基于EOD 理念的礦山修復模式應用
——以某礦山生態修復項目為例

文/武彩霞 高存紅 楊薇

一、EOD模式的定義與特性

EOD（Ecology-Oriented Development），是指以生態環境為導向的開發模式。根據2020年9月印發的《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號），“EOD模式是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。”

EOD模式是為了有效解決生態環境治理需求難題、推動生態文明建設的創新方式。生態文明建設要統籌山水林田湖草系統治理，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律開展。

EOD模式的核心是要將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，需要具備以下特性：一是統籌規劃。以生態建設作為實施載體，統籌考慮生態環境需求、區域產業培育重點、城鄉可持續發展需要等；二是融合關聯產業。既要有公益性強、收益性差的生態環境治理項目，又要有收益好的關聯產業，二者缺一不可；三是一體化實施。通過專業化運營，實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入，保證項目具備持續造血盈利的能力。

二、礦山治理EOD模式的探討

我國礦山治理的任務非常艱巨。根據自然資源部遙感監測數據，全國因采礦損毀的國土面積達到5400多萬畝，歷史遺留礦山占用損毀土地就有3400多萬畝[1]。近年來，國家和地方投入了大量的資金進行礦山治理。根據公開數據顯示，全國用于礦山地質環境治理恢復資金已超過1000余億元，完成治理恢復土地面積約92萬公頃[2]。如不能采取合理可行的模式，礦山治理的投入將不可持續。

2021年，生態環境部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、國家開發銀行辦公室聯合發布《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》（環辦科財函〔2021〕201號），同意天津市靜海區生態修復治理與健康產業城市主動健康綜合體項目等36個項目開展EOD模式試點工作。本文以入選試點項目名單中某礦山生態修復項目為例（以下簡稱“試點項目”），進行EOD模式的具體實踐應用分析。

三、礦山治理EOD模式的具體實踐

（一）項目簡介

試點項目生態修復載體為某縣歷史遺留和無責任主體礦山，該項目區礦山位于縣城區西南3公里，山地破壞面積達42平方公里。主要環境問題包括：山體縮小、破碎化；植被破壞、水土流失嚴重；水源涵養功能弱化、水資源安全問題突出；風沙揚塵大、污染空氣；占用土地、破壞耕地；崩坍、泥石流隱患增加；生態系統脆弱、生物多樣性低；環境惡化引發社會矛盾。

為解決項目區礦山生態治理任務重、難度大、財政資金短缺等問題，當地政府積極引進社會資本對其進行生態環境治理修復，挖掘礦山潛力，依托修復后的自然生態系統和區位優勢，打造田園綜合體，將生態修復與農業活動、自然風光、養老產業、休閑娛樂等融為一體。

項目建設內容包含：生態環境治理：核心破壞區治理及植樹造林；田園綜合體開發建設，包括萬畝花海及生鮮藥材種植、苗圃基地、特色水果種植園，養老基地、中式民宿等田園居住區，文化景觀、特色餐飲、休閑娛樂區、創意農業體驗帶、現代農業展示中心、牡丹籽油加工廠等；項目區域內的基礎設施工程。

（二）EOD模式的實施路徑

當地在明確“恢復綠水青山，打造金山銀山”發展理念后，積極引入社會資本，在生態環境治理修復的基礎上，采用EOD組織實施方式開展試點項目，并通過設置合理的回報機制收回成本及獲得合理利潤，具體實施路徑如下：

第一，引導社會資本投入，明確生態修復和產業發展的開發建設運營主體。政府謀劃項目，積極引入有意向且有生態修復實力的社會資本，并簽署框架協議，通過競爭性方式，確定項目的社會資本方，共同簽署投資協議，與政府開展項目合作。

第二，采用“以社會資本方投資為主，外貸+政府債券資金為輔”的多元組合投融資模式對項目進行投融資。本項目中的植樹造林項目，獲得歐洲投資銀行貸款；項目執行過程中政府發行專項債券，為項目籌集部分資金；其余資金均由社會資本進行籌措。

第三，利用社會資本專業優勢，因地制宜制定生態修復方式。利用社會資本在礦山修復領域的專業優勢，制定“分級削坡、土方回填、涵養水源、栽植樹木”的修復方式，分類開展礦山綜合治理和礦坑生態修復。

