語

本文通過梳理招標代理政策環境的沿革，分析了招標代理企業面臨的挑戰和機遇，并針對招標代理企業未來的轉型發展，提出了推進招標業務信息化、深耕細分市場、發展跨業務領域的全能型招標代理集團、提供增值型招標代理服務及采購顧問服務五方面的思路。