第四，構建集“旅游+農業經濟+康養”的產業組合開發模式。在生態修復治理的基礎上，打造集農業、養老、生態景觀、休閑娛樂等產業鏈條，推動中草藥等特色農業種植觀光產業與旅游產業共同吸引養生養老和旅游休閑人群進行消費，并以消費促進特色農業及旅游產業發展，形成關聯產業良性循環。

第五，采取“整體運營+龍頭產業自主經營+農業合作”的經營模式開展項目運營。對項目區的基礎設施、景觀區、創意農業體驗帶等進行整體的運營維護管理；對田園綜合種植區通過“農業合作方式”開展；導入養老產業作為龍頭產業，開發建設養老基地。

第六，采取“土地指標收益反哺+土地出讓收益反哺+生態溢出效益分享+產業經營獲利”的回報機制收回成本及獲得利潤。

（1）建立土地指標收益反哺建設成本機制。依托項目獲得城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、耕地占補平衡指標收益后優先用于項目環境綜合治理和基礎設施的建設成本。

（2）建立土地出讓收益反哺建設成本機制。根據“誰修復、誰受益”原則以及激勵社會資本開展項目的修復、植樹造林、基礎設施建設等的開發工作，將土地出讓收益專項用于項目環境綜合治理和基礎設施的建設成本。

（3）建立生態溢出效益分享機制。為進一步提高社會資本開發項目的主動性，在社會資本主要承擔生態治理成本的同時，將由生態治理產生的生態溢出效益適當分享給社會資本。

（4）建立產業收益補貼生態環境治理、基礎設施建設投入及項目運營成本的機制。項目經營收入來源包括農業種植、生產、康養、旅游等，通過獲得的收益來補貼生態環境治理投入、基礎設施投入，同時可為投資人帶來合理利潤，由此來實現項目的投入產出平衡，進而促使項目區生態環境持續改善，促進試點項目可持續發展。

具體回報機制詳見圖1。

（三）EOD模式的資金平衡及實施效果

本項目總投資額共計173541.34萬元。其中建設投資162397.16萬元，建設期利息為11144.18 萬元。建設工期擬定5年，經營期10年。

運營期內，項目收入主要包括牡丹籽及油銷售收入、旅游收入、統籌補充耕地指標收入、出讓土地收入、養老床位收入等，共計363606萬元。項目支出包括原料費用、燃料動力費、工資及福利費、財務費用、折舊攤銷費用等共計280198萬元。

圖1項目回報機制

經測算，經營期末項目累計凈現金流量為182331.66萬元，整個運營期累計盈余資金均為正。本息覆蓋倍數為1.25倍，項目能夠實現收益與融資自求平衡，且現金流入能夠覆蓋項目所有的本息支出，投資具備可行性。

此外，運營期內年平均利潤可達4305.61萬元/年。全部投資內部收益率稅后為6.88%。項目通過專業化運營，可實現關聯產業收益補貼生態環境治理的投入，保證了項目的持續造血盈利的能力。

（四）EOD模式與傳統實施方式的差異性分析

EOD模式與傳統模式差異性主要體現在投融資機制方面、治理成效方面、推進路徑方面、組織管理方式等幾個方面。

1.投融資機制方面的差異

對于試點依托項目公益性投資部分，傳統實施方式由政府作為投資主體，全部投資均由政府承擔，試點項目由社會資本作為投資主體，公益性項目和商業項目一體化運作，公益性投資由社會資本和政府共同承擔。

此外，試點項目由社會資本作為投融資主體，社會資本在完成生態治理、產生生態溢出效益后，政府通過“土地收益反哺，生態溢出效益分享、產業經營獲利”的激勵機制，以財政增量反哺治理成本，切實降低政府投資風險。

2.治理成效差異

從生態成效看，引入有實力和專業能力的社會資本，發揮其主觀能動性，有利于項目快速推進，治理成效更加顯著；從產業運作成效看，可實現生態修復和產業開發的有效融合，從而實現項目區“將綠水青山打造成金山銀山”的頂層生態目標；在財政增收成效方面，不但產業用地能夠伴隨生態治理及產業導入逐步深入而快速升值，同時也能帶動項目區周邊土地實現升值，有效增加財政收入。此外，由社會資本負責生態治理和產業導入，還將有效提升當地生態環境、增加當地就業崗位、社會效益顯著。

3.推進路徑差異性

采用“政府為主體，社會資本投入”的方式，社會資本在早期介入工作，有利于提高項目前期的工作效率，且促使項目策劃更加詳細周全，拓展產業鏈，提高開發效率。同時大大縮短了各階段選擇供應商的時間，提高了建設效率，此外，利用社會資本的社會“廣度”，進行招商引資，將提高項目運營效率。

4.組織管理差異

通過引入有實力的社會資本，讓“專業人干專業事”，將切實轉變政府職能，提高政府基本公共服務水平。同時，政府方由原來公共產品的直接“提供者”轉變成了社會資本的“合作者”及項目的“監管者”，避免了政府既是提供者又是監管者的尷尬處境。

（五）EOD模式試點項目的產出

1.政策機制創新的產出。本試點項目制定了切實有效的生態治理激勵機制，有效地激發了社會資本的投資強度和產業運營水平。與此同時，為保障項目實施，構建了依托項目建設的協同推進機制，即縣政府成立了項目組織領導小組，以主要負責人為組長，相關部門負責人為成員，相互協同推進。

2.EOD推進領域與路徑方面的產出。試點項目構建了符合項目特點的產業組合開發模式、經營模式、多元化回報機制的EOD實施路徑。

3.長效機制建立方面的產出。試點項目構建了項目實施的政策及組織保障機制，由成立的政府與社會資本聯合工作小組，協調解決社會資本在項目實施過程中的相關問題。此外，建立了以政府實施機構、實施單位為主要監管單位、其他職能部門為輔助監管單位的長效的建設運營監管機制，為項目可持續開展提供支撐。

4.構建了全域生態修復監管機制。充分利用衛星遙感監測手段，加強全域生態修復監管，把荒山“管”起來，創新監理村長制，開展土地保護宣傳，實現土地資源監管的無縫隙、全覆蓋與常態化。

四、結論及建議

試點項目積極引入社會資本，在生態環境治理修復的基礎上，采用生態環境治理與生態旅游、農業經濟、康養產業相融合的EOD組織實施方式，實現生態環境資源化、產業經濟綠色化，最終實現區域生態可持續發展戰略目標。但在此類項目實施過程中，還需要注意以下幾點：

第一，社會資本方的選擇。EOD模式需要生態建設作為實施載體，將生態環境治理、產業開發統籌規劃，而成熟的社會資本方是其能否成功的重要因素之一。EOD模式社會資本方需要具備項目策劃、產業規劃、概念規劃、工程實施、地塊開發、資產運營、產業招商等一整條產業鏈的實施能力。因此建議在社會資本方選擇的過程中，從規劃、建設、運營三大維度擇優考慮。

第二，確定土地優先提供給修復企業的實施方式。如何將土地優先提供給修復企業，自然資源部發布的《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）中給出了具體指導意見：對于歷史遺留礦山廢棄國有建設用地修復后擬改為經營性建設用地的，可將礦山生態修復方案、土地出讓方案一并通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人。在以上政策的指引下，將土地合法合規地優先提供給修復企業是該回報機制設置能否成功的關鍵。因此，建議在前期從社會資本方的選擇方式、政策支持、土地出讓的方式等方面進行積極探索、綜合論證。

第三，土地出讓收益反哺生態環境治理成本的可行性論證。本項目中設置了土地出讓收益反哺生態治理的回報機制，該方式在礦山修復中較為新穎，是吸引社會資本、確保EOD項目順利落地的重要方式，建議在采用此類模式的EOD項目實際操作過程中，從項目屬性、政策支撐、可行路徑等做好充分的可行性論證。

在EOD項目實施中，建議對土地增值效益如何反哺項目生態保護治理成本進行積極探索創新，與此同時，大膽開展政策研究、設計、示范，為國家推進生態文明建設、EOD模式的實施提供成功樣本